【內(nèi)容摘要】民生權視角下，民生權主體既是民生保障的受益主體，也是重要參與主體，其參與權的實現(xiàn)是憲法所賦予的選舉、協(xié)商、決策、管理和監(jiān)督等公民政治權利在民生領域的具體化。民生權主體享有的參與權本質(zhì)上是一種權力的再分配，通過制度化渠道將民生權主體的利益訴求有效納入公共議程，以克服民生權單純依靠國家義務履行所面臨的局限性。民生權視角下，參與權的實現(xiàn)程度有賴于民生權主體的能力，因而必須差異化構建與主體參與能力相適應的制度機制，堅持全過程人民民主原則，擴展參與廣度與參與深度，從而最大限度發(fā)揮民生權主體的能動性，促進民生保障的實質(zhì)化。
【關鍵詞】民生權 參與權 民生保障 全過程人民民主
一、問題的提出
在新時代國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程中，保障和改善民生已被提升至國家戰(zhàn)略的核心位置。“民生”一詞最早出現(xiàn)于《左傳·宣公十二年》：“民生在勤，勤則不匱”，此處的“民生”意味著百姓的生計。孫中山在論“三民主義”時，強調(diào)民生的重要性，提出要把民生放在一切的重心。他認為，“民生是政治的中心，是經(jīng)濟的中心和種種歷史活動的中心，好像天空以內(nèi)的重心一樣”。在新中國成立后的70多年里，黨中央高度重視民生，在社會主義建設的進程中，不斷發(fā)展生產(chǎn)力，改善生產(chǎn)關系，著力保障和改善民生。習近平總書記強調(diào)：“我們推動經(jīng)濟社會發(fā)展，歸根到底是為了不斷滿足人民群眾對美好生活的需要。”這一以人民為中心的發(fā)展思想，不僅揭示了經(jīng)濟社會發(fā)展的最終目的，也為將民生問題從政策性保障提升為權利保障提供了根本遵循與最高指引。“民生事關人的生存、生活、生計，民生的普遍性直接與權利的平等性相對應，即人人相似的民生需求，可以通過權利的平等賦予加以體現(xiàn)。”從規(guī)范層面觀之，用以統(tǒng)攝中國民生實踐與需求最為貼切的權利概念就是“民生權”。民生如果能夠從權利視角進行概括，那么民生問題就可以化約為權利的實現(xiàn)與保障問題。
所謂民生權，是保障人民生存與發(fā)展需求的一系列權利的總和，具體指公民在基本生存得到保障的基礎上，能夠維持和改善生計，并追求美好生活的權利。馬克思在《德意志意識形態(tài)》中強調(diào)，“人們?yōu)榱?lsquo;創(chuàng)造歷史’，必須能夠生活。但為了生活，首先需要吃喝住穿以及其他一些東西。”這一經(jīng)典論述揭示了，保障基本物質(zhì)生活是人類一切社會活動的前提，而在現(xiàn)代社會滿足“吃喝住穿以及其他一些東西”這些基礎需求后，保障民生權早已演變?yōu)橐粋€復雜的系統(tǒng)性工程。因而，民生權不是某一個權利或某幾個權利，而是以“日常生活”為軸心而建構起來的權利類別，是復合性的權利束，涉及教育、醫(yī)療、住房、就業(yè)、環(huán)境、社保等諸多方面的一攬子權利。正是民生權這種復合性的結構，使其在理論上具有了超越傳統(tǒng)權利分類框架的獨特價值。隨著權利內(nèi)涵的不斷擴展，部分基本權利呈現(xiàn)出兼具自由權與社會權特征的復合屬性，難以被嚴格歸入二分框架之中。同時，若干新型權利（如環(huán)境權、數(shù)字生存權等）更是在既有“自由權—社會權”二元分析結構中“無處安放”，現(xiàn)有權利分類體系的理論局限日益凸顯。在此背景下，進一步在學理層面提出并豐富“民生權”概念與理論，有利于彌合傳統(tǒng)二分理論框架的不足，也使得憲法中這些處于分散狀態(tài)的基本權利得以聚合為以生存權為基礎，以發(fā)展權為目標的一體化權利體系。
民生權的提出與發(fā)展，不僅回應了傳統(tǒng)權利分類理論的不足，也更鮮明地揭示了我國在民生保障領域的獨特理念與實現(xiàn)路徑。擁有權利不僅意味著擁有了獲取利益的正當性，還意味著擁有了獲得利益的方式方法。民生權的提出有利于凸顯我國“民生保障”的立場和方法。這一立場和方法既強調(diào)國家和社會作為義務主體的應盡職責，也明確了個人在民生權實現(xiàn)上的自我責任，意在充分發(fā)揮“民”之個體在權利實現(xiàn)中的主觀能動性。“民”之個體的能動性既包括個體規(guī)劃自我、發(fā)展自我的能動性，也包括個體參與到民生保障事務的能動性，即每一個個體都著手貢獻他的時間、精力、手段、技巧等能量來追求實現(xiàn)美好生活的共同目標。雖然現(xiàn)有關于民生保障的研究成果較為豐富，但是多集中于從國家與社會責任履行的角度，將“民”之個體定位為保障對象，聚焦于國家尊重、保護、關注社會全體成員生存與發(fā)展的基本義務，以“民”之個體行使請求權來實現(xiàn)民生保障。相較而言，較少有研究深入探討“民”之個體在權利實現(xiàn)過程中的主體地位，忽視了其作為民生保障參與者與制度建構者的角色。事實上，發(fā)揮權利主體的能動性，通過其參與到民生保障的具體事務，對那些關系他們生存與發(fā)展的民生政策施加影響，是實現(xiàn)民生實質(zhì)化保障的重要路徑之一。有鑒于此，本文擬從民生權視角切入，以民生權主體的參與角色為核心議題，深入探討其享有參與權的法理基礎，進而分析在現(xiàn)有制度圖景中如何有效實現(xiàn)參與權，完善相關參與機制，以切實提升民生保障水平。
二、民生權視角下參與權的證成、本質(zhì)與內(nèi)涵
