備案審查案件論證說(shuō)理研究——以基本權(quán)利類案件為例
秦文峰
內(nèi)容提要：保障公民基本權(quán)利是備案審查制度的基本功能之一，備案審查案件應(yīng)充分體現(xiàn)該功能。然而，無(wú)論是基本權(quán)利類的備案審查案件，還是其他類型的備案審查案件，其論證邏輯主要體現(xiàn)為立法邏輯和政策實(shí)施邏輯，最終指向法規(guī)范的重塑，具有積極立法的特性。同時(shí)，審查主體的論證缺乏技術(shù)性，對(duì)基本權(quán)利的規(guī)范內(nèi)涵和社會(huì)事實(shí)的闡述均有欠缺，在審查論證中無(wú)法凸顯對(duì)公民基本權(quán)利的保障。審查論證中的基本權(quán)利保障功能應(yīng)體現(xiàn)為三個(gè)方面：基本權(quán)利價(jià)值輸送功能、基本權(quán)利規(guī)則供給功能，以及使基本權(quán)利作為方法的功能。圍繞這三點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)建構(gòu)以人權(quán)保障為起點(diǎn)的基本權(quán)利備案審查論證模式。
關(guān)鍵詞：備案審查 基本權(quán)利 權(quán)利保障 審查論證
一、問(wèn)題：論證不足削弱人權(quán)保障功能的實(shí)現(xiàn)
2023年12月29日第十四屆全國(guó)人大常委會(huì)第七次會(huì)議通過(guò)的《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于完善和加強(qiáng)備案審查制度的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)第1條即規(guī)定了備案審查的功能之一為“保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益”。備案審查制度作為中國(guó)特色社會(huì)主義人權(quán)保障體系的組成部分，發(fā)揮了重要的基本權(quán)利保障功能。權(quán)利保障為備案審查的制度設(shè)計(jì)和工作安排指明了方向?！度珖?guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì)關(guān)于2018年備案審查工作情況的報(bào)告》(以下將此類年度備案審查工作情況的報(bào)告簡(jiǎn)稱為“備審年報(bào)”)提到備案審查制度的初衷和職責(zé)包含“保護(hù)公民法人合法權(quán)利”，“權(quán)利”這一用語(yǔ)共出現(xiàn)了六次，其中一次具體強(qiáng)調(diào)“向全國(guó)人大常委會(huì)提出對(duì)法規(guī)、司法解釋的審查建議，是立法法、監(jiān)督法賦予公民的一項(xiàng)重要權(quán)利”，另外五次抽象強(qiáng)調(diào)對(duì)于公民權(quán)利的保障。此后每年備審年報(bào)中都有對(duì)權(quán)利保障的強(qiáng)調(diào)。2020年備審年報(bào)使用了“權(quán)益”一詞，2024年備審年報(bào)援引《立法法》的規(guī)定使用了“權(quán)利和利益”，體現(xiàn)出備案審查制度在權(quán)利保障工作上的細(xì)微張力。《決定》首條的規(guī)定表明備案審查制度是以維護(hù)黨中央決策部署貫徹落實(shí)、保障憲法法律實(shí)施和法制統(tǒng)一以及權(quán)利保障為一體的。然而，相較于其他功能的凸顯，在基本權(quán)利備案審查案例中，審查主體對(duì)備案審查制度權(quán)利保障功能的實(shí)現(xiàn)并未給予足夠重視，仍有待強(qiáng)化。這就決定了在基本權(quán)利備案審查案例中不僅要解決具體規(guī)定與上位法相抵觸、不符合憲法法律的問(wèn)題，更要解決實(shí)質(zhì)的基本權(quán)利保障問(wèn)題。
在基本權(quán)利備案審查案例中，審查主體的論證思路和方法具有較大程度的主觀性和隨意性，論證說(shuō)理不充分會(huì)在一定程度上牽制人權(quán)保障功能的實(shí)現(xiàn)。我國(guó)現(xiàn)有的備案審查實(shí)踐在審查論證中并未重點(diǎn)闡述個(gè)體權(quán)利受到侵犯的情況，也并未對(duì)相關(guān)基本權(quán)利的概念展開(kāi)解釋，對(duì)限制公民基本權(quán)利的正當(dāng)性問(wèn)題分析也不夠。現(xiàn)行備案審查制度主要表現(xiàn)出以下特征：審查規(guī)范性文件是否違反憲法法律，以維護(hù)法制統(tǒng)一；以發(fā)現(xiàn)某一規(guī)范性文件存在合憲性或合法性問(wèn)題為啟動(dòng)條件；審查的結(jié)果是糾正違憲違法的規(guī)范性文件。通過(guò)考察備審年報(bào)中使用過(guò)的“公民權(quán)利保障”“公民基本權(quán)益”“合憲性審查”“公平”“平等”“不當(dāng)限制公民權(quán)利或者增加公民義務(wù)”等用語(yǔ)，以及出現(xiàn)在具體案例中的“人格尊嚴(yán)”“私有財(cái)產(chǎn)”“通信自由和通信秘密”“生育”“公民隱私權(quán)”“獲得物質(zhì)幫助權(quán)”“勞動(dòng)的權(quán)利和義務(wù)”等權(quán)利相關(guān)概念，可以大體推導(dǎo)出備案審查工作中基本權(quán)利論證的要素，但這種線索的呈現(xiàn)遠(yuǎn)達(dá)不到構(gòu)建基本權(quán)利審查論證體系的程度。從公民權(quán)利保障這一功能定位出發(fā)，可以發(fā)現(xiàn)基本權(quán)利備案審查案例在審查論證方面的不足。
目前，國(guó)內(nèi)學(xué)者關(guān)注更多的是基本權(quán)利備案審查個(gè)案中的基本權(quán)利保障問(wèn)題，而對(duì)審查論證過(guò)程的概括性研究不足。因此，本文旨在通過(guò)梳理近年來(lái)在備案審查工作中涌現(xiàn)的關(guān)涉公民基本權(quán)利保障的案例，圍繞審查主體在這類案例中的論證思路，探討基本權(quán)利備案審查案例論證思路的規(guī)范和方法的優(yōu)化。
二、實(shí)踐形成的基本權(quán)利備案審查案例的論證要素
隨著備案審查案例的累積，涉及基本權(quán)利的案例數(shù)量和類型都不斷增加。在已公布的備案審查案例中，所涉及的基本權(quán)利類型主要有人格尊嚴(yán)、人身自由、生育權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、平等權(quán)、就業(yè)權(quán)、通信自由和通信秘密權(quán)、獲得物質(zhì)幫助權(quán)、勞動(dòng)權(quán)等。備案審查中有關(guān)公民權(quán)利保障領(lǐng)域的法律關(guān)系通常置于“基本權(quán)利—國(guó)家義務(wù)”“國(guó)家權(quán)力—公民權(quán)利”的對(duì)應(yīng)關(guān)系中，表現(xiàn)為基本權(quán)利限制、基本權(quán)利保護(hù)不足等問(wèn)題。實(shí)踐中的基本權(quán)利備案審查案例，其論證結(jié)構(gòu)主要包含三個(gè)要素：公共政策考量、規(guī)范依據(jù)援引、實(shí)施效果考察。這三個(gè)要素在個(gè)案審查論證中單獨(dú)或者以組合方式出現(xiàn)，代表了基本權(quán)利價(jià)值來(lái)源的三個(gè)場(chǎng)域：政治系統(tǒng)、法律系統(tǒng)以及整體的社會(huì)系統(tǒng)。
(一)公共政策考量
備審年報(bào)中所選取的基本權(quán)利備案審查案例與黨中央重大方針政策的規(guī)范化貫徹有密切關(guān)聯(lián)，部分案例呈現(xiàn)出明顯的公共政策考量特征，比如“地方性法規(guī)以本地戶籍為出租車(chē)司機(jī)準(zhǔn)入條件案”“地方性法規(guī)規(guī)章規(guī)范性文件計(jì)生處罰處分處理過(guò)嚴(yán)規(guī)定案”“地方性法規(guī)超生即辭退案”等。公共政策不僅承載著國(guó)家發(fā)展和改革的要求，也承載著黨和國(guó)家所主張的基本權(quán)利保護(hù)的價(jià)值和目標(biāo)，各備審年報(bào)的論證依據(jù)包括黨中央關(guān)于“引導(dǎo)勞動(dòng)力要素合理暢通有序流動(dòng)”“營(yíng)造公平就業(yè)環(huán)境，依法糾正身份、性別等就業(yè)歧視現(xiàn)象，保證城鄉(xiāng)勞動(dòng)者享有平等就業(yè)權(quán)利”的改革要求，“黨和國(guó)家關(guān)于改革完善計(jì)劃生育服務(wù)管理的精神和方向”，以及黨的十九屆五中全會(huì)提出“增強(qiáng)生育政策包容性”的精神等，這也與我國(guó)公民的勞動(dòng)權(quán)、平等就業(yè)權(quán)、生育權(quán)等基本權(quán)利價(jià)值密切相關(guān)。
