摘要：對我國兒童人權的立法考察不僅可以呈現(xiàn)兒童人權保護法治化的發(fā)展歷程，還能挖掘法治對于推動兒童人權事業(yè)所作出的貢獻。以兒童為中心的專門立法為標志，可以將兒童人權保護的法治化進程劃分為摸索確立期、體系形成期和深化拓展期。摸索確立期以《未成年人保護法》的出臺為標志，這是我國首部以保護未成年人為主旨的立法，在中國兒童人權法治建設中具有劃時代的意義。體系形成期以《預防未成年人犯罪法》的出臺為標志，通過對《未成年人保護法》進行補充，為兒童建構出一種新型的特殊保護方式，形成了兒童人權保護法治體系的基本框架，是兒童人權保護法治化的重大發(fā)展。深化拓展期以《家庭教育促進法》的出臺為標志，拓展了兒童保護的立法范疇，將兒童保護立法從以兒童為中心擴展至家庭領域，這也意味著我國兒童人權保護法治體系有了新的拓展。未來兒童人權保護的法治化，不僅需要不斷完善既有法律，還需要依循兒童身心發(fā)展特征，堅守兒童利益最大化原則，以進一步拓展未成年人人權立法空間，推動兒童人權法的法典化，為兒童人權保護事業(yè)提供中國經驗。
關鍵詞：兒童人權；法治化；少年司法；人權貢獻
兒童人權是國際及國內社會高度關注的問題。兒童人權的發(fā)展狀況不僅是一個國家文明程度的重要標志，而且對一個國家的未來戰(zhàn)略布局也具有至關重要的價值。自我國 1991 年批準聯(lián)合國《兒童權利公約》以來，我國兒童人權事業(yè)進入發(fā)展的快車道，兒童人權保護水平不斷提升，兒童人權事業(yè)取得了顯著的成就。然而，學界對兒童人權的關注多集中于具體領域的兒童人權保護，從微觀層面探索我國兒童人權保護問題。對兒童人權法治建設的討論呈現(xiàn)出局部性和碎片化的特點，缺乏整體性、系統(tǒng)化的研究。實際上，兒童人權的法治建設既是衡量兒童人權發(fā)展的重要標志，又是兒童人權實現(xiàn)的前提基礎。考察兒童人權的立法歷程，不僅可以探求兒童人權法治建設對中國及世界人權發(fā)展所做的貢獻，還能為進一步加強兒童人權法治建設，為探索兒童人權法治的中國道路提供有益借鑒。
基于兒童在不同的語境中有不同的概念，在討論兒童人權法治建設之前，需要對兒童的概念作一個界定?！秲和瘷嗬s》將兒童界定為十八歲以下的未成年人，本文沿用《兒童權利公約》中有關兒童概念的界定。兒童人權保護法治化的發(fā)展歷程，主要表現(xiàn)為我國未成年人保護的立法歷程。為此，本文擬以兒童為中心的專門立法為標志，將兒童人權保護法治化演進過程區(qū)分為摸索確立期、體系形成期和深化拓展期。以此為基礎，呈現(xiàn)不同階段我國兒童的法治建設狀況，總結不同階段兒童法治建設對兒童人權發(fā)展做出的貢獻。同時總結兒童人權法治化建設過程中的得失，并提出一些解決對策，為進一步探索兒童人權保護法治化的中國道路，講好中國兒童人權故事貢獻微薄力量。
一、摸索確立期：兒童人權保護法治化的里程碑
所謂摸索確立期，是指以《中華人民共和國未成年人保護法》（以下簡稱《未成年人保護法》）的出臺為標志，并以該法為基礎所建構兒童人權保障法治化的時期。摸索確立期源起于改革開放后對青少年犯罪治理和保護的雙重需求，形成了《未成年人保護法》對兒童權利保護的系統(tǒng)建構，在兒童人權保護法治化進程中具有里程碑意義。
?。ㄒ唬┟鞔_立期的主要歷程
中華人民共和國成立后至改革開放前，我國幾乎沒有涉及兒童的立法，更沒有專門的兒童人權立法。改革開放后，對兒童人權的關注，最早主要并非來自于兒童保護的需求，而是基于對青少年犯罪問題的憂慮。20 世紀 70 年代后期，青少年犯罪問題突出，呈現(xiàn)出犯罪低齡化、群體犯罪增多、青少年團伙犯罪突出、暴力犯罪活動增加、犯罪手段成人化和女性犯罪上升等新特點，發(fā)展成為危害社會治安的嚴重問題，引起了黨和政府及社會各界的廣泛關注。為解決日益凸顯的青少年違法犯罪問題，1979 年中共中央轉發(fā)的中宣部等八個單位《關于提請全黨重視解決青少年違法犯罪問題的報告》的通知，要求在黨委領導下，將各方力量統(tǒng)一組織起來，著眼于預防、教育、挽救和改造，積極解決青少年違法犯罪問題。該報告直接推動了青少年保護專門法律的立法實踐。1980 年 11 月，在各級組織的努力下形成了《中華人民共和國青少年保護法（討論稿）》。但由于受理論準備不足、社會條件不成熟和立法意見不一致等諸多因素影響，最終沒有進入立法議程。