民生權視角下，對參與權的法理證成首先須回答：為什么是民生權主體，而不是公眾享有參與權？其次要回應：民生權主體為什么享有參與權？“民生權”概念中包含與人民生存與發(fā)展密切相關的各類權利，但是這些權利中并不包含參與權。那么，民生權主體享有的參與權是什么性質(zhì)的權利？以及具體的內(nèi)涵為何？
（一）民生權視角下參與權的法理證成
民生權主體是指在民生權保障體系中，依法享有相應權利并能從中受益的個體或群體。之所以聚焦于民生權主體享有的參與權，而不是公眾參與權（或公眾民生事務參與權），是基于民生權主體的特殊性考量。民生權主體要從形式與實質(zhì)兩個維度界定。形式上，基于人權的普遍性與無條件性，任何自然人都是民生權的主體。但是實質(zhì)上，民生權只可能是部分人群的權利，即以廣大普通民眾與弱勢人群作為基本主體的一項權利，因為對于擁有財產(chǎn)的富人與社會精英階層來講，不存在民生困境的問題。簡言之，民生權主體主要由弱勢群體構成，民生權主體只是部分公眾。弱勢群體并非特定的自然群體或職業(yè)階層，它是各自然群體或職業(yè)階層中被邊緣化的、散落的個體成員的集合。他們不僅表現(xiàn)為經(jīng)濟貧困，而且表現(xiàn)為權利貧困和能力貧困，因而他們往往很難形成共同體去爭取自己的合法權利。由于民生權主體身份構造上的特殊性，有必要對民生權主體享有的參與權予以單獨審視，而不能簡單將其等同于一般性的公眾參與權或公眾在民生事務中的參與權。
我國社會主義國家的根本性質(zhì)決定了人民普遍享有廣泛的參與權，而作為人民之重要組成部分的民生權主體，當然合法地享有參與權。我國《憲法》第1條規(guī)定：“中華人民共和國是工人階級領導的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家……國家的一切權力屬于人民。”明確國家一切權力的來源與歸屬皆為人民。人民既然是國家權力的最終來源，就不僅應享有其歸屬權，更應成為權力運行過程中的積極參與者與監(jiān)督者。反過來，人民的廣泛參與能夠為國家權力來源的合法性提供基礎，加強政權合法性。故而，《憲法》第2條大力提倡公眾參與國家事務、經(jīng)濟和文化事業(yè)、社會事務，其中當然也包括參與民生保障事務。憲法第2條為民生權主體享有參與權提供了重要憲制依據(jù)。
社會主義制度之下，民生權主體不僅應被視為民生保障的受益者，更是作為治理共同體，參與到民生政策的形成過程中。在《政治經(jīng)濟學批判（1857-1858年手稿）》中，馬克思認為社會發(fā)展依次要經(jīng)歷“人的依賴關系”“物的依賴性”和“自由個性”三個階段。這一劃分，也對應著民生保障制度形態(tài)的更替與民生權主體地位的演進。在“人的依賴關系”階段，弱勢群體只被視為救濟對象，他們獲得救濟只是國家出于道德上的仁慈的體現(xiàn)。其后，進入“物的依賴性”階段，市場原則成為主導一切的原則。這一原則是造成民生貧困和社會不平等的根源。因此，為了維護資本主義制度的穩(wěn)定，并特別保護經(jīng)濟性的弱者，20世紀的福利國家發(fā)展出了以社會權為中心的社會保障制度。不過，這一階段的社會權保障制度未能擺脫市場原則的主導。“人是什么”和“人能夠做什么”，決不是由個人特征決定的，故而在社會權保障制度中弱勢群體只能被置于受益人地位，強調(diào)的是國家對個人的義務，依賴的是國家的主動。到了社會主義階段，也就是進入“自由個性”階段，根本目標在于實現(xiàn)人的解放，即突破物的支配、階級壓迫與制度束縛，使人能夠作為自由而全面發(fā)展的主體存在于社會之中。在這一階段中，民生保障不僅應以提升人民福祉為根本取向，也必須體現(xiàn)人民主體地位，保障其在制度形成、資源分配與政策監(jiān)督中的有效參與，這不僅關涉?zhèn)€人生存狀態(tài)的改善，更關乎對人的尊嚴的尊重與保障。為了讓人民共享改革發(fā)展成果，不僅要求國家和社會作為義務主體履行應盡職責，也必須尊重每個人與生俱來的自主能力。
?。ǘ┟裆鷻嘁暯窍聟⑴c權的本質(zhì)
參與權的本質(zhì)是一種公民權力的運用，是一種權力的再分配，使目前在政治、經(jīng)濟等活動中，無法掌握權力的民眾，其意見在未來能有計劃地被列入考慮。馬克思主義思想家認為解決民生貧困的辦法，就是“在一些重要領域的決策和資源分配上以社會和協(xié)作的方式進行”。這一方法在孫中山的“三民主義”中得到了更具體的闡發(fā)。孫中山提出：“人民對于國家不只是共產(chǎn)，一切事權都是要共有的，這才是真正的民生主義”。在民生主義第三講中，孫中山說：“我們要實行民生主義，還要注重分配問題。我們注重的分配方法，目標不是在賺錢，是要供給大家公眾來使用。”孫中山認為，真正的民生就是對生產(chǎn)資料的重新分配。孫中山把民生主義定位為“共權”與“共用”的統(tǒng)一體，指出了民生保障的兩重維度：其一，公民應平等地擁有分享國家資源與參與公共事務管理的權利；其二，國家必須通過公正分配，讓資源真正服務于“公眾”而非資本逐利，這兩個維度是相輔相成的。孫中山以“共權”與“共用”的統(tǒng)一揭示民生的本質(zhì)在于通過公民平等參與國家公正分配，實現(xiàn)生產(chǎn)資料向公共利益的再配置。