在基本權(quán)利備案審查案例的論證中將黨中央重大方針政策、決策部署作為審查依據(jù)，是決定審查結(jié)論面向的主要依據(jù)，審查主體以此闡明審查結(jié)論的政治正當(dāng)性以實(shí)現(xiàn)備案審查制度的政治功能，切實(shí)保證黨中央決策部署貫徹落實(shí)，這也表明備案審查實(shí)踐內(nèi)含政策導(dǎo)向型邏輯。在2019年備審年報(bào)的“地方性法規(guī)超生即開(kāi)除案”中，審查主體以黨中央計(jì)劃生育政策為主要論據(jù)，為審查結(jié)論提供了必要的正當(dāng)性基礎(chǔ)，也映射出相關(guān)憲法條款內(nèi)涵的變遷。首先，審查主體將我國(guó)的計(jì)劃生育政策作為審查的基礎(chǔ)依據(jù)之一，采取政策變遷的立場(chǎng)展開(kāi)考察，認(rèn)為過(guò)嚴(yán)的計(jì)劃生育控制措施和處理規(guī)定已無(wú)法契合當(dāng)下計(jì)劃生育政策的變化，有關(guān)地方性法規(guī)規(guī)章等應(yīng)適時(shí)調(diào)整?，F(xiàn)行《憲法》第25條規(guī)定“國(guó)家推行計(jì)劃生育，使人口的增長(zhǎng)同經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃相適應(yīng)”。審查主體在審查中明確了我國(guó)人口發(fā)展隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展而出現(xiàn)了轉(zhuǎn)折性變化，這也意味著我國(guó)憲法中的計(jì)劃生育條款在此社會(huì)變遷情勢(shì)下已產(chǎn)生了新的憲法內(nèi)涵。嚴(yán)格限制生育的政策已成為歷史，憲法中計(jì)劃生育條款對(duì)生育權(quán)的限制程度也隨之放寬。因此，備案審查適時(shí)適應(yīng)社會(huì)情況的發(fā)展變化，是貫徹落實(shí)黨中央重大決策部署的有力抓手。其次，公共政策考量與上位法依據(jù)相比居于主導(dǎo)地位。在審查對(duì)象存在上位法依據(jù)的情況下，審查主體仍舊作出了否定性的審查結(jié)論，表明在此類計(jì)劃生育立法的審查實(shí)踐中，公共政策考量的優(yōu)先地位比較明顯。憲法文本中計(jì)劃生育條款的內(nèi)涵與同期政策息息相關(guān)，先因其戰(zhàn)略性政策地位被載入憲法，又經(jīng)由黨中央政策、全國(guó)人大及其常委會(huì)的有關(guān)決議所明確，黨中央關(guān)于計(jì)劃生育政策方向的變化也決定了相應(yīng)條款憲法內(nèi)涵的改變。與此相關(guān)的備案審查案例，比如“《某市人口與計(jì)劃生育條例》關(guān)于強(qiáng)制親子鑒定的規(guī)定案”“法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件關(guān)于申領(lǐng)生育保險(xiǎn)不適當(dāng)限制條件的規(guī)定案”，均與計(jì)劃生育政策的變動(dòng)有關(guān)，背后所隱含的是對(duì)我國(guó)人口與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)的考量。由此可見(jiàn)，公共政策考量貫穿相關(guān)的基本權(quán)利備案審查案例的始末，是審查論證內(nèi)容的重要組成部分。
基本權(quán)利備案審查案例的論證中所體現(xiàn)的公共政策考量，包含了基本權(quán)利的價(jià)值追求，是法律系統(tǒng)與政治系統(tǒng)結(jié)構(gòu)耦合的體現(xiàn)，使得系統(tǒng)間的相互嵌入更加緊密，產(chǎn)生良性互動(dòng)。2020年備審年報(bào)提到，有的地方性法規(guī)“將具有本地戶籍規(guī)定為在本地從事出租汽車(chē)司機(jī)職業(yè)的準(zhǔn)入條件”，審查主體在論證中指出了審查的關(guān)鍵依據(jù)是黨中央關(guān)于“引導(dǎo)勞動(dòng)力要素合理暢通有序流動(dòng)”“營(yíng)造公平就業(yè)環(huán)境，依法糾正身份、性別等就業(yè)歧視現(xiàn)象，保證城鄉(xiāng)勞動(dòng)者享有平等就業(yè)權(quán)利”的改革要求。這一公共政策考量呈現(xiàn)出國(guó)家對(duì)公民勞動(dòng)權(quán)的積極保護(hù)和促進(jìn)政策，一方面是國(guó)家基于勞動(dòng)權(quán)的防御權(quán)功能為勞動(dòng)權(quán)的平等性提供保護(hù)，另一方面是國(guó)家為勞動(dòng)者創(chuàng)造良好的勞動(dòng)政策指向的勞動(dòng)權(quán)的受益權(quán)導(dǎo)向。這其中也體現(xiàn)出了平等權(quán)價(jià)值，并作為判斷標(biāo)準(zhǔn)，即禁止不合理差別對(duì)待。具體而言，不能以身份、性別等作為分類標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行歧視。平等權(quán)審查啟動(dòng)的前提條件是，產(chǎn)生“政府分類”且“存在歧視性目的”。
(二)規(guī)范依據(jù)援引
基本權(quán)利備案審查案例對(duì)規(guī)范依據(jù)的援引有兩個(gè)特點(diǎn)。一方面，部分案例對(duì)于審查的規(guī)范依據(jù)進(jìn)行了有限的說(shuō)明，審查結(jié)論中存在合憲性和合法性評(píng)價(jià)、合法性和適當(dāng)性評(píng)價(jià)等不同組合形式，論證重點(diǎn)落腳在法治統(tǒng)合上，這也是備案審查案例的共同特點(diǎn)，審查主體在此并未對(duì)基本權(quán)利備案審查案例作出特別說(shuō)理。另一方面，審查主體有時(shí)會(huì)借助規(guī)范依據(jù)的援引，說(shuō)明審查對(duì)象是否影響到公民的權(quán)利和義務(wù)，內(nèi)含維護(hù)公民合法權(quán)益的取向。主要判斷依據(jù)為是否超越權(quán)限，是否不當(dāng)“增加公民義務(wù)”或者“限制公民權(quán)利”，也包括一些基本權(quán)利保護(hù)不足的問(wèn)題，這應(yīng)是基本權(quán)利案例與其他備案審查案例差異的核心所在。
首先，多位階規(guī)范依據(jù)同時(shí)列舉表明，審查主體并未對(duì)合憲性和合法性審查作出差異化安排，而是系統(tǒng)性地對(duì)審查對(duì)象進(jìn)行審查，過(guò)程中勢(shì)必需要對(duì)憲法和法律的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行體系自洽性的審查解釋。縱向上，在2021年、2022年備審年報(bào)的“強(qiáng)制親子鑒定案”中，審查主體肯定了親子關(guān)系是屬于公民基本權(quán)益保護(hù)范疇的事項(xiàng)，受到憲法法律共同保護(hù)。2018年備審年報(bào)中，審查主體在“廢止規(guī)定和制度案”中肯認(rèn)了收容教育制度的出臺(tái)有憲法法律依據(jù)。在“地方政府規(guī)范性文件限制涉罪人員低保案”中，審查主體認(rèn)為將涉罪有關(guān)人員排除在城鄉(xiāng)最低生活保障范圍之外，與有關(guān)憲法、行政法規(guī)的原則和精神不符。橫向上，在審查地方人口與計(jì)劃生育法規(guī)中增設(shè)的“超生即辭退”的規(guī)定時(shí)，審查主體以黨和國(guó)家政策為主要依據(jù)，并結(jié)合勞動(dòng)合同法、人口與計(jì)劃生育法等相關(guān)法律，認(rèn)為地方人口與計(jì)劃生育條例中有關(guān)規(guī)定已不適應(yīng)社會(huì)變遷的現(xiàn)狀并需要進(jìn)行調(diào)整。因此，在審查時(shí)對(duì)憲法和各類法律的規(guī)定進(jìn)行解釋是必要的。備案審查是通過(guò)對(duì)憲法中所包含的人權(quán)的解釋對(duì)法規(guī)、司法解釋進(jìn)行審查，維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一。在審查中需要對(duì)憲法人權(quán)保障條款作出解釋，不過(guò)目前在備案審查中尚未出現(xiàn)全國(guó)人大常委會(huì)的正式解釋，實(shí)踐中主要以全國(guó)人大常委會(huì)法工委的非正式解釋為主。備審年報(bào)中的論證內(nèi)容表明，在基本權(quán)利備案審查個(gè)案中，審查主體是將審查對(duì)象置于我國(guó)金字塔式的立法體系中進(jìn)行體系性審查，以基本權(quán)利規(guī)范群為審查依據(jù)，以體系性解釋方法進(jìn)行審查論證，調(diào)動(dòng)的是整個(gè)法律體系中對(duì)應(yīng)的權(quán)利規(guī)范，既可以溯源至憲法中的基本權(quán)利規(guī)則，也與法律法規(guī)等具體化基本權(quán)利的規(guī)范相關(guān)聯(lián)。這種方式能夠促進(jìn)備案審查與合憲性審查制度的銜接，體系性解釋的運(yùn)用又能夠使憲法基本權(quán)利的規(guī)定形成對(duì)整個(gè)法律體系的輻射效力，鞏固我國(guó)法律體系的基本權(quán)利保障秩序。
