金嬴認為，福島核事故的深遠影響不僅給日本，也給世界人權(quán)事業(yè)提出了新課題。面對核事故處置與核災(zāi)民安置的雙重挑戰(zhàn)，日本未能采取有效措施化解人權(quán)危機，對本國及其他國家民眾的健康權(quán)、環(huán)境權(quán)等多項基本人權(quán)構(gòu)成侵犯和損害。福島核災(zāi)害人權(quán)問題的生成與發(fā)展，與戰(zhàn)后日美核關(guān)系密切相關(guān)，霸權(quán)、國權(quán)與人權(quán)三者的復(fù)雜博弈直接導(dǎo)致核災(zāi)害后日本民眾的人權(quán)困境。
（一）戰(zhàn)后日本的核能利用與人權(quán)發(fā)展
戰(zhàn)后日本核能利用集中在以核電為主的民用方面，具有三個突出特點：其一，“國策民營”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式；其二，“潛在核威懾力”的戰(zhàn)略訴求；其三，“核電必要論”與“核電安全神話”的精心構(gòu)建。如果說核能利用代表了20世紀(jì)上半葉科學(xué)技術(shù)發(fā)展的高峰，那么在幾乎同一時期，人權(quán)思想和人權(quán)運動也成為整合現(xiàn)代人類精神進化的一個價值原點和有力證明。與明治維新以后的近代日本相比，二戰(zhàn)后日本的人權(quán)事業(yè)呈現(xiàn)出兩個重要的轉(zhuǎn)變，即從天皇主權(quán)國家轉(zhuǎn)向國民主權(quán)國家和從國內(nèi)人權(quán)維度發(fā)展到國際人權(quán)維度。
作為世界上唯一遭受過核打擊且在戰(zhàn)后核能民事利用領(lǐng)域取得長足發(fā)展的國家，日本在涉核人權(quán)方面擁有非常豐富的社會運動經(jīng)驗和思想資源，但也存在一定的制度缺陷。從核電安全與人權(quán)的關(guān)系視角，有兩點特別值得關(guān)注的問題。
第一，對核災(zāi)害的矛盾認知。在20世紀(jì)60年代初，核災(zāi)害就在日本《災(zāi)害對策基本法》中具有了與自然災(zāi)害幾乎并列的明確定位，但與此同時，《災(zāi)害對策基本法》雖然認定了核災(zāi)害的法律地位，卻并未將之適用到國家和各級地方自治體應(yīng)盡的責(zé)任和義務(wù)中，可謂有法制而無法治。直到1999年日本政府才制定了《核災(zāi)害對策特別措施法》。該法的實效性在2011年福島核事故中首次受到“實戰(zhàn)”檢驗，結(jié)果被證明很多措施基本上是紙上談兵。有日本專家反省稱，核電安全神話的長期存在，壓抑和遮蔽了人們對核災(zāi)害風(fēng)險的理性認知，在社會層面催生了一種不敢真正面對核災(zāi)害可能性的禁忌。在這樣的認知偏差和自我麻痹下，公共安全與人身權(quán)利看似有備無患，實則岌岌可危。
第二，環(huán)境法領(lǐng)域中的“去核化”做法。由于日本在二戰(zhàn)后較長時期內(nèi)奉行經(jīng)濟優(yōu)先的發(fā)展政策，付出犧牲環(huán)境的代價、造成很多公害問題也是不爭的事實。在相關(guān)環(huán)境法領(lǐng)域，日本政府事實上長期將輻射污染作為非管轄事項，排除在環(huán)境法規(guī)之外。2001年日本中央政府機構(gòu)改革之際，也曾出現(xiàn)過由環(huán)境省負責(zé)核電與輻射安全規(guī)制的提案，但因遭到經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省的頑強抵抗而作罷。之后，經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省在其內(nèi)部成立了“原子能安全保安院”（NISA），負責(zé)核設(shè)施的安全規(guī)制，而環(huán)境省僅負責(zé)日本偏遠島嶼地區(qū)的輻射監(jiān)測。在福島核事故發(fā)生之前，日本主要地區(qū)的放射性物質(zhì)環(huán)境監(jiān)管實際處于法律真空狀態(tài)。