參與權的最終目標在于實現(xiàn)社會資源的公平分配。社會公平正義包括的內(nèi)容十分廣泛，分配正義是其中的重要組成部分。在分配正義中，分配過程的公正性決定了分配結果的公正性，即如果能夠控制分配過程的正義就能實現(xiàn)分配結果的正義。人民廣泛參與資源分配和公共事務管理的過程，被視為實現(xiàn)程序正義的關鍵方式。盧梭認為，平等的政治參與優(yōu)于精英政治，只有在人民共同參與制定的法律下，分配結果才具合法性。羅爾斯更是將公民的平等政治權利置于正義第一原則之中，認為正義的首要要求是“平等的基本自由”。他還認為，如果資源分配的規(guī)則是在排除了某些群體意見的情況下制定的，那么即便結果看似有利于弱者，也難謂真正公正。相反，當分配規(guī)則的制定和執(zhí)行有廣泛的人民參與、透明的程序和民主的監(jiān)督時，分配過程本身即具備了正當性，從而有利于強化分配結果的公眾認可接受度。
參與權不僅僅是象征性的程序列席，更在于通過參與到分配過程，為無權者提供影響公共選擇的可能。新時代，我國社會的主要矛盾已經(jīng)轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。我們要看到，所有積極義務的實現(xiàn)都受制于財政資源的稀缺性，或者說所有權利都不是絕對的，都只能獲得相對的保護，民生權的實現(xiàn)也不例外。羅爾斯認為，只要供分配的社會資源不絕對充足，那么個體出于自身的需求就必然會發(fā)生沖突，分配正義就是必要的。行使參與權是加入分配的路徑之一，如果民生權主體認真對待自身享有的參與權，就能夠把握住民生事務的“決策機會”，這是一種被前置分配的稀缺政治資源，其最終效果是讓弱勢群體的意見得到吸納，并在后續(xù)生產(chǎn)資料、公共預算等資源配置中獲得應有份額。例如，我國已逐步邁入老齡化社會，一些心智障礙者家庭面臨“殘疾＋老化”的雙重風險，這類家庭逐漸演化為典型的“雙老家庭”或“以老養(yǎng)殘家庭”，民生保障需求愈發(fā)突出?？上У氖?，現(xiàn)行民生保障政策在回應心智障礙者及其家庭的多樣化與持續(xù)性需求方面仍顯不足，缺乏系統(tǒng)性安排。若這類民生權主體能夠前置性地參與民生保障政策的議題設定與規(guī)則形成，將不僅有助于引導國家政策資源向這一民生問題傾斜，也有助于提升制度保障的精準性與針對性。
（三）民生權主體享有參與權的基本內(nèi)涵
民生權主體享有的參與權是公眾享有的參與管理國家民生事務的權利，是公民政治參與權在民生活動中的延伸與具體化。憲法以根本大法的形式賦予人民廣泛而明確的民主權利，涵攝包括：選舉、協(xié)商、決策、管理、監(jiān)督上的五種權利。《憲法》第34條賦予公民選舉權和被選舉權，通過“低門檻”的條件設置，實現(xiàn)了覆蓋最廣的公民參政資格網(wǎng)絡，使各階層，尤其是弱勢群體的民生訴求，得以通過選舉權匯入國家意志的生成鏈條?！稇椃ā返?5條明確規(guī)定國家保障公民的言論自由，這一基本權利不僅是思想表達的制度保障，更構成民生權主體就民生議題進行公開表達、參與公共討論的重要程序基礎?！稇椃ā返?1條確認公民有對任何國家機關及其工作人員提出批評、建議及申訴、控告、檢舉的權利，并規(guī)定國家機關必須查明事實、負責處理，這為民生權主體對國家義務的履行進行監(jiān)督提供了憲法依據(jù)。
民生權主體享有的參與權是一項集合性權利，范圍比較廣泛，涵蓋了知情權、表達與協(xié)商權、參與決策權、共治管理權、監(jiān)督與問責權五項具體權利。憲法只是確立權利的原則性框架，仍需通過憲法實施方能具體化、可適化。特別是需要通過立法予以細化與制度化，從而使憲法所賦予的民主參與權在民生保障領域具備可操作性與現(xiàn)實效力。例如，《立法法》第38至40條通過規(guī)定草案公開和意見反饋機制，為民生權主體行使表達權與決策參與權提供程序保障；《重大行政決策程序暫行條例》第14至18條則進一步將聽證、專家論證和結果反饋機制嵌入行政決策中，具體化了民生權主體的程序參與權；《政府信息公開條例》強化了知情權；《環(huán)境保護法》以及《環(huán)境保護公眾參與辦法》等規(guī)定，詳細訂明了民生權主體獲取決策信息并發(fā)表意見的“表達—協(xié)商”機制；《社會保險法》第4條、第73條規(guī)定社會保險參保人可以對基金運行進行查詢監(jiān)督，確立監(jiān)督與問責的權利。我國已經(jīng)通過多部法律對知情、表達、協(xié)商與監(jiān)督等參與權作出了制度性安排。
三、民生權視角下參與權的實現(xiàn)機理
?。ㄒ唬┯绊憛⑴c權實現(xiàn)的因素
影響參與權實現(xiàn)的核心要素之一是人的參與能力。參與權實現(xiàn)的關鍵要素，是民生權主體如何自我做主、如何主動地去表達和實現(xiàn)自我意志和利益，這就關系到民生權主體的能力。阿瑪?shù)賮?middot;森（AmartyaSen）的“能力理論”（CapabilityApproach）揭示，一個人是否能將資源和公共品等手段轉化為實際的實現(xiàn)，取決于個人、社會政治和環(huán)境條件，這些條件被稱為“轉換因子”。例如，同樣的自行車對身體健全者與殘障人士的助益不同。他認為人的能力是不同的，更準確地說是人們轉化資源的能力存在巨大差異。要看到，平等著重于“量”的等額計分，而公平強調(diào)“質(zhì)”的合理分配，若不考慮個體轉換資源為利益的實際能力，形式上的機會平等便會掩蓋殘疾人、老年人、低收入者等弱勢群體面臨的結構性障礙。申言之，即便資源分配相同，由于權利人的能力不同，權利實現(xiàn)程度也會出現(xiàn)迥異。