其次，審查主體在一些案例中援引規(guī)范依據(jù)的同時(shí)，對(duì)公民基本權(quán)利受到限制的正當(dāng)性問(wèn)題作出了簡(jiǎn)單有限的論證。這在“強(qiáng)制親子鑒定案”中有相對(duì)完整的論證思路。審查主體首先明確了親子關(guān)系中包含的公民人格尊嚴(yán)、身份、隱私、家庭關(guān)系和諧穩(wěn)定等事項(xiàng)屬于憲法法律保護(hù)的公民基本權(quán)益的范圍，再進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)地方性法規(guī)規(guī)定了強(qiáng)制性親子鑒定并為此設(shè)定行政處罰、處分、處理措施存在不正當(dāng)性。其論證過(guò)程有一定的嚴(yán)密性，反映出強(qiáng)制性親子鑒定對(duì)公民人格尊嚴(yán)、隱私權(quán)等造成了侵害以及這一限制性規(guī)定的正當(dāng)性欠缺。又如，在2023年備審年報(bào)的“市轄區(qū)議事機(jī)構(gòu)通告連坐規(guī)定案”中，審查主體考察了該規(guī)定對(duì)涉罪重點(diǎn)人員近親屬多種基本權(quán)利的不利影響。審查主體首先明確了通告中的有關(guān)規(guī)定是對(duì)涉罪重點(diǎn)人員的配偶、子女、父母和其他近親屬在受教育、就業(yè)、社保等方面的權(quán)利進(jìn)行限制，再論證這一限制的正當(dāng)性問(wèn)題。審查主體以現(xiàn)代法治的基本原則、罪責(zé)自負(fù)原則、《憲法》第二章關(guān)于“公民的基本權(quán)利和義務(wù)”規(guī)定的原則和精神以及國(guó)家有關(guān)教育、就業(yè)、社保等法律法規(guī)的原則和精神等作為論證依據(jù)，考察“連坐”規(guī)定對(duì)公民基本權(quán)利存在的限制，最終推導(dǎo)出否定性的審查結(jié)論。在“法規(guī)從業(yè)禁止案”中，審查主體用“超出一定必要性和合理性”否定了“過(guò)于寬泛甚至隨意規(guī)定從業(yè)限制或者從業(yè)禁止”法規(guī)的合憲性。
(三)實(shí)施效果審視
實(shí)施效果指的是審查對(duì)象的實(shí)施效果以及對(duì)審查結(jié)果的效果反饋，這在備審年報(bào)中已經(jīng)成為審查論證的要素之一，其中又以審查對(duì)象的實(shí)施效果為主。審查主體通過(guò)對(duì)規(guī)范性文件立法原意的追溯以及對(duì)實(shí)施效果的考察，簡(jiǎn)述基本權(quán)利規(guī)范背后隱藏的立法基礎(chǔ)及其變化，如經(jīng)濟(jì)和政治背景的變化，為審查結(jié)論的證立提供一定的現(xiàn)實(shí)正當(dāng)性。相關(guān)涉及基本權(quán)利的具體化規(guī)范落后于社會(huì)發(fā)展，本質(zhì)在于社會(huì)基礎(chǔ)的改變引起了基本權(quán)利規(guī)范內(nèi)涵的變遷，實(shí)施效果亦隨之變化，逐漸與立法原意產(chǎn)生背離。審查主體通過(guò)分析具體社會(huì)效果、實(shí)施中的問(wèn)題，從實(shí)然層面對(duì)比立法原意這一應(yīng)然層面，篩選出落后于社會(huì)發(fā)展的公民權(quán)利規(guī)定。在審查結(jié)果的效果反饋方面，審查主體在論證中也表現(xiàn)出了一定的積極性，即對(duì)“有錯(cuò)必糾”工作的說(shuō)明，主要有糾錯(cuò)建議是否下達(dá)、相關(guān)審查對(duì)象是否已被修改的情況反饋。
首先，在審查論證中審查主體會(huì)對(duì)審查對(duì)象的立法原意進(jìn)行追溯，考察其制定時(shí)的合憲性和合法性狀態(tài)，以此作為論證基礎(chǔ)。審查主體收到審查建議后有時(shí)會(huì)主動(dòng)要求制定機(jī)關(guān)說(shuō)明相關(guān)規(guī)范的立法原意，作為審查論證中的重要內(nèi)容。在對(duì)收容教育法律規(guī)定和制度的審查中，全國(guó)人大常委會(huì)法工委與全國(guó)人大監(jiān)察和司法委員會(huì)、公安部、司法部等單位組成聯(lián)合調(diào)研組，在各地開(kāi)展座談會(huì)、向地方性法規(guī)制定機(jī)關(guān)和實(shí)施主體發(fā)函了解情況，在審查結(jié)論中闡述了該制度制定時(shí)的立法原意，將規(guī)范性文件的立法原意與通過(guò)實(shí)證考察所獲得的實(shí)施效果兩相比較，借以考察規(guī)范性文件的現(xiàn)實(shí)正當(dāng)性問(wèn)題。在制度發(fā)展過(guò)程中，社會(huì)基礎(chǔ)變遷可能造成基本權(quán)利限制正當(dāng)性事由的消失，即阻卻違憲事由消失，從而使曾經(jīng)合憲的規(guī)定出現(xiàn)違憲的情形?；緳?quán)利規(guī)范與社會(huì)各子系統(tǒng)息息相關(guān)，社會(huì)發(fā)展的整體環(huán)境對(duì)于基本權(quán)利規(guī)范內(nèi)涵的變遷有決定性意義。例如，2020年、2022年備審年報(bào)中的“司法解釋人身?yè)p害賠償同命不同價(jià)案”對(duì)城鄉(xiāng)平等權(quán)的實(shí)現(xiàn)而言意義重大。審查主體對(duì)最高人民法院2003年發(fā)布的《關(guān)于審理人身?yè)p害賠償案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》進(jìn)行審查，認(rèn)為其分別以城鎮(zhèn)居民人均可支配收入和農(nóng)村居民人均純收入為標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算殘疾賠償金和死亡賠償金的規(guī)定與憲法有關(guān)精神不一致。審查主體充分考慮到城鄉(xiāng)融合發(fā)展對(duì)社會(huì)現(xiàn)狀的改變，重新審視規(guī)范性文件的規(guī)定，認(rèn)為差異化的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)可能會(huì)導(dǎo)致案件審理出現(xiàn)城鄉(xiāng)不公平現(xiàn)象，進(jìn)而否定了這類差異性規(guī)定。
此外，通過(guò)實(shí)證方法掌握規(guī)范性文件實(shí)施效果的程序也已成為審查論證內(nèi)容的一部分。目前在基本權(quán)利備案審查案例的審查實(shí)踐中，審查主體獲取信息的工作方式主要有：調(diào)研和聯(lián)合調(diào)研、座談會(huì)、發(fā)函了解情況等。獲取的信息可能有：規(guī)范制定時(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)、發(fā)布后的實(shí)施情況及當(dāng)前的社會(huì)基礎(chǔ)。審查中可能的參與主體有：審查建議提請(qǐng)主體、審查對(duì)象制定主體、審查對(duì)象實(shí)施主體以及專家學(xué)者等。這一過(guò)程表明我國(guó)的合憲性審查制度不同于西方的司法審查模式，反映了人民代表大會(huì)制度和民主集中制的特點(diǎn)，凸顯了立法者在合憲性審查中的主導(dǎo)地位。
三、基本權(quán)利備案審查案例中論證的功能及其問(wèn)題
審查不應(yīng)只在審查主體一念之間，審查結(jié)論應(yīng)當(dāng)通過(guò)論證加以證成。審查論證具有多元功能，審查論證工作的加強(qiáng)既能夠體現(xiàn)審查主體行使審查權(quán)的審慎，也是行使審查權(quán)的責(zé)任所在。審查論證指的是對(duì)規(guī)范性文件審查結(jié)果作出的推理和裁量過(guò)程，相同的審查結(jié)果可能經(jīng)由不同的審查思路作出。在基本權(quán)利備案審查案例中，呈現(xiàn)出以基本權(quán)利為核心的審查論證模式，其中也反映出審查論證結(jié)構(gòu)和內(nèi)容規(guī)范性方面存在的問(wèn)題。
(一)備案審查論證的基本權(quán)利保障功能
基本權(quán)利保障是決定基本權(quán)利備案審查案件應(yīng)當(dāng)如何論證的關(guān)鍵?；緳?quán)利備案審查案件因具有個(gè)體關(guān)聯(lián)性、巨大爭(zhēng)議性和社會(huì)敏感性等特征對(duì)審查論證的需求更甚，除具有說(shuō)理論證的一般性功能外，審查論證的基本權(quán)利保障功能還應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)為以下幾點(diǎn)：