盡管專門的青少年保護法律沒有出臺，但我國的憲法和民事法律率先開啟了兒童人權保護法治化的進程。1982 年《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）第三十三條提出“中華人民共和國公民在法律面前一律平等”，“任何公民享有憲法和法律規(guī)定的權利”為兒童享有公民基本權利提供憲法基礎。尤其是《憲法》第四十九條規(guī)定“婚姻、家庭、母親和兒童受國家的保護。”這在根本法上確立了兒童保護法則。此外，1982 年《憲法》除沿續(xù)了先前所頒布《憲法》中關于兒童受教育權和保護權的規(guī)定外，又增加了兒童發(fā)展權受國家保護、兒童由父母撫養(yǎng)及禁止虐待兒童的規(guī)定，為兒童人權制度的誕生確立了基本憲法準則。1986年我國頒布了《中華人民共和國民法通則》（以下簡稱《民法通則》），其中第十六條、第十八條依照《憲法》規(guī)定了監(jiān)護資格、監(jiān)護人的職責權利與民事責任，標志著我國首次在部門法中對兒童人權進行了具體規(guī)定。在《憲法》和基本民事法律之外，我國于 1986 年在第六屆全國人民代表大會通過了第一部《中華人民共和國義務教育法》（以下簡稱《義務教育法》）。《義務教育法》形成了九年制義務教育的基本框架，通過“免收學費”“通常情況下必須入學” 及“禁止招收童工”等措施積極保障兒童的受教育權和發(fā)展權等基本權利?！读x務教育法》對兒童人權的保護從家庭視角轉移到社會視角，兒童保護不再局限于家庭內，為兒童人權保護提供新的路徑選擇。
在兒童人權保護的地方立法中，上海在全國率先進行了積極探索。1985 年10 月黨中央發(fā)布了《關于進一步加強青少年教育、預防青少年違法犯罪的通知》，該通知明確指出：“目前，保護青少年的法律還不完備，建議立法機關會同有關部門，根據憲法精神，加緊制訂保護青少年有關法律。”為貫徹落實該文件，各地開始了青少年相關立法工作。1987 年，《上海市青少年保護條例》（以下簡稱《條例》）頒布實施，成為我國第一部保護未成年人的地方性法規(guī)?！稐l例》提出要將社會保護、改善青少年成長環(huán)境與青少年自我保護結合起來，保護青少年是全社會的共同責任，一定要發(fā)揮社會各方面的力量，相互配合，形成一個完整的保護體系?！稐l例》盡管沒有引入未成年人的概念，但其最核心的保護對象是未成年人。《條例》對兒童人權的探索為《未成年人保護法》提供了重要的立法思路、立法框架和經驗基礎。
1988 年 1 月，中國共產主義青年團中央委員會成立了全國青少年立法工作領導小組，其辦公室起草了《中華人民共和國未成年人保護法（草案）》，開啟了保護未成年人立法工作的進程。1989 年 11 月 20 日第 44 屆聯(lián)合國大會第 25 號決議通過了《兒童權利公約》，這是第一部有關保障兒童權利且具有法律約束力的國際性約定?！秲和瘷嗬s》所確定的兒童最大利益原則為各國踐行兒童保護提供了最基礎性的指導原則。《兒童權利公約》第三條第一款明確指出，關于兒童的一切行動，均應以兒童的最大利益作為首要考慮，并且將兒童的最大利益作為兒童的一項重要權利。由此，《兒童權利公約》確定兒童作為個體權利主體，而不是作為父母權利的客體來看待。正是在此意義上，兒童權利基金會執(zhí)行主任詹姆斯·格蘭特（James Grant）將《兒童權利公約》稱作“兒童大憲章”（Magna Carta for Children）。