民生權主體中的殘障人士，因重大疫情、自然災害、事故災難的受災群體，特定職業(yè)與行業(yè)的勞動者，受教育者，個人破產(chǎn)中“誠實而不幸”的債務人等這些主體都是社會的弱勢群體，但是他們之間的能力差異也是不同的。T.H.馬歇爾指出，若法律面前的平等意味著每位公民均應享有選擇立法者的權利，那么相應地，也應確保公民具備行使民事與政治權利所需的基本能力、知識素養(yǎng)與安全保障，唯有如此，公民才能有效履行與權利相對應的公共責任，從而實現(xiàn)公民身份的實質(zhì)平等。同理，在民生保障領域，僅賦予“一人一票”的形式平等并不足以保障弱勢群體的利益，要想真正實現(xiàn)民生權主體的參與權，必須根據(jù)民生權主體的“參與能力”，構建差異化參與機制。以兒童這一民生權主體為例，作為獨立的權利主體，兒童即便年幼，亦享有參與權。但由于其自主與自決能力有限，國家和社會更應當創(chuàng)造適宜環(huán)境，以保障其表達權的實現(xiàn)。正因如此，我國《學前教育法》第14條明確規(guī)定：“實施學前教育應當從學前兒童身心發(fā)展特點和利益出發(fā)，尊重學前兒童人格尊嚴，傾聽、了解學前兒童的意見，平等對待每一個學前兒童，鼓勵、引導學前兒童參與家庭、社會和文化生活，促進學前兒童獲得全面發(fā)展。”該條款既確認了兒童作為民生權主體的參與權，又要求在尊重兒童身心發(fā)展特點和利益的基礎上，通過傾聽與引導方式保障其有效參與。
影響參與權實現(xiàn)的核心要素之二是參與資格與參與程度是否統(tǒng)一。“參與資格”是個人主體地位的體現(xiàn)，意味著個體不僅是國家法律秩序的受益者與服從者，而且通過參與國家意志的形成過程，能夠成為國家統(tǒng)治權的實際承擔者。耶利內(nèi)克認為，只有保障這種地位使得個人的意志能夠參與到公共權力的運作中，才能真正實現(xiàn)“人格的最大增長”。“參與程度”是指公民在民生保障具體制度運行中實際介入、表達與影響公共事務的深度與廣度。哈貝馬斯強調(diào)，“公共領域”被視為對話與理性的溝通，需要真實的、廣泛的公眾參與——即不僅要有“資格”，還要有“過程”與“實效”。因而“參與資格”與“參與程度”兩者缺一不可。熊彼特曾用例證批判，當“參與資格”與“參與程度”相分離時，普通民眾對政府決策的影響將會十分有限。他指出，人們只有深度參與知道所有重要的情況和有機會充分交換看法，并且清楚他們的決定將決定命運時，人們才有動力去影響決策。
?。ǘ﹪以趯崿F(xiàn)參與權中的義務
從表面上看，民生權主體享有的參與權是公民政治參與權在民生活動中的延伸與具體化，其內(nèi)含的具體權利似乎應該被認為屬于傳統(tǒng)的消極權利，主要體現(xiàn)為國家“不得或者禁止”。也就是說，民生權主體享有的參與權要求國家不得設置任何形式的壁壘。然而，將權利劃分為“積極”與“消極”的二元框架過于簡化。事實上，任何一項權利在同一時點均內(nèi)含多重義務。例如，即便最初被歸類為“消極權利”的人身自由，也依賴于國家提供法院、警力、法律援助等保障機制，表現(xiàn)出其不可忽視的積極維度；反之，被視為“積極權利”的社會權利，同樣要求國家克制對福利資格的歧視性剝奪，體現(xiàn)其內(nèi)在的消極維度?；诖?，每一項基本人權皆蘊含三類互補義務：防止侵犯的義務、提供保護的義務與積極履行的義務，而不能被簡單理解為國家“干預”或“不干預”的問題。申言之，民生權主體所享有的參與權同樣也具有“積極權利”的維度。
人民主權原則意味著，民眾不僅對教育、住房、醫(yī)療等重大公共政策表達意見、參與決策，并實施有效監(jiān)督；人權保障義務則進一步要求國家不僅應容忍此類參與，更應積極創(chuàng)造條件。那么，參與權的實現(xiàn)也依賴于國家積極履行相應的作為義務，亦即國家通過“保護”和“促進”方式履行保障職責，從制度、資源與程序層面為權利行使創(chuàng)造現(xiàn)實條件。在保護層面，國家須通過司法救濟、行政復議、法律援助及有效執(zhí)法，保障參與渠道免受侵害；在促進層面，國家還應根據(jù)民生權主體的參與能力，以實現(xiàn)深度參與為目標，提供與之相適應的制度性支持，包括建設信息公開平臺、提供基層議事場域、開展能力建設培訓以及供給必要的技術支撐，從而消除社會、經(jīng)濟與文化條件上的障礙，使弱勢群體亦能真正享有參與機會。
?。ㄈ┤^程人民民主原則對參與權實現(xiàn)要素的統(tǒng)合
將全過程人民民主作為完善參與權實現(xiàn)機制的基本原則，有助于統(tǒng)籌整合影響參與權實現(xiàn)的關鍵要素，推動參與機制的協(xié)同性。首先，從民主與民生的關系看，二者在語義和價值邏輯上本就緊密相連。民主的“民”，表征著民主首先是人的問題，揭示出民主制度實踐的價值指向在于“以民主促民生”，即通過民主過程實現(xiàn)公共利益與社會正義；而民生的“民”，則強調(diào)人的全面發(fā)展，這種發(fā)展必須依賴于民主實踐的制度化保障與程序化運行方能實現(xiàn)。二者在主體定位上具有內(nèi)在一致性，都強調(diào)人民既是權利的享有者，也是規(guī)則與政策的共同制定者，體現(xiàn)為人民的事由人民議、人民定、人民享。這種內(nèi)在呼應，揭示了民主與民生之間的循環(huán)支撐關系，民主為民生提供實現(xiàn)路徑，民生則為民主賦予真實內(nèi)容。其次，從民主的性質(zhì)看，民主本質(zhì)是一種治理手段，亞里士多德在政治學中描述了希臘城邦國家所實施的各種不同政治制度或者制度安排，民主只是其中一種，民主主要體現(xiàn)為一種制度技術手段。中國知識界并未將“民主”局限于政體結構或選舉機制，而是廣泛地將其引入對勞工、經(jīng)濟、文學等社會問題的討論之中，更重視民主的工具性概念。自五四新文化運動以來，“民主”作為啟蒙理念在中國先進知識分子中廣泛傳播，“德先生”一度被奉為思想解放的象征。自那時起“民主”就不是簡單的政治制度，而是被賦予了構建理想社會形態(tài)的實踐功能與方法論意義。