(1)基本權(quán)利價(jià)值輸送功能。個(gè)案論證能夠在各功能分化的系統(tǒng)間傳遞基本權(quán)利價(jià)值。通過(guò)發(fā)掘社會(huì)系統(tǒng)及政治系統(tǒng)等子系統(tǒng)的基本權(quán)利價(jià)值并傳遞至法律系統(tǒng)中，推動(dòng)形成完善的基本權(quán)利價(jià)值體系，來(lái)支撐備案審查制度基本權(quán)利保障功能的具體實(shí)現(xiàn)。審查論證中的基本權(quán)利價(jià)值輸送體現(xiàn)出三個(gè)特點(diǎn)：一是政治系統(tǒng)的價(jià)值相關(guān)性，二是社會(huì)系統(tǒng)的價(jià)值變遷性，三是中國(guó)的主體性。在公共政策考量中的基本權(quán)利價(jià)值輸送，以及在實(shí)施效果審視中的社會(huì)變遷反映出來(lái)的價(jià)值內(nèi)核，是其他審查論證功能得以實(shí)現(xiàn)的前提和基礎(chǔ)，是中國(guó)憲法自身價(jià)值根基的直接來(lái)源。作為規(guī)范性文件制定大背景的社會(huì)事實(shí)和公共政策，同時(shí)向法律系統(tǒng)輸送基本權(quán)利價(jià)值，為基本權(quán)利保障功能的實(shí)現(xiàn)提供社會(huì)推動(dòng)力和政治推動(dòng)力。“基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)越來(lái)越依賴于時(shí)代的變遷、觀念的變化和國(guó)家政治目標(biāo)的預(yù)設(shè)。”我國(guó)所建立的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系是人為的、政治推動(dòng)的社會(huì)連帶化過(guò)程，公民基本權(quán)利的內(nèi)涵應(yīng)置于我國(guó)政制發(fā)展的場(chǎng)景中觀察。審查主體通過(guò)接收政治系統(tǒng)乃至社會(huì)系統(tǒng)的多元價(jià)值，在法律系統(tǒng)中通過(guò)基本權(quán)利備案審查論證加以融合，內(nèi)化為保障基本權(quán)利的價(jià)值支撐。這種審查論證方法，為基本權(quán)利備案審查案例源源不斷地供給強(qiáng)有力的說(shuō)理依據(jù)，是個(gè)案審查決定產(chǎn)生普遍化社會(huì)效應(yīng)的推動(dòng)力，對(duì)于備案審查制度基本權(quán)利保障功能的實(shí)現(xiàn)起到了直接的促進(jìn)作用。
(2)基本權(quán)利規(guī)則供給功能。個(gè)案審查論證通過(guò)基本權(quán)利限制正當(dāng)性說(shuō)理、基本權(quán)利體系化思考、權(quán)利要素提煉等，發(fā)揮著基本權(quán)利規(guī)則供給和更新功能，主要有明確審查依據(jù)及審查基準(zhǔn)、確定基本權(quán)利的保護(hù)范圍和基本權(quán)利內(nèi)涵、重塑基本權(quán)利具體化規(guī)范的功能。第一，審查主體通過(guò)在個(gè)案論證中不斷明確基本權(quán)利的審查依據(jù)，逐步積累審查案例，從而發(fā)展成基本權(quán)利審查基準(zhǔn)的一般性規(guī)范。“憲法規(guī)范體系是以基本權(quán)利為中心構(gòu)建的合憲性審查標(biāo)準(zhǔn)體系。”因備案審查制度與事后的合憲性審查制度存在一定的交叉，實(shí)踐中備案審查的合憲性審查功能已經(jīng)展開(kāi)，故備案審查能夠?yàn)榛緳?quán)利的合憲性審查基準(zhǔn)提供規(guī)則建議。第二，審查論證應(yīng)當(dāng)對(duì)基本權(quán)利保護(hù)范圍作出說(shuō)明，從中演化出憲法法律中具體的權(quán)利保護(hù)規(guī)則。第三，審查論證中體系性解釋的運(yùn)用是在規(guī)范文本下的體系化思考，其對(duì)基本權(quán)利概念和內(nèi)涵的解釋是后續(xù)公民權(quán)利保障和救濟(jì)得以展開(kāi)的前提。備審年報(bào)對(duì)憲法規(guī)范的界限和內(nèi)涵的闡釋可以產(chǎn)生憲法解釋的實(shí)際替代效果。審查主體可借助審查報(bào)告等“非正式憲法解釋”的形式，為正式憲法解釋提供線索和建議，促進(jìn)基本權(quán)利憲法解釋工作的開(kāi)展。第四，審查論證是對(duì)我國(guó)基本權(quán)利保障體系的重塑。基本權(quán)利備案審查案件中審查的是各類規(guī)范性文件對(duì)憲法基本權(quán)利規(guī)定的具體化成果，規(guī)范性文件對(duì)公民基本權(quán)利的侵犯往往具有普遍性，而備案審查的結(jié)果是糾正侵犯公民基本權(quán)利的規(guī)范，審查論證在基本權(quán)利限制的正當(dāng)性和保護(hù)不足的問(wèn)題上都可有所作為。
(3)基本權(quán)利作為方法的功能。個(gè)案審查論證中還應(yīng)當(dāng)側(cè)重提煉基本權(quán)利保障的方法要素，以基本權(quán)利為方法，鞏固憲法變遷中的法秩序，完善中國(guó)化的基本權(quán)利保障體系。審查論證示范的是庖丁解牛之技，揭示審查主體當(dāng)下的權(quán)利觀念，為社會(huì)生活領(lǐng)域注入權(quán)利理念，提升公民的憲法意識(shí)和權(quán)利意識(shí)，引導(dǎo)各主體權(quán)利思維方式的規(guī)范化轉(zhuǎn)變，如預(yù)警基本權(quán)利侵害風(fēng)險(xiǎn)、幫助救濟(jì)公民基本權(quán)利、推進(jìn)國(guó)家法治現(xiàn)代化建設(shè)等。首先，審查論證的完整性和規(guī)范性能夠提升社會(huì)公眾通過(guò)備案審查方式維護(hù)基本權(quán)利的信心，讓社會(huì)公眾在每一個(gè)備案審查案件中感受到公平正義，釋放權(quán)利的“動(dòng)能”，以抗衡權(quán)力的“勢(shì)能”。因?yàn)閭浒笇彶榻ㄗh提請(qǐng)機(jī)制為公民、組織等提供了不同于司法途徑的又一權(quán)利救濟(jì)渠道。絕大多數(shù)基本權(quán)利案件是依申請(qǐng)而啟動(dòng)，審查建議作為啟動(dòng)審查的初始動(dòng)力，主要體現(xiàn)出提請(qǐng)主體的主觀權(quán)利訴求。周密的審查論證能夠詳細(xì)回應(yīng)這一主觀權(quán)利訴求，提升公民維護(hù)自身權(quán)利的積極性。其次，審查論證能夠?yàn)槠渌黧w的行為提供方法指引，引導(dǎo)各主體正確實(shí)施權(quán)利保障行為。完整的審查論證應(yīng)包含審查主體對(duì)憲法和法律法規(guī)等規(guī)范內(nèi)涵的理解、對(duì)公共政策的貫徹、嚴(yán)密的審查邏輯和分析方法等，能夠?yàn)槠渌麌?guó)家機(jī)關(guān)提供規(guī)范指引，有利于減少因理解不同而導(dǎo)致的立法亂象、執(zhí)法亂象、同案不同判等現(xiàn)象。最后，審查論證的方法和內(nèi)容能夠成為學(xué)術(shù)研究的實(shí)踐基礎(chǔ)，是實(shí)證研究的素材，是我國(guó)基本權(quán)利保障理論的基石。審查論證的加強(qiáng)使相關(guān)主體以基本權(quán)利為方法更具操作性，并為化解社會(huì)矛盾提供方法，發(fā)揮其社會(huì)治理和國(guó)家治理功能，實(shí)現(xiàn)法治現(xiàn)代化，推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，以增強(qiáng)基本權(quán)利保障體系的社會(huì)基礎(chǔ)。
(二)基本權(quán)利備案審查案例論證中的實(shí)踐困境
目前已公開(kāi)的審查論證內(nèi)容，論證結(jié)構(gòu)過(guò)于單薄，缺乏穩(wěn)定規(guī)范的論證結(jié)構(gòu)和系統(tǒng)性的論證內(nèi)容。這種審查論證方式的優(yōu)點(diǎn)在于說(shuō)理成本較低、節(jié)省審查資源，缺點(diǎn)在于論證內(nèi)容的完整性欠缺、論證要素的選擇具有隨意性，導(dǎo)致論證說(shuō)理不夠充分，審查結(jié)論的可驗(yàn)證性不強(qiáng)，影響到人權(quán)保障功能彰顯。審查主體對(duì)審查結(jié)論的推理過(guò)程和論證邏輯的呈現(xiàn)缺乏技術(shù)性和方法論的自覺(jué)，審查論證的形式亦缺乏規(guī)范性。就論證方式而言，基本權(quán)利備案審查案例并未顯現(xiàn)出有別于其他類案例的特質(zhì)，對(duì)基本權(quán)利保障功能的重視不足。主要表現(xiàn)首先是公共政策的選擇缺乏一定的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)；其次是基本權(quán)利規(guī)范層面的論證欠缺，具體表現(xiàn)是基本權(quán)利規(guī)范的列舉和規(guī)范內(nèi)涵的闡釋不足；最后是對(duì)基本權(quán)利相關(guān)的社會(huì)事實(shí)闡述不足，更未重點(diǎn)關(guān)注規(guī)范性文件造成的侵犯公民權(quán)利的事實(shí)。