（二）福島核災(zāi)害的人權(quán)問題：以健康權(quán)為中心
面對巨型災(zāi)害，由于人民的生命財產(chǎn)和社會生活遭到嚴重破壞，化解人權(quán)風(fēng)險任務(wù)之繁重不言自明。《聯(lián)合國機構(gòu)間常設(shè)委員會（IASC）業(yè)務(wù)準(zhǔn)則：如何保護受自然災(zāi)害影響的人群》認為自然災(zāi)害狀態(tài)下應(yīng)關(guān)注保護的人權(quán)多達20余種，包括生命權(quán)、人道主義救助權(quán)、食物權(quán)、水權(quán)、住房權(quán)、健康權(quán)、受教育權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、工作權(quán)、文書保全的權(quán)利、遷徙自由與重返家園的權(quán)利、家庭生活權(quán)以及言論、集會、結(jié)社及宗教自由和選舉權(quán)等權(quán)利。就內(nèi)容而論，福島核事故涉及的人權(quán)問題既與IASC業(yè)務(wù)準(zhǔn)則中的內(nèi)容有頗多重合，也具有自身的特性。
從災(zāi)害發(fā)生機制來看，福島核事故雖然是多個反應(yīng)堆的疊加事故，但其性質(zhì)屬于冷卻失敗事故，不同于切爾諾貝利核事故的核分裂控制失敗，廠房的氫氣爆炸也不同于后者的反應(yīng)堆爆炸。由此，福島核事故后絕大部分放射性物質(zhì)仍存留在反應(yīng)堆內(nèi)部或廠區(qū)地帶，直接釋放到大氣和廠區(qū)外的放射性物質(zhì)總量相對少，這決定了福島與周邊地區(qū)民眾所遭遇的應(yīng)急輻射劑量較少且未達到高危程度，他們面臨的主要威脅和風(fēng)險是事故后的長期低劑量輻射暴露對健康與環(huán)境的影響。而關(guān)于低劑量輻射的累積效應(yīng)，國際社會并沒有達成完全的科學(xué)共識，因此日本政府和有關(guān)部門如何認知低劑量輻射的潛在長期風(fēng)險及其采取的政策舉措就成為決定事態(tài)發(fā)展的關(guān)鍵。
在福島核事故的應(yīng)急響應(yīng)中，被要求避難的民眾涉及福島縣內(nèi)12個市町村的146520人。在人們衣食住行、避難與返遷的各個環(huán)節(jié)中，民眾對于輻射暴露下生命安全和身體健康的擔(dān)心普遍存在，健康成為首要考慮的因素，由此健康權(quán)在很大意義上成為各種人權(quán)中具有基礎(chǔ)性、統(tǒng)領(lǐng)性、綜合性的權(quán)利。健康權(quán)指“人人有權(quán)享有能達到的最高的體質(zhì)和心理健康的標(biāo)準(zhǔn)”。該項權(quán)利由一系列的自由和權(quán)利組成，內(nèi)容廣泛。健康權(quán)的實現(xiàn)依賴于一些決定性要素，如安全的飲用水和食物、適當(dāng)?shù)男l(wèi)生設(shè)備、適足的住房、健康的工作和環(huán)境條件、健康相關(guān)的教育和信息等。在健康權(quán)的適用中，最大努力和不歧視是需要遵循的基本原則。