“全過程人民民主”為發(fā)展民生提供了一種更先進的方法論指引。全過程人民民主體現(xiàn)了社會主義民主的本質(zhì)——“人民性”，也提出了我國社會主義民主實踐中的另一特點和要求——“全過程”。“全過程”首先是要保證“全”，即人民盡可能參與國家政治社會生活方方面面的公共事務中，實現(xiàn)形式民主與實質(zhì)民主的統(tǒng)一；其次是要保證“過程”，即要求實現(xiàn)合作治理，在根本利益一致的前提下，實現(xiàn)共建共治共享。
將全過程人民民主確立為完善民生權主體參與權實現(xiàn)機制的指導性原則，具有鮮明的制度導向意義，有助于統(tǒng)籌整合影響參與權實現(xiàn)的各項關鍵要素，提升參與機制的系統(tǒng)性與協(xié)調(diào)性。堅持人民性能夠有效拓展參與的資格邊界，能夠實現(xiàn)更大范圍內(nèi)的民主包容性；只有將全過程性要求貫通于民生政策的制定、執(zhí)行與監(jiān)督，才能形成參與從表達到反饋的程序閉環(huán)，保證民生權主體參與的深度。概言之，堅持全過程人民民主原則能夠有效強化民生權主體參與程度，使民生權主體不僅“有資格參與”，更能“實質(zhì)影響”民生保障的全過程。
四、民生權視角下完善參與權的實現(xiàn)路徑
民生領域所要求的深度參與，不應僅停留于對個體化訴求的簡單匯總，還必須依賴于更具組織性和制度化的參與機制。依托基層立法聯(lián)系點、群團組織、社會組織能夠有效提升民生權的參與廣度與深度。借助此類機制能夠在各類民生權主體之間，以及在民生權主體與決策主體之間，建立起穩(wěn)定而持續(xù)的溝通渠道，使多元觀點得以有效表達、理性審議、有效整合，并最終形成可供政策采納的共識。
?。ㄒ唬┩晟埔粤⒎?lián)系點為依托的參與權實現(xiàn)路徑
習近平總書記強調(diào)，“人民群眾對立法的期盼，已經(jīng)不是有沒有，而是好不好、管不管用、能不能解決實際問題。”民生立法往往涉及住房、醫(yī)療、教育、就業(yè)、養(yǎng)老等社會焦點領域，為實現(xiàn)高質(zhì)量立法，立出人民滿意的法，需要從制度層面系統(tǒng)完善民生權主體參與民主立法的程序，確保立法回應民生權主體的真實需要。
《全國人大常委會法制工作委員會基層立法聯(lián)系點工作規(guī)則》第8條規(guī)定，聯(lián)系點要結合實際，拓展基層人民群眾的參與度，在工作中注意吸收一批有實踐工作經(jīng)驗、熱心國家立法事業(yè)的人員參加，組建相對固定的立法聯(lián)絡員或信息員隊伍，形成穩(wěn)定的工作機制和網(wǎng)絡；還可以根據(jù)工作需要確定一些立法聯(lián)系單位，作為收集立法相關信息的渠道。地方在設置聯(lián)系點時，存在兩種傾向：一種是傾向突出代表性和專業(yè)性，強調(diào)覆蓋各領域；另一種是突出社會意義上的基層，將點全部或大部分設在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道或基層人大，力圖貼近基層群眾。第一種方式以問題為導向進行專業(yè)的聚焦，但是卻犧牲了民主參與的廣度；第二種方式擴大了參與主體，但卻忽視了立法問題的專業(yè)需求，導致一些專業(yè)性、技術性較強的立法缺乏適合的征詢對象。為了保障參與廣度，特別是在涉及弱勢群體權利保障的領域，更應體現(xiàn)“優(yōu)先保護”的理念，確保社會不同階層利益訴求在立法起點就被平等地納入。所以，應該將聯(lián)系點的兩種設立方式相結合，將點設到“最后一公里”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，并配置人大代表，在人大代表的引導下開展相關專業(yè)領域的立法意見征詢工作。
根據(jù)《立法法》第39條，列入常務委員會會議議程的法律案，憲法和法律委員會、有關的專門委員會和常務委員會工作機構應當聽取各方面的意見；聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式。法律提案中有關問題專業(yè)性較強，需要進行可行性評價的，應當召開論證會；法律案有關問題存在重大意見分歧或者涉及利益關系重大調(diào)整，需要進行聽證的，應當召開聽證會，聽取有關基層和群體代表、部門、人民團體、專家、全國人民代表大會代表和社會有關方面的意見。在地方立法層面，不少省市都通過立法明確規(guī)定，在人大立法或政府立法的過程中，對于涉及重大利益調(diào)整的法規(guī)或規(guī)章，需要召開立法聽證會的，應當召開立法聽證會。在民生保障領域，無論是論證會或立法聽證會都關乎民生權主體參與權的實現(xiàn)。但論證會和立法聽證會具體如何開展、應當符合怎樣的程序規(guī)則等，都還缺少細致的規(guī)定。為此，可以將基層立法聯(lián)系點與立法論證、立法聽證會制度相結合，將立法論證會、立法聽證會作為聯(lián)系的工作職責之一，通過各地出臺的聯(lián)系點工作規(guī)則將立法論證會與立法聽證會程序進一步細化。聯(lián)系點是對既有民主立法途徑的一種補充，它在基層組織、個人與立法過程之間搭建了一條直連通道。