1.公共政策的選擇缺乏價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)
目前基本權(quán)利備案審查案例中所援引公共政策尚未形成一致的選擇標(biāo)準(zhǔn)，在政策考量方面并未突出基本權(quán)利保障的價(jià)值，這影響了審查論證中基本權(quán)利價(jià)值傳輸功能的實(shí)現(xiàn)。一方面，為保證法律的穩(wěn)定性和基本權(quán)利實(shí)現(xiàn)的穩(wěn)定化預(yù)期，在公共政策考量層面上，“黨中央的重大決策部署和國(guó)家重大改革方向”作為審查標(biāo)準(zhǔn)時(shí)應(yīng)當(dāng)是明確且具體的。另一方面，公共政策考量不僅是為了保證黨中央決策部署貫徹落實(shí)，還承載著政治系統(tǒng)的基本權(quán)利價(jià)值傳輸功能。實(shí)踐中公共政策考量層面的論證既未顯現(xiàn)出規(guī)范的選擇標(biāo)準(zhǔn)，也未對(duì)基本權(quán)利保障價(jià)值作出重點(diǎn)說(shuō)明。但若以公共政策作為論證依據(jù)，首先要選擇所適用的政策，也需要作出一定的論證說(shuō)明。公共政策在備案審查中頻繁使用，若不形成明確的適用標(biāo)準(zhǔn)并加以充分說(shuō)明，可能會(huì)影響備案審查的法律性，使審查機(jī)關(guān)難以向制定機(jī)關(guān)傳達(dá)法律的一致性和可預(yù)期性。
首先，可供選擇的公共政策的具體范圍和重要程度具有不確定性。目前在審查論證中能夠作為規(guī)范性文件審查標(biāo)準(zhǔn)的公共政策在重大性方面與普通的政治決策并無(wú)區(qū)分。公共政策具有數(shù)量龐大、涉及面廣、靈活性強(qiáng)、原則性強(qiáng)、內(nèi)涵多元等特點(diǎn)。各方對(duì)于政策的解讀也具有多元性、多角度性，政策自身的特點(diǎn)決定了權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)于適用何種政策因關(guān)注點(diǎn)不同而可能存在差異，不同的政治性考慮可能形成差異化的審查結(jié)論。如2021年備審年報(bào)對(duì)“地方性法規(guī)特種行業(yè)終身禁止案”的論證中，未提及國(guó)家關(guān)于公民勞動(dòng)權(quán)的相關(guān)積極促進(jìn)政策。對(duì)法律和政策的界限把握也是論證中應(yīng)當(dāng)考慮的問(wèn)題，如2018年備審年報(bào)中提到，在信用懲戒制度建立的同時(shí)引發(fā)了一些濫用信用懲戒侵犯公民隱私權(quán)和其他合法權(quán)益的擔(dān)憂。審查論證中對(duì)公共政策的適用標(biāo)準(zhǔn)不明確，一是會(huì)導(dǎo)致審查結(jié)論的不確定性，影響審查論證的效果；二是會(huì)使備案審查的權(quán)威受到影響，影響審查判斷的獨(dú)立性，引起其他不必要的爭(zhēng)議。
其次，公共政策與基本權(quán)利保障之間的關(guān)聯(lián)性和關(guān)聯(lián)程度缺乏一定的選擇標(biāo)準(zhǔn)?；緳?quán)利備案審查論證中以公共政策考量作為論證要素，并沒(méi)有著重突出公共政策的基本權(quán)利保障價(jià)值。比如在審查“超生即辭退”“超生即開(kāi)除”等計(jì)劃生育領(lǐng)域的案例中，以黨和國(guó)家關(guān)于改革和完善計(jì)劃生育服務(wù)管理的精神和方向作為論證支撐，這類生育政策明顯蘊(yùn)含了對(duì)公民生育權(quán)的保障價(jià)值，但在審查論證中并未恰當(dāng)?shù)刈鞒稣f(shuō)明。這會(huì)影響基本權(quán)利保障功能的具體實(shí)現(xiàn)。
2.基本權(quán)利規(guī)范內(nèi)涵的論證欠缺
在基本權(quán)利備案審查案例的審查論證中應(yīng)當(dāng)有對(duì)基本權(quán)利規(guī)范依據(jù)的分析和解釋，但實(shí)踐中這一層面的論證存在不足，影響了審查論證對(duì)基本權(quán)利規(guī)則供給功能的實(shí)現(xiàn)，影響審查結(jié)論的說(shuō)服力。
第一，審查論證中對(duì)規(guī)范依據(jù)的援引是選擇性的、列舉式的、籠統(tǒng)化的，缺乏審查基準(zhǔn)形成的理論自覺(jué)。一方面，審查依據(jù)的援引缺乏規(guī)范的模式，部分案例未明確闡明具體的審查依據(jù)。覆蓋合憲性、合法性審查的體系性審查方法能夠排查出規(guī)范性文件所有的違憲違法問(wèn)題，但是在審查論證中并未詳細(xì)列舉，這種規(guī)范依據(jù)的援引方式增加了審查論證的模糊性。另外，備案審查結(jié)論中對(duì)憲法的援引舉棋不定。論證中未明確說(shuō)明何種案件應(yīng)當(dāng)上升為以合憲性標(biāo)準(zhǔn)審查，抑或僅在合法性審查范圍內(nèi)審查完畢即可。另一方面，審查論證中缺少抗辯性，存在只援引支持性審查依據(jù)而忽略否定性審查依據(jù)的現(xiàn)象。在對(duì)地方性法規(guī)中“各級(jí)各類民族學(xué)校應(yīng)當(dāng)使用本民族語(yǔ)言文字或者本民族通用的語(yǔ)言文字進(jìn)行教學(xué)”以及“經(jīng)本地教育行政部門(mén)同意，有條件的民族學(xué)校部分課程可以用漢語(yǔ)言文字授課”等規(guī)定作出審查結(jié)論時(shí)，有必要對(duì)《憲法》第4條的規(guī)定“各民族都有使用和發(fā)展自己的語(yǔ)言文字的自由”與《憲法》第19條的規(guī)定“國(guó)家推廣全國(guó)通用的普通話”之間的關(guān)系進(jìn)行解釋。審查論證中論辯性缺失會(huì)使審查結(jié)論產(chǎn)生只援引支持性審查依據(jù)而忽略否定性審查依據(jù)的表象，增加了審查結(jié)論遭受質(zhì)疑的風(fēng)險(xiǎn)。
第二，審查論證對(duì)憲法基本權(quán)利規(guī)范內(nèi)涵的闡述不足，缺乏探索具體的基本權(quán)利備案審查規(guī)則的自覺(jué)。首先，憲法中基本權(quán)利的內(nèi)涵關(guān)系到基本權(quán)利具體規(guī)范的正當(dāng)性與否，是審查論證的核心所在，在備案審查工作中應(yīng)當(dāng)作出解釋和論證。其次，審查論證中缺少對(duì)公民權(quán)利保護(hù)范圍和界限的具體闡釋。再次，當(dāng)基本權(quán)利與公共利益產(chǎn)生沖突時(shí)，審查主體未進(jìn)行利益衡量方面的說(shuō)理，對(duì)權(quán)利限制或義務(wù)增設(shè)的正當(dāng)性論證不足。2019年備審年報(bào)提到有地方性法規(guī)規(guī)定了“公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)調(diào)查交通事故時(shí)可以查閱、復(fù)制當(dāng)事人通訊記錄”，審查主體在審查后作出否定性審查結(jié)論，但并未對(duì)“通信自由和通信秘密”的憲法內(nèi)涵作出解釋，這一基本權(quán)利保護(hù)范圍的界限不甚清晰，導(dǎo)致實(shí)務(wù)工作和理論研究中都出現(xiàn)了多重疑問(wèn)。2020年全國(guó)政協(xié)委員朱征夫提出，收取機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)因?yàn)樯婕皩?duì)公民私有財(cái)產(chǎn)的征收而應(yīng)進(jìn)行合憲性審查，審查主體認(rèn)為“征收民航發(fā)展基金不屬于憲法第十三條第三款規(guī)定的對(duì)私有財(cái)產(chǎn)的征收或者征用”。由于對(duì)私有財(cái)產(chǎn)的征收或征用涉及憲法中公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的保障，審查主體在論證中應(yīng)當(dāng)對(duì)征收或征用的概念和邊界作出解釋，再明確征收民航發(fā)展基金的性質(zhì)。在“地方性法規(guī)以本地戶籍為出租車(chē)司機(jī)準(zhǔn)入條件案”的論證中已經(jīng)體現(xiàn)出了勞動(dòng)權(quán)雙重功能面向，本可借此完善國(guó)家對(duì)勞動(dòng)權(quán)積極促進(jìn)的規(guī)范內(nèi)涵的闡發(fā)?？傊鄙傧嚓P(guān)的概念闡釋會(huì)限制公民基本權(quán)利的保障效果。