至今，福島核災(zāi)害應(yīng)對大致可分為災(zāi)中應(yīng)急、災(zāi)中向災(zāi)后的過渡和災(zāi)后恢復(fù)等三個階段?？蓮暮耸鹿侍幚怼⒑宋廴?、輻射風(fēng)險的認知與表述，災(zāi)區(qū)與災(zāi)民對策，保健服務(wù)、物品與設(shè)施的提供，特殊群體需求的關(guān)照等四個方面，對其人權(quán)問題展開分析。在災(zāi)中應(yīng)急階段（2011年3月11日至2012年3月末），因應(yīng)急初期沒有實測數(shù)據(jù)支持，事后證明，指定疏散區(qū)與實際輻射情況出現(xiàn)了不小的偏差。盡管時任首相菅直人“從很早階段就做了最壞估算”，但為減少社會恐慌，日本政府的信息發(fā)布極力淡化事態(tài)嚴重程度，既未提供相關(guān)詳細信息，也回避了長期的風(fēng)險問題。因為政府未能及時提供有用、真實、一致和適當(dāng)?shù)男畔ⅲ毡久癖姴恍湃稳毡菊?，許多官方指定疏散區(qū)外的民眾自行決定撤離。災(zāi)后僅一個月，核安全委員會就提出了以事故一年后累積劑量20毫西弗為標(biāo)準(zhǔn)劃定“計劃疏散區(qū)”的建議。2011年末，日本政府以該標(biāo)準(zhǔn)確定了新的疏散區(qū)，呼吁對預(yù)期劑量低于每年20毫西弗的地區(qū)“以盡早返鄉(xiāng)為目標(biāo)”開展工作。
受災(zāi)后初期的條件限制，安全和營養(yǎng)的食物、飲用水、健康的環(huán)境、充足的醫(yī)療等民眾享有健康權(quán)的基本決定性因素不同程度受到制約。災(zāi)后幾個月間，日本政府多次啟動居民健康調(diào)查和環(huán)境監(jiān)測，健康調(diào)查由福島縣協(xié)調(diào)當(dāng)?shù)卮髮W(xué)進行，由于資源缺乏、能力不足而存在調(diào)查項目不充分、進展緩慢的問題。在關(guān)照特殊群體需求方面，除老弱病殘未得到很好照顧外，參與核事故搶險、遭遇高劑量輻射工人的健康管理也存在很大疏漏。但矛盾最為突出的是兒童和青少年群體。事故剛滿一個月的4月19日，文部科學(xué)省向福島當(dāng)?shù)叵掳l(fā)文件，通告應(yīng)急事態(tài)結(jié)束后學(xué)校的輻射劑量的新標(biāo)準(zhǔn)，新標(biāo)準(zhǔn)意味著政府將允許的輻射劑量放寬了20倍，而且直接適用于最應(yīng)接受特別保護的青少年群體。該規(guī)定的出臺直接導(dǎo)致了大量育兒家庭選擇長期在外避難。
在災(zāi)中向災(zāi)后過渡階段（2012年4月1日至2014年3月末），日本政府一直聲稱100毫西弗以下低劑量輻射的患癌風(fēng)險微乎其微，堅持采用每年1—20毫西弗的現(xiàn)存劑量標(biāo)準(zhǔn)，并以此調(diào)整疏散區(qū)，為解除避難指示做準(zhǔn)備。雖然日本國會于2012年6月通過了《兒童·受災(zāi)者生活援助法》（簡稱“援助法”），規(guī)定對于輻射劑量低于每年20毫西弗但超過一定標(biāo)準(zhǔn)的“支援對象地區(qū)”，其居民無論選擇避難、留居還是返鄉(xiāng)，都應(yīng)給予同等程度的援助，但該法案也預(yù)留了缺口，規(guī)定由復(fù)興廳負責(zé)制定明確援助地區(qū)范圍和內(nèi)容的基本方針，并需獲得內(nèi)閣會議通過。2012年底安倍晉三率領(lǐng)自民黨重新執(zhí)政后，政府加速推進取消疏散區(qū)，打出災(zāi)區(qū)復(fù)興的旗幟，促進災(zāi)民返鄉(xiāng)，使得“援助法”成為一紙空文。