無論是開展立法論證會或是立法聽證會，立法信息的供給都關系到會議能否順利與產(chǎn)生預期效果。立法信息的供給包括兩個方面，一個方面是立法精神的由上向下傳遞；另一方面是基層群眾意見的自下而上傳遞。傳統(tǒng)的通過文書方式傳達立法信息，未必能夠保證“原汁原味”反映基層人民群眾的意見建議，因此有些地方創(chuàng)新利用列席會議的機會，將人民群眾的意見直接輸入到立法程序中，省去了文書流轉環(huán)節(jié)。但是列席會議需要基層群眾有強烈的參與意愿，否則也難以獲取民意，制度創(chuàng)新的本意就容易落空。因而列席會議制度設計中必須嵌入必要激勵機制，激勵未必就是獎勵，具體到民生領域，就是要讓民生權主體意識到相關立法議題與自身利益息息相關。這就需要立法聯(lián)系點配置人大代表或專業(yè)人士對立法議題詳細說明，可以在列席會議前先行召開立法議題說明會。
以當前正在審議的《社會救助法（草案）》為例，該法第12條至第15條就最低生活保障的申請條件、核查機制、資金安排與管理責任作出規(guī)范，但是關于低保標準的設定與調(diào)整，草案仍缺乏程序性規(guī)定，而這恰恰與民生權主體的利益息息相關。為此，可以在各地基層立法聯(lián)系點中，建立專門針對低保標準調(diào)整的立法聽證議題。首先，開放聽證會的參加主體，至少確保一半以上聽證代表來自低保申請人、領取人及其利益關聯(lián)人群體，并輔以社會組織與政策專家的參與。同時，針對低保標準調(diào)整的“利益敏感性”特點，聽證議題應提前公示，聽證材料應以易讀、圖解和方言說明版本同步推出，避免“信息門檻”成為參與壁壘。聽證程序應當保障每位代表充足的發(fā)言機會，設置互動答疑環(huán)節(jié)，并通過第三方主持與全程音像記錄確保程序公正與合法性。聽證結束后，制作《聽證意見報告》，運用信息平臺實時遞送全國人大常委會，由立法機關對《聽證意見報告》進行反饋，對采納或不予采納的結果予以說明，由此形成“表達—采納—反饋”的完整閉環(huán)。
民生立法一經(jīng)表決通過，除向上級人大常委會備案外，還應同步啟動立法后評估準備機制，為后續(xù)立法實施效果考核與修法反饋預留制度通道。以往立法聯(lián)系點的工作職責主要聚焦于“立法前”“立法中”，但是隨著全過程人民民主實踐的不斷深入，客觀上要求人大制度擔負起民主實踐主要渠道的功能?；鶎恿⒎?lián)系點制度作為其重要組成部分，勢必要在縱向上貫穿立法全過程，在橫向上拓展至立法以外的其他公共職能。上海市的基層立法聯(lián)系點規(guī)則已經(jīng)將職責從“立法前”“立法中”向“立法后”擴展，規(guī)定“在立法后，協(xié)助市人大各部門開展法律法規(guī)實施情況調(diào)研、收集、法律法規(guī)實施過程中存在的問題和修改完善建議以及立法后評估等工作。”可見，立法后評估工作可以作為基層立法聯(lián)系點的工作之一，籍此平臺構建一套廣泛吸納民眾參與的立法后評估機制。以《殘疾人保障法》立法后評估機制構建為例，展示作為基層民主實踐的制度支點，基層立法聯(lián)系點如何承擔起立法后評估的組織與協(xié)調(diào)職能，保證殘疾人的參與權能。首先，在代表遴選機制上，應按照不同殘疾類型、城鄉(xiāng)地域、年齡結構等因素設定比例標準，聯(lián)合基層殘聯(lián)組織和社區(qū)工作站，建立“評估代表數(shù)據(jù)庫”，優(yōu)先吸納低收入、生活困難和政策邊緣化群體，確保參與主體的代表性與多元性。其次，在表達收集機制上，應設立線上線下雙軌信息反饋平臺。再次，在協(xié)商機制方面，針對《殘疾人保障法》實施中的重點條款（如康復服務供給、就業(yè)扶持、輔助器具配發(fā)、公立教育就學等），組織“殘障事務專項聽證會”。會議應包括基層立法聯(lián)系點負責人、職能部門代表、殘疾人代表、專業(yè)社會組織及法律專家，明確議題設置、時間安排、發(fā)言順序和成果轉化路徑，確保聽證結果可追溯、可轉化、可回應。最后，在反饋監(jiān)督機制上，應建立“評估意見回應登記與公示制度”，由立法機關明確評估后修改建議的采納率、落實期限與責任主體，并定期通過人大常委會工作通報或政策說明會向殘疾人群體反饋處理進展。
?。ǘ┩晟埔匀簣F組織與社會組織協(xié)同為依托的參與權實現(xiàn)路徑
2021年，民政部印發(fā)的《“十四五”社會組織發(fā)展規(guī)劃》指出，要推動社會組織發(fā)展從注重數(shù)量增長、規(guī)模擴張向能力提升、作用發(fā)揮轉型。2023年，按照《黨和國家機構改革方案》要求，組建社會工作部，這既是對社會組織在社會建設中角色與地位的更高承認，同時也對社會組織發(fā)展提出了更高要求。《慈善法》與《志愿服務條例》為社會組織引導民生權主體參與民生保障提供了明確的法律依據(jù)與制度路徑。這些規(guī)定共同確立了社會組織在民生政策形成、實施與監(jiān)督中的多重角色，為其引導和組織民生權主體參與民生治理奠定了規(guī)范基礎。然而，在實踐中，許多社會組織受其“半官方”性質(zhì)與資源依賴的限制，傾向于將自身嵌入國家制度之下，主要通過政府提供的制度化渠道（如政治協(xié)商）來實現(xiàn)組織目標。顯然這種官方的單一路徑難以承載多樣化的民生需求，因此，亟需拓展社會組織的運作路徑。