3.基本權(quán)利社會(huì)事實(shí)的闡述不足
在現(xiàn)有基本權(quán)利備案審查案例的論證中，并不注重關(guān)注審查對(duì)象是否造成了侵犯公民權(quán)利的事實(shí)，尤其是個(gè)體公民權(quán)利受到侵犯的事實(shí)。審查主體對(duì)影響基本權(quán)利發(fā)展的現(xiàn)實(shí)因素和基本權(quán)利相關(guān)社會(huì)事實(shí)的闡述都有待加強(qiáng)，無(wú)法準(zhǔn)確地為以基本權(quán)利為方法的功能實(shí)現(xiàn)提供客觀前提。
一方面，審查論證中缺少公民權(quán)利遭受侵犯的事實(shí)闡述，缺少具體案例中的共性提煉?；緳?quán)利備案審查案件一般與司法案件存在一定關(guān)聯(lián)，而備案審查程序是獨(dú)立于司法審判程序之外的規(guī)范性文件審查程序，私人普遍缺場(chǎng)，即使在公民等享有啟動(dòng)權(quán)的個(gè)案審查中，其在審查判斷、處理決定中也可能無(wú)權(quán)自由出場(chǎng)發(fā)言，容易產(chǎn)生信息不對(duì)稱的問(wèn)題。備案審查是抽象規(guī)范型審查，審查論證工作與司法個(gè)案之間的銜接性不強(qiáng)，而書(shū)面型審查又可能存在制定主體所描述的事實(shí)跟審查事實(shí)、客觀事實(shí)不一定相符的弊端。具體個(gè)案不斷延展著基本權(quán)利備案審查案件的公眾關(guān)注度，公民提起審查建議的龐大數(shù)量表明，有些規(guī)范性文件的實(shí)施可能已經(jīng)造成了公民基本權(quán)利遭受侵害的后果，這就決定了審查論證與現(xiàn)實(shí)案件的結(jié)合程度對(duì)審查結(jié)論的準(zhǔn)確性、公信力和公民權(quán)利救濟(jì)的重要意義。如果在論證中未能就具體案件的共性進(jìn)行闡述，就其中的立法行為是否構(gòu)成對(duì)公民基本權(quán)利的侵犯等焦點(diǎn)問(wèn)題達(dá)成共識(shí)，那么合憲性審查的結(jié)論就難以形成社會(huì)公信力。
另一方面，審查論證中對(duì)客觀環(huán)境變化的實(shí)證考察尚顯不足，對(duì)審查對(duì)象實(shí)施效果的闡述不夠詳細(xì)。對(duì)社會(huì)事實(shí)的闡述不足，可能會(huì)導(dǎo)致審查結(jié)論過(guò)于主觀而缺乏說(shuō)服力。有學(xué)者認(rèn)為：“如果局限在純粹規(guī)范主義的思路中而完全忽視客觀環(huán)境，使規(guī)范主義由開(kāi)放變?yōu)榉忾]，由相對(duì)變?yōu)榻^對(duì)，法律上的結(jié)論必然是脫離時(shí)代需求的。”通過(guò)美國(guó)聯(lián)邦最高法院解釋基本權(quán)利的實(shí)踐可以發(fā)現(xiàn)，同一基本權(quán)利條款的內(nèi)涵會(huì)隨著客觀環(huán)境的變化而變化。這種變化也必然影響到相關(guān)規(guī)范的實(shí)施效果，這是一個(gè)交互影響的過(guò)程。目前在審查論證中對(duì)實(shí)施效果和客觀環(huán)境變化的表述都是概括性的。如一系列對(duì)人口與計(jì)劃生育相關(guān)的規(guī)范進(jìn)行審查清理的案件，是比較合適的闡述我國(guó)客觀環(huán)境變化以及人口發(fā)展歷史的一個(gè)契機(jī)。這類控制人口數(shù)量的規(guī)范實(shí)施效果如何？在多大程度上影響了人口數(shù)量并促進(jìn)了我國(guó)人口的轉(zhuǎn)折性發(fā)展？目前審查論證情況的描述都說(shuō)服力欠缺。
四、建構(gòu)以人權(quán)保障為起點(diǎn)的基本權(quán)利備案審查論證模式
無(wú)論是基本權(quán)利類的備案審查案件還是其他類型的備案審查案件，其論證邏輯都主要體現(xiàn)為立法邏輯、政策實(shí)施的邏輯，保障公民權(quán)利的功能在備案審查機(jī)制中有待進(jìn)一步凸顯，審查論證技術(shù)的不足又加劇了這一問(wèn)題。在我國(guó)人權(quán)保障事業(yè)不斷發(fā)展和備案審查制度保障公民權(quán)利作用逐步提高的背景下，探討如何完善基本權(quán)利備案審查案件的論證思路和方法，契合當(dāng)前備案審查制度的目標(biāo)，符合公民維護(hù)和救濟(jì)自身基本權(quán)利的現(xiàn)實(shí)期待。
(一)基于人權(quán)保障明確論證目的和價(jià)值
為實(shí)現(xiàn)備案審查制度的權(quán)利保障功能，應(yīng)當(dāng)在基本權(quán)利備案審查案件中回歸以權(quán)利保障為主導(dǎo)的功能定位，確立以權(quán)利保障為中心的論證模式。在備案審查中應(yīng)回應(yīng)基本權(quán)利可能遭受?chē)?guó)家立法權(quán)這類公權(quán)力侵害的問(wèn)題，且應(yīng)以基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)為最終價(jià)值目標(biāo)。
備案審查制度的功能定位決定了審查論證的目標(biāo)和方向。備案審查制度作為憲法監(jiān)督制度，通過(guò)糾正違憲違法的規(guī)范性文件保障憲法法律實(shí)施、保證黨中央令行禁止、維護(hù)法制統(tǒng)一，最終目的則是維護(hù)人民的根本利益。在備案審查制度中人權(quán)保障是最終目的，尤其是在基本權(quán)利備案審查案件的審查論證中，應(yīng)當(dāng)以公民權(quán)利保障功能的實(shí)現(xiàn)為主導(dǎo)。習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于人權(quán)的重要論述是作好備案審查中公民權(quán)利保障工作的理論指引。習(xí)近平總書(shū)記提出“推進(jìn)全面依法治國(guó)，根本目的是依法保障人民權(quán)益”。
備案審查制度中權(quán)利保障原則的主導(dǎo)性趨勢(shì)逐漸加強(qiáng)，在基本權(quán)利備案審查案件的論證中，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持憲法至上、人權(quán)至上原則，以公民權(quán)利保障為中心。首先，在現(xiàn)代法治原則中，人權(quán)原則的地位越來(lái)越高。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使個(gè)體維權(quán)意識(shí)不斷增強(qiáng)，審查建議是承載公民主觀權(quán)利訴求的重要途徑，這也是備案審查中公民提請(qǐng)的審查建議與日俱增的內(nèi)在原因。其次，權(quán)利保障在備案審查制度功能結(jié)構(gòu)中的比重不斷提高，備審年報(bào)中多次強(qiáng)調(diào)將直接涉及公民權(quán)利義務(wù)的各類規(guī)范性文件納入備案審查范圍，還通過(guò)“權(quán)利—權(quán)益”的概念擴(kuò)張了公民權(quán)利的保障范圍。更有學(xué)者認(rèn)為，備案審查中保護(hù)公民權(quán)利的定位應(yīng)是保護(hù)公民的個(gè)體權(quán)利，主要是個(gè)案中的權(quán)利，與法制統(tǒng)一功能下的公民權(quán)利保障有所不同。因此，以人權(quán)保障原則明確論證目的，要求審查主體在論證中不僅關(guān)注基本權(quán)利規(guī)范內(nèi)涵的法教義學(xué)闡釋，而且應(yīng)關(guān)注到公民基本權(quán)利遭受侵犯的事實(shí)，以基本權(quán)利保障的實(shí)現(xiàn)為最終目的完成審查論證。
這為公共政策的選擇提供了判斷的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，人權(quán)保障價(jià)值決定了公共政策選取的內(nèi)因，在我國(guó)憲法中即所要實(shí)現(xiàn)的基本權(quán)利價(jià)值。明確公共政策的選擇標(biāo)準(zhǔn)，在論證中進(jìn)行充分說(shuō)理，有利于審查論證的基本權(quán)利保障功能的展開(kāi)，增強(qiáng)審查結(jié)論的可預(yù)期性。首先，公共政策考量應(yīng)當(dāng)蘊(yùn)含著備案審查制度功能展開(kāi)在政治和法治層面的共同價(jià)值遵循。公共政策承載著政治系統(tǒng)的價(jià)值，作為政治系統(tǒng)向法律系統(tǒng)輸送基本權(quán)利價(jià)值的端口，對(duì)于審查論證的基本權(quán)利規(guī)則供給、基本權(quán)利規(guī)范內(nèi)涵釋明、以基本權(quán)利為方法的功能實(shí)現(xiàn)都具有指引和補(bǔ)強(qiáng)意義，因此公共政策的選擇尤為重要。其次，公共政策選擇標(biāo)準(zhǔn)有待明晰，應(yīng)當(dāng)以“基本權(quán)利價(jià)值”作為切入點(diǎn)?；緳?quán)利通過(guò)其“價(jià)值”指引連接起政治系統(tǒng)和法律系統(tǒng)，在兩個(gè)系統(tǒng)之間傳遞價(jià)值。在基本權(quán)利備案審查案件的論證中，首先應(yīng)以“共同價(jià)值”作為考量要點(diǎn)，篩選作為論證依據(jù)的公共政策，再根據(jù)其體現(xiàn)基本權(quán)利價(jià)值的程度高低，作出最終的選擇。這種價(jià)值一致性的判斷標(biāo)準(zhǔn)使得公共政策考量成為補(bǔ)強(qiáng)性的論證依據(jù)，從而保證基本權(quán)利備案審查案件以規(guī)范要素為主要的論證依據(jù)，使人大系統(tǒng)的備案審查主體在公共政策考量上保持審慎，避免超越自身功能空間而進(jìn)入其他機(jī)關(guān)的功能范圍。