在核事故處理、核污染、輻射風(fēng)險的認知與表述方面，該階段最重要的發(fā)展當(dāng)屬核污染水問題的出現(xiàn)。在保健服務(wù)、物品和設(shè)施提供方面，為減少輻射，開展了去污活動。去污目標(biāo)是在兩年內(nèi)，將公眾現(xiàn)存輻射暴露量減半（學(xué)校等場所減少60%），但針對2013年8月后如何進一步達到每年1毫西弗的長期目標(biāo)，既沒有出臺相關(guān)具體措施，也沒有時間表。在關(guān)照特殊群體需求方面，去污活動雖然注意到兒童等弱勢群體，將學(xué)校和操場作為優(yōu)先事項，但其凈化作業(yè)僅限于學(xué)校和操場，不包括學(xué)校周圍的道路、溝渠和田地，而這些區(qū)域往往正是高劑量輻射地點。此外，來自指定疏散區(qū)外的自主避難者，他們與疏散區(qū)民眾都符合國際法和日本國內(nèi)法承認的“國內(nèi)流離失所者”的定義，在權(quán)利上不應(yīng)有所區(qū)別，然而現(xiàn)實中該群體在獲得醫(yī)療、住房援助、福利、教育和其他基本服務(wù)以及獲取補償和賠償?shù)确矫鎱s遭遇了歧視性對待，多項權(quán)利被嚴重侵犯。
2014年4月1日，福島縣田村市成為首個被解除疏散令的地區(qū)，標(biāo)志著災(zāi)后恢復(fù)階段的開始。在該階段，由于福島復(fù)興的加速與核事故善后處理的進展緩慢，核災(zāi)害人權(quán)問題日益凸顯，有兩個突出變化。一是隨著解除疏散令后補償、援助措施的終止，所有核災(zāi)害避難者的權(quán)利都受到了不同程度的侵犯，尤其是出于健康等因素考慮不愿返鄉(xiāng)的民眾多達數(shù)萬人，成為“國內(nèi)流離失所者”，相關(guān)人權(quán)問題受到日本國內(nèi)外的廣泛關(guān)注。二是2021年日本政府做出核污染水排海的處置決定，并于2023年8月單方面強行啟動。此舉將輻射風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁給全世界，不僅對福島及日本民眾，也對各國人民的健康權(quán)、發(fā)展權(quán)和環(huán)境權(quán)造成侵犯。福島核災(zāi)害人權(quán)問題呈現(xiàn)出國際化、長期化、聯(lián)動化的傾向。
在核事故處理、核污染、輻射風(fēng)險的認知與表述方面，該階段的主要問題集中在核事故環(huán)境風(fēng)險全面評估的不足與核污染水排放決策欠缺合理性。如前所述，災(zāi)后一個月之際日本將此次事故評定為七級，提出福島核事故的放射性釋放與切爾諾貝利事故相比約為一成的說法，但同時也聲明這是基于當(dāng)時情況的“暫定評價”。但此后，“一成論”不僅成為日本的官方定調(diào)，也被IAEA等國際機構(gòu)采用。真正科學(xué)的評估應(yīng)是把大氣釋放、向電站內(nèi)積存水的泄漏和直接的海洋泄漏三個方面統(tǒng)合起來進行評價。2014年有日本科學(xué)家經(jīng)過收集和整理數(shù)據(jù)得出結(jié)論認為，日本政府所宣稱的“一成論”是完全錯誤的、帶有欺騙性。福島核事故后的外泄放射性物質(zhì)總量遠遠超過切爾諾貝利事故的規(guī)模，約為后者的2倍到20多倍。在核污染水排放問題上，日本政府的決策同樣充滿誤導(dǎo)。暫且不論核污染水凈化裝置（ALPS）的長期可靠性、核污染水?dāng)?shù)據(jù)的真實準(zhǔn)確性、監(jiān)測方案的完善性和有效性等要素，僅就排海決定的合法性、合理性而言，日本的邏輯也難以成立。在災(zāi)區(qū)與災(zāi)民對策及其他方面，廣受詬病的問題在于促進災(zāi)區(qū)復(fù)興、推動災(zāi)民返鄉(xiāng)行動中的脅迫性。日本當(dāng)局在沒有充分必要的情況下，放棄盡最大合理可行努力、預(yù)防健康和環(huán)境風(fēng)險的國際法義務(wù)，既違背了IAEA安全標(biāo)準(zhǔn)中的“防護最優(yōu)化”原則，也違背了“最大努力達及最高標(biāo)準(zhǔn)”的健康權(quán)適用原則。
中國社會科學(xué)院日本研究所研究員金嬴在《日本學(xué)刊》2024年第5期發(fā)表《福島核災(zāi)害的人權(quán)問題及其歷史根源探析》
京公網(wǎng)安備 11010102003980號