群團組織與社會組織的協(xié)同聯(lián)動是一條可行路徑。作為黨領導下的群眾性組織，群團組織具有廣泛的代表性與政治動員能力，長期在政策倡導、意見傳遞與社會輿論組織中發(fā)揮著重要作用；而社會組織則具備專業(yè)化、靈活性與項目化的優(yōu)勢，更易深入民生現(xiàn)場、觸達邊緣群體，在政策反饋與服務供給中體現(xiàn)出獨特價值。二者協(xié)同，不僅有助于擴大民生權主體參與的覆蓋范圍，更有利于保障其在政策形成過程中的深度參與。
構建群團組織與社會組織的協(xié)同聯(lián)動機制，應堅持“表達—協(xié)商—賦能—反饋”的全過程協(xié)同聯(lián)動。第一，在表達入口環(huán)節(jié)，由群團組織牽頭設立“民生議題通道”，依托其組織網(wǎng)絡與群眾基礎收集訴求線索；社會組織則協(xié)助提供調(diào)研支持、信息整合和輔助表達服務，將生活困境轉化為規(guī)則議題。第二，在協(xié)商階段，通過立法聯(lián)系點、聽證機制、政策征詢平臺等程序化載體，由群團組織組織群眾代表參與協(xié)商，社會組織提供議題研判與專家支撐，提升協(xié)商的平等性與實效性。第三，在能力賦能方面，針對不同類型民生權主體的參與能力，由社會組織開展政策認知、表達技巧、參與程序等方面的培訓，群團組織則以覆蓋優(yōu)勢保障培訓的廣泛可及。第四，在政策反饋與監(jiān)督機制上，社會組織可通過發(fā)布民生參與評估報告、開展服務滿意度測評等方式實現(xiàn)監(jiān)督外化；群團組織則可依托其制度通道推動政策回應，確保形成“可進入、可協(xié)商、可反饋”的參與閉環(huán)。
為保障協(xié)同機制的有序推進，還需要重點從三個維度加以完善。一是明晰職能邊界，明確群團組織在組織動員、代表轉介中的主導地位，以及社會組織在專業(yè)服務、能力建設中的支撐功能；二是健全程序接口，推動協(xié)同參與機制正式嵌入政策形成鏈條，包括議題設定、規(guī)則制定、預算安排與績效評估等階段；三是強化制度保障，建立信息共享、責任清單、協(xié)同考核與經(jīng)費支持制度，確保協(xié)同機制的穩(wěn)定性，實現(xiàn)“有法依、有責管、有績效”的目標。
?。ㄈ┩晟普鲗碌膮⑴c權實現(xiàn)路徑
民生保障領域的行政給付是指行政主體在公民年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，以及在公民下崗、失業(yè)、低經(jīng)濟收入或遭受天災、人禍等特殊情況下，根據(jù)申請人的申請，依照有關法律、法規(guī)、規(guī)章或者政策的規(guī)定，賦予其一定的物質(zhì)權益或與物質(zhì)有關的權益的具體行政行為。在民生保障體系中，行政給付作為國家履行社會保障、救助與分配正義職責的制度化安排，直接關涉民生權主體在面臨失業(yè)、疾病、災害、殘障等特殊困境時能否獲得國家必要的物質(zhì)支持與尊嚴保障。當前我國在民生領域雖然逐步形成多層次行政給付體系，但在關涉民生給付的規(guī)范中民生權主體參與程序保障仍存在缺位，使得民生權主體作為行政相對人的知情權保障不足、異議機制乏力、監(jiān)督路徑缺失。最明顯的就是各地制定的社會救助條例都缺少行政相對人的知情、申請、協(xié)商、監(jiān)督機制。在未能確認相對人主體地位、保障其適當參與的情形下，給付行政便難以真正體現(xiàn)為民行政，人民與國家間之關系本質(zhì)更接近于“恩惠式”的“倫理關系”。
相對人的參與權行使，必須以制度化程序為載體，程序是參與的前提與保障。程序形態(tài)多樣，而在諸多程序類型中，權利性程序必須遵循正當程序原則。正當性程序及其所供給的權利性程序的首要功能在于保障人民享有自由與權利。為此正當程序必須包括三項最低要求——程序中立性、程序參與性和程序公開性，分別指向避免偏私、行政參與和行政公開三項要求。避免偏私即要求裁決主體的中立；行政參與即要求利害關系人參與；行政公開則要求，作出行政行為前應該先行告知行政相對人或利害關系人。以往認為只有作出對行政相對人或利害關系人不利的裁決才需要嚴格遵循正當程序原則，然而在《行政程序法》草案的第16條明確規(guī)定：“行政機關作出涉及公民、法人或者其他組織權利義務的行政行為，應當依照法定程序進行，保障當事人知情權、陳述申辯權、救濟權。”這一條文展現(xiàn)了即便是對行政相對人“有利行政行為”也應受正當程序原則約束的立法趨勢。
引入全過程人民民主原則，可以在有關民生行政給付程序中構建系統(tǒng)性的正當程序機制，包括“事前告知（知情）—回避—聽取意見（聽證）—說明理由—事后送達”五步程序，使行政給付程序真正成為民生權主體積極主張權利、平等表達利益、有效監(jiān)督的法治通道。第一，正當程序設計中可以明確規(guī)定受理后五日內(nèi)向申請人送達易讀、無障礙的告知書，詳細列明法律依據(jù)、申請材料、審限與救濟途徑，確保民生權主體與行政機關之間的信息對稱；第二，設立“形式回避＋申請回避”雙軌機制，通過“利益沖突聲明”和“兩日內(nèi)審查決定”排除潛在偏見；第三，擴大聽證適用的范圍，對擬駁回、降低或終止給付的情形，可以借鑒法國《公共與行政關系法典》“不利決定前聽取意見”原則舉行聽證，允許當事人多種形式上的陳述，并輔以專家佐證席來保障協(xié)商深度；第四，行政主體履行充分說明義務，要求制作決定書，決定書可以采用“采納—未采納—部分采納”三欄式格式，內(nèi)容要逐條回應聽證意見并完整告知救濟期限，提高決定可接受性；最后，數(shù)字化時代，送達的方式可以是多元的，實行電子、郵寄、社區(qū)公告三重送達，并設立在線申訴與滿意度回訪機制，實現(xiàn)結果公開與持續(xù)監(jiān)督。