(二)基于審查焦點(diǎn)完善論證結(jié)構(gòu)和內(nèi)容
規(guī)范的論證結(jié)構(gòu)會(huì)使得論證效果事半功倍，是格式化的審查意見(jiàn)書(shū)的基礎(chǔ)。我國(guó)的司法論證主要是涵攝性推理，而立法論證更多是一種實(shí)踐推理，后者還關(guān)注所論證規(guī)范的正當(dāng)性與合理性。審查的論證邏輯與立法論證邏輯類似，都指向?qū)嵺`推理，并關(guān)注于規(guī)范正當(dāng)性論證。規(guī)范的審查論證結(jié)構(gòu)包含以下三點(diǎn)：
第一，明確闡述審查焦點(diǎn)，這是審查論證工作得以展開(kāi)的前提。備案審查中的基本權(quán)利案例主要是依申請(qǐng)審查而啟動(dòng)，審查程序的展開(kāi)與合憲性審查建議密切相關(guān)，圍繞合憲性審查建議的核心主張確定審查對(duì)象并鎖定爭(zhēng)議焦點(diǎn)能夠使審查論證工作有的放矢。在確定審查焦點(diǎn)后，再有所側(cè)重地對(duì)審查對(duì)象展開(kāi)審查論證，對(duì)應(yīng)審查焦點(diǎn)問(wèn)題一一進(jìn)行拆解。
第二，從審查焦點(diǎn)切入尋找與此相關(guān)的憲法依據(jù)和其他上位法依據(jù)，進(jìn)行規(guī)范層面的正當(dāng)性論證。司法機(jī)關(guān)在裁判文書(shū)的裁判理由部分會(huì)對(duì)法律法規(guī)的適用情況詳細(xì)列舉、分別論證，在裁判結(jié)果部分還會(huì)一一列舉具體的裁判依據(jù)，備案審查論證或可借鑒此形式。一方面，在審查論證中應(yīng)明確適用審查依據(jù)并厘清審查依據(jù)的規(guī)范內(nèi)涵。根據(jù)不同的基本權(quán)利類型形成不同的審查基準(zhǔn)，這依賴于實(shí)踐案例的積累，也依賴于法釋義學(xué)的發(fā)展。在個(gè)案審查論證中，可以參考基本權(quán)利對(duì)國(guó)家的防御權(quán)面向中的三階層審查公式，按照“基本權(quán)利的保護(hù)范圍—基本權(quán)利的限制—基本權(quán)利限制的合憲性論證分析”的路徑展開(kāi)。在論證中應(yīng)明確審查對(duì)象所涉及的基本權(quán)利類型、說(shuō)明審查中具體的憲法和法律依據(jù)、厘清基本權(quán)利的保護(hù)范圍、具體解釋基本權(quán)利的規(guī)范內(nèi)涵、論述基本權(quán)利限制的正當(dāng)性問(wèn)題。另一方面，應(yīng)當(dāng)以合憲性標(biāo)準(zhǔn)為主導(dǎo)，其他審查標(biāo)準(zhǔn)為從屬，目光在憲法和法律之間往返流轉(zhuǎn)。憲法與其他上位法之間存在確定的位階，但是不一定存在適用順序的規(guī)律要求，因此目前應(yīng)當(dāng)確定的是審查標(biāo)準(zhǔn)的適用位階而非適用順序。對(duì)基本權(quán)利的體系性保障既要求法秩序的統(tǒng)一，也要求其符合基本權(quán)利的價(jià)值要求。在審查中應(yīng)當(dāng)以憲法基本權(quán)利的規(guī)范內(nèi)涵為主導(dǎo)進(jìn)行論證，將此規(guī)范內(nèi)涵的闡釋輻射到法律、法規(guī)等規(guī)范中，在論證中實(shí)現(xiàn)基本權(quán)利秩序的體系性統(tǒng)一。全國(guó)人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)重視審查論證中的憲法論證，以憲法中的基本權(quán)利規(guī)范調(diào)控客觀法秩序。
第三，以實(shí)踐案例為切入點(diǎn)，完善事實(shí)層面的正當(dāng)性論證。在社會(huì)變遷情勢(shì)下重新考量基本權(quán)利限制的正當(dāng)性問(wèn)題，需要應(yīng)用好社會(huì)學(xué)分析方法提供足以引發(fā)立法事實(shí)變遷的程度標(biāo)準(zhǔn)及判斷方法，根據(jù)社會(huì)效果來(lái)判斷對(duì)基本權(quán)利的具體化規(guī)定給予支持或否定。在合憲性審查中以規(guī)范性文件實(shí)施效果的社會(huì)學(xué)分析為論證策略，在美國(guó)法院判例的論證中也有運(yùn)用，如從“隔離但平等”到“隔離但不平等”的論證過(guò)程。社會(huì)學(xué)分析策略的關(guān)鍵在于對(duì)規(guī)范性文件實(shí)施效果的深刻調(diào)查和分析，再通過(guò)對(duì)政策變化和社會(huì)變遷的考證，為審查對(duì)象在社會(huì)事實(shí)層面的正當(dāng)性狀態(tài)提供適時(shí)的判斷標(biāo)準(zhǔn)。首先要完善公民權(quán)利遭受侵犯的事實(shí)闡述，著重提煉具體案例中的權(quán)利要素，以確保論證的基本權(quán)利保障基調(diào)。相關(guān)的司法案例能夠?yàn)閷彶檎撟C內(nèi)容提供豐富的素材支持，在“司法解釋人身?yè)p害賠償同命不同價(jià)案”中，實(shí)踐中農(nóng)村人口和城市居民在同一案件中相似情形下所獲得的賠償差距較大，大量的個(gè)案數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析能夠更為直觀地體現(xiàn)出相關(guān)司法解釋對(duì)于公民平等權(quán)的侵犯。其次，詳細(xì)闡述實(shí)施效果并補(bǔ)充其科學(xué)分析的內(nèi)容。以規(guī)范的調(diào)研程序確保事實(shí)層面論證的真實(shí)性和完整性；以參與主體多元意見(jiàn)的闡述確保論證內(nèi)容的抗辯性；以調(diào)研數(shù)據(jù)的有效分析確保事實(shí)層面論證的客觀性和科學(xué)性。備案審查工作中的參與主體日漸廣泛，對(duì)規(guī)范實(shí)施效果的考證經(jīng)驗(yàn)也有所積累，需要增強(qiáng)的是實(shí)證考察中的程序規(guī)范性、各方主體的參與深度和調(diào)研結(jié)果分析的科學(xué)性。首先，對(duì)程序的規(guī)范性遵循的說(shuō)明能夠強(qiáng)化論證效果，而實(shí)施效果和社會(huì)基礎(chǔ)的調(diào)研應(yīng)當(dāng)借助規(guī)范的程序機(jī)制完成，因此應(yīng)當(dāng)確立規(guī)范的審查調(diào)研程序并根據(jù)不同的調(diào)研需求加以選擇。其次，加強(qiáng)審查參與人員組成的專業(yè)性和民主性，并充分利用其審查意見(jiàn)，增強(qiáng)審查論證中的抗辯性。公民政治參與性的表達(dá)為我國(guó)憲法發(fā)展提供動(dòng)力。恰當(dāng)?shù)夭杉{公民建議是進(jìn)行民主對(duì)話，促進(jìn)憲法發(fā)展的要求。為此應(yīng)將審查參與主體提出的意見(jiàn)，包括與最終審查結(jié)論相異的觀點(diǎn)納入討論并有的放矢地寫(xiě)入審查論證中。從立法平等到審查平等，逐步豐富我國(guó)的法律平等理論。最后，在審查論證中應(yīng)充分分析規(guī)范實(shí)施效果、社會(huì)現(xiàn)狀及其發(fā)展趨勢(shì)，提升分析方法的科學(xué)性并適當(dāng)用數(shù)據(jù)展示，以強(qiáng)化基本權(quán)利審查論證說(shuō)理的有效性。
整體而言，基本權(quán)利備案審查論證中可以將論證依據(jù)類型化為政治性依據(jù)、規(guī)范性依據(jù)、事實(shí)性依據(jù)。為保證個(gè)案的審查論證是一個(gè)體系自洽的整體，保持備案審查制度的規(guī)范性，在論證過(guò)程中應(yīng)當(dāng)以規(guī)范性依據(jù)為主導(dǎo)，以事實(shí)性依據(jù)和政治性依據(jù)為輔助和補(bǔ)強(qiáng)依據(jù)。
(三)基于比例原則強(qiáng)化論證方法和效果
《決定》第11條新增了“采取的措施與其目的是否符合比例原則”作為重點(diǎn)審查的內(nèi)容，表明比例原則成為審查的標(biāo)準(zhǔn)，也意味著比例原則成為一種規(guī)范化的審查論證方法。這一規(guī)定為判斷審查對(duì)象是否存在“減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加義務(wù)”的情況提供了一種可供選擇的判斷方法。以比例原則為論證方法和技術(shù)，契合以人權(quán)保障為起點(diǎn)的基本權(quán)利備案審查的論證定位，有助于增強(qiáng)個(gè)案審查論證的說(shuō)理性。
一方面，比例原則的方法性意義在于其工具性和易操作性，可以有效證明“采取的措施與目的”是否構(gòu)成對(duì)公民、法人和其他組織權(quán)利的不當(dāng)減損或義務(wù)的不當(dāng)增加。首先，比例原則可以作為規(guī)范科學(xué)的審查裁量工具和論證工具。比例原則的邏輯具有程式性、遞進(jìn)性，遵循“目的正當(dāng)性—妥當(dāng)性—必要性—均衡性”的審查步驟，可適用于判斷立法是否存在過(guò)度限制公民基本權(quán)利或保障不足的情況，以此強(qiáng)化個(gè)案中的審查論證。其次，比例原則以權(quán)利保障為依歸，能夠在審查論證中凸顯備案審查制度的權(quán)利保障功能。因?yàn)楸壤瓌t的邏輯起點(diǎn)是人權(quán)保障，核心功能在于裁量治理。最后，比例原則的適用能夠幫助厘清基本權(quán)利的保護(hù)范圍和內(nèi)涵，它通過(guò)調(diào)整權(quán)力與權(quán)利、權(quán)利與權(quán)利之間的關(guān)系來(lái)實(shí)現(xiàn)這一功能。
另一方面，比例原則中內(nèi)含規(guī)范措施的選擇機(jī)制，審查論證主體可以運(yùn)用比例原則闡明審查結(jié)論的權(quán)利保障法理，述明基本權(quán)利備案審查案件中復(fù)雜的利益衡量問(wèn)題。有的地方性法規(guī)對(duì)違反計(jì)劃生育政策的國(guó)家工作人員采取“超生即開(kāi)除”的嚴(yán)格共治措施和處罰處分處理規(guī)定，涉及了公民的生育權(quán)、勞動(dòng)權(quán)等，可以運(yùn)用比例原則的論證方法。第一，地方性法規(guī)中規(guī)定的處罰措施形成了對(duì)公民生育權(quán)的過(guò)嚴(yán)限制，對(duì)公民勞動(dòng)權(quán)施加了不正當(dāng)?shù)牧x務(wù)，將公民勞動(dòng)權(quán)與國(guó)家計(jì)劃生育政策聯(lián)系到一起而出現(xiàn)權(quán)利和義務(wù)的錯(cuò)位。第二，對(duì)于公民勞動(dòng)權(quán)的限制與由此獲得的社會(huì)經(jīng)濟(jì)利益相比，前者對(duì)于公民勞動(dòng)權(quán)的限制具有徹底性，并非對(duì)公民權(quán)利限制最小的手段，因此不符合狹義比例原則。對(duì)于違反計(jì)劃生育政策的國(guó)家工作人員，如果給予開(kāi)除處分，就相當(dāng)于剝奪了其以后進(jìn)入國(guó)家工作人員隊(duì)伍的權(quán)利，這也意味著其勞動(dòng)權(quán)受到了較大程度的限制，相較之下以罰款等其他方式作為處罰措施或許也能達(dá)到懲罰目的且較為溫和。在此類案例中運(yùn)用比例原則進(jìn)行審查論證，可以幫助厘清國(guó)家對(duì)公民生育權(quán)的限制邊界以及公民勞動(dòng)權(quán)的保護(hù)邊界。
五、結(jié)語(yǔ)
隨著我國(guó)現(xiàn)代化人權(quán)保障事業(yè)的發(fā)展，對(duì)備案審查制度保障人權(quán)的功能提出了更高的要求。本文通過(guò)對(duì)基本權(quán)利備案審查案例的解讀來(lái)考察審查主體的論證思路。強(qiáng)化備案審查工作中對(duì)公民權(quán)利的保障功能，應(yīng)當(dāng)使這類案例的審查論證路徑體現(xiàn)出有別于其他類型案例的特質(zhì)，以基本權(quán)利的保護(hù)邏輯為主導(dǎo)，在審查論證中重點(diǎn)關(guān)注審查對(duì)象是否違背了憲法法律中關(guān)于公民權(quán)利的規(guī)定，是否造成了侵犯公民權(quán)利的事實(shí)。為此，全國(guó)人大常委會(huì)在審查論證中應(yīng)當(dāng)抓住契機(jī)明確基本權(quán)利的規(guī)范內(nèi)涵、保護(hù)范圍、保護(hù)規(guī)則等，構(gòu)建基本權(quán)利的備案審查基準(zhǔn)，以促進(jìn)備案審查中基本權(quán)利保障功能的強(qiáng)化。
審查論證的不斷完善需要借助對(duì)實(shí)踐案例的積累和分析才能形成。備審年報(bào)限于篇幅無(wú)法達(dá)到審查論證內(nèi)容完全公開(kāi)的要求，但是要構(gòu)建持續(xù)性、常態(tài)化的審查指導(dǎo)性案例公開(kāi)制度，應(yīng)當(dāng)包含完整規(guī)范的審查研究意見(jiàn)書(shū)，要求審查論證內(nèi)容具備規(guī)范性和完整性。目前備案審查案例的公開(kāi)渠道逐漸豐富、案例數(shù)量正在累積、涵蓋的審查內(nèi)容有所增加，公開(kāi)的強(qiáng)化意味著審查論證思路接受監(jiān)督的程度提高，更應(yīng)當(dāng)借此完善審查論證工作。由此形成符合我國(guó)國(guó)情的備案審查制度，從實(shí)踐出發(fā)激發(fā)備案審查制度理論的生機(jī)活力，為世界范圍內(nèi)的基本權(quán)利保障體系貢獻(xiàn)中國(guó)智慧。
（秦文峰，天津社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所助理研究員。）
【本文曾在第二屆“新公法學(xué)”論壇暨高質(zhì)量學(xué)術(shù)論文寫(xiě)作與發(fā)表研討會(huì)上匯報(bào)，感謝王鍇教授、趙真副教授等對(duì)本文提出的斧正建議，在此鳴謝?！?/strong>
Abstract：Protecting citizens' fundamental rights is one of the basic functions of the system of recording and review，and relevant cases should fully embody this function. However，whether they are recording and review cases concerning fundamental rights or other types of recording and review cases，their argumentative logic is mainly reflected in legislative logic and policy implementation logic，ultimately aiming at the reconstruction of legal norms and featuring the nature of proactive legislation. At the same time，the argumentation of review authorities lacks technicality，with deficiencies in expounding the normative connotations of fundamental rights and social facts，making it impossible to highlight the protection of citizens' fundamental rights in review argumentation. The function of protecting fundamental rights in review argumentation should be reflected in three aspects：the function of transmitting fundamental rights values，the function of providing fundamental rights rules，and the function of taking fundamental rights as a methodology. Centering on these three points，an argumentation model for the recording and review of fundamental rights with human rights protection as the starting point should be constructed.
Keywords：Recording and Review；Fundamental Rights；Rights Protection；Review Argumentation
(責(zé)任編輯 李忠夏)
京公網(wǎng)安備 11010102003980號(hào)