?。ㄋ模┩晟苹谠V訟的參與權實現(xiàn)路徑
司法的功能以保障人權和權利為根本宗旨，司法是維護社會公平正義的最后一道防線。公民監(jiān)督途徑固然多樣，然而，基于個案的合憲性審查建議權與最高人民法院的合憲性審查要求權的銜接更能為民生權主體提供更好的救濟。
我國從大規(guī)模立法時代進入了備案審查時代。社會公眾可以通過互聯(lián)網(wǎng)在各省級數(shù)據(jù)庫查詢、檢索、下載數(shù)據(jù)庫收錄的文件。任何一位公民發(fā)現(xiàn)法律規(guī)范存在合憲性、合法性問題的，都可以向有關備案審查機關提出審查建議，有關機關必須認真研究處理。但是，對于弱勢群體而言，他們往往缺乏關注宏觀立法問題的動力與能力。只有當他們身處具體個案時，他們行使監(jiān)督權以尋求救濟的意愿才會變得強烈而迫切。因此，通過個案提出審查建議，實質(zhì)上是為弱勢群體的權利救濟開辟了一條重要的可行路徑。例如，我國首例“單身女性凍卵案”在北京市第三中級人民法院作出終審判決，法院最終駁回了當事人的凍卵訴求。在司法途徑?jīng)]有獲得成功的背景下，民生權主體可以對涉及“單身女性生育”權利法規(guī)的合憲性提出審查建議。因為2023年修訂的《立法法》第110條第2款，明確賦予“國家機關以外的社會團體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民”向全國人大常委會提出書面審查建議的資格，即賦予了公民合憲性審查建議權。
與此同時，法院根據(jù)《立法法》第110條和相關司法解釋，負有“合憲性預審”職責。在涉及民生訴訟中，如果民生權主體認為受案法院所援引的法律、法規(guī)、司法解釋等同憲法相抵觸，或者存在合憲性問題的，可以向受案法院提出審查訴求。如果受案法院確實認為存在“違憲嫌疑”，由受案法院逐級上報至最高人民法院，并由最高人民法院向全國人民代表大會常務委員會書面提出審查要求。在傳統(tǒng)的司法職能框架內(nèi)，法院僅限于在具體個案中對已生效的法規(guī)進行解釋與適用。合憲性預審機制的建構，為民生權的司法保障開辟了新的路徑。該機制使得法院在訴訟過程中，將具體案件作為審查的切入點，主動識別并提請審查那些直接關乎民生權的法律規(guī)范，包括勞動、教育、醫(yī)療等等。此舉實質(zhì)上構筑的是一條具有預防性功能的審查通道，使得潛在的違憲規(guī)范能夠在對處于弱勢地位的民生權主體造成普遍性損害或更大損害前，被及時納入全國人大常委會的審查議程。此外，在這一機制設計上，由最高法院統(tǒng)一執(zhí)掌最終的審查權要求權，這既是維護司法體系權威性的必要之舉，也是對可能出現(xiàn)的“司法搶灘”風險的有效控制。由此觀之，這一路徑的精心構筑，為民生權主體開辟了一條“自下而上”的制度化反饋通道，使民生權主體能夠通過參與個案來主張并捍衛(wèi)自身的民生權益。
五、結語
民生權主體不僅是國家治理的直接受益主體，更是國家治理的重要參與主體，應當在民生政策的制定、執(zhí)行與監(jiān)督全過程中享有充分、有效的參與權利。民生權視角下，參與權本質(zhì)上是一種公民權力的運用，是一種權力的再分配，不僅能使目前在政治、經(jīng)濟等活動中無法掌握權力的民眾的意見有計劃地被列入考慮，也能夠有效彌合民生請求權行使的局限性，對實現(xiàn)民生權實質(zhì)化保障具有重要意義。參與權是公民政治參與權在民生活動中的延伸與具體化，是憲法規(guī)定的選舉、協(xié)商、決策、管理、監(jiān)督五種權利的實施。參與權具有消極權利和積極權利的雙重面相，一方面國家“不得或者禁止”；另一方面又要靠國家的積極促成或提供。國家在積極促進參與權實現(xiàn)方面，要把握核心機理。首先是依據(jù)主體的參與能力進行分類構造；其次是引入全過程人民民主作為指導原則以實現(xiàn)參與廣度與參與深度的統(tǒng)一。展望未來，需進一步堅持全過程人民民主原則，完善涵蓋民生政策制定、執(zhí)行與監(jiān)督全過程的多層次參與機制，推動民生權保障由形式性回應向實質(zhì)性保障的轉型。與此同時，數(shù)字技術的迅猛發(fā)展為這一目標的實現(xiàn)提供了新的理論與技術支撐。應積極探索數(shù)字治理在賦能民生權主體、拓寬其參與渠道方面的潛力。具體而言，大數(shù)據(jù)作為一種全新的生產(chǎn)要素，其價值不應局限于商業(yè)競爭，更應被視為優(yōu)化公共服務、強化民生保障的核心技術手段。政府通過對海量民生數(shù)據(jù)的系統(tǒng)化采集與智能化分析，能夠更為精準地洞察不同民生權主體的利益訴求與現(xiàn)實困境，進而通過構建數(shù)字化協(xié)商平臺、智能聽證系統(tǒng)、數(shù)據(jù)可視化監(jiān)督工具等新型技術范式，有效提升參與的廣泛性、便捷性與實效性，從而將民生權的保障推向一個更為精細化和高水平的階段。
?。ㄗ髡撸褐鞀檴櫋∽髡邌挝唬簴|南大學人權研究院。全文已略去注釋。本文轉自東南大學人權研究院微信公眾號）
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