兒童權利主體的確認表明兒童真正地作為一個人而存在，《兒童權利公約》將兒童作為真正的權利主體看待，實現(xiàn)了從觀念人權到制度人權的轉變，并被世界各國所接受。我國作為該公約的堅定支持者，于1990 年簽署了《兒童權利公約》，并積極推進立法踐行《兒童權利公約》的要求，履行為兒童提供法律保護的職責。1991 年全國人大常委會審議通過了《未成年人保護法》。該法采用立體性結構體系，縱向上，以未成年人生長的環(huán)境為主線，建構家庭、學校、社會和司法保護等保護網絡；橫向上，以保護的不同層次為輔線，圍繞保護主體、保護對象及保護方式組成相互銜接的章、節(jié)、條、款。這部法律的出臺意味著：首先，將年齡界限清晰的“未成年人”而非年齡界限模糊的“青少年”作為法律名稱，由此初步確立了“未成年人法”這一專門的法律類型?！段闯赡耆吮Ｗo法》成為我國兒童人權保護法治化的里程碑。其次，《未成年人保護法》明確了兒童的生存權、發(fā)展權、受保護權及家庭、學校、社會等主體的保護義務，標志著國家在法律層面上認可兒童的權利主體地位，并為其提供相應的保護義務。最后，《未成年人保護法》在全國范圍內確立了兒童保護的社會性立法，為兒童保護提供新的實踐途徑。
?。ǘ┟鞔_立期的法治貢獻
摸索確立期是兒童人權保護法治化的初始時期，也是兒童人權保護法治化的探索階段，對我國兒童人權保護法治化具有里程碑的意義。具體而言，其對兒童人權保護法治化的貢獻主要表現(xiàn)在以下幾個方面。
第一，探索出我國第一部以保護未成年人為中心的專門立法。在傳統(tǒng)中國，家族概念始終是中華傳統(tǒng)法律文化的基本精神和主要特征，其核心就是將儒家倫常法律化，以維護綱常名教。在傳統(tǒng)社會中，兒童不是權利主體，這意味著不會有專門保護兒童的法律制度。自清末以來，尤其是民國時期，隨著兒童觀念的引入，當局也在探索有關兒童保護的制度，在兒童保護和少年司法中有一定的歷史進步。不僅建立了少年矯正機關、少年法庭，制定了少年案件審理的程序性規(guī)定，甚至還擬定了少年法。然而，由于種種原因，有關兒童保護的專門立法最終沒有出臺，少年司法也隨之偃旗息鼓。中華人民共和國成立以來，尤其是改革開放后，通過立法實現(xiàn)社會主義法治化成為全國期盼。其中，有關兒童保護的專門立法就是隨著《憲法》《民法通則》《兒童權利公約》等確定了保護兒童人權的背景而誕生。
第二，推動了兒童法律地位的根本變化?！段闯赡耆吮Ｗo法》既是摸索確立期形成的標志，也是兒童人權的“小憲章”，是兒童法律地位發(fā)生根本變化的里程碑。在人類文明進程中，很長一段時期內，兒童一直附屬于父母，由父權支配。兒子不管是否成年，都依附于家長。而在近代中國，兒童仍是作為父母的附屬，被家長支配，兒童人權很難得到法律保障；相反，傳統(tǒng)法律保障的是父權如何支配兒童的權利。社會主義法治的確立，極大地改變了兒童的處境。摸索確立期的形成從法律上徹底改變了兒童的法律地位，兒童已經從被支配的對象轉化為權利的主體。兒童不僅在家庭中成為獨立的權利主體，在社會中也是同成年人平等的權利主體，法律還對其進行特別保護。
第三，建構出兒童人權的保護體系和機制?！段闯赡耆吮Ｗo法》作為摸索確立期的形成標志，不僅使兒童擺脫了以父權為基礎的家庭支配，而且使兒童保護從家庭的私事變?yōu)樯鐣墓彩聞铡Ｒ虼?，兒童人權保護法治化的核心在于：一方面，應從家庭著手，要求家長承擔保護義務和責任，以增強家庭中的兒童人權保護力量；另一方面，兒童人權保護法治化不能僅限于家庭，家庭之外的社會保護和國家保護同樣重要，在某種意義上是更為重要的范疇。一般而言，家長有保護子女的自然傾向和天然優(yōu)勢。法律的重心是防范部分家長不履行保護職責甚至侵害未成年子女合法權益。而政府和社會保護未成年人基本上是有針對性的。在法律上由政府有關部門甚至社會各類主體擔負兒童人權保護職責，在我國傳統(tǒng)的法律文化中是前所未有的事情。也正因為如此，未成年人保護立法的探索，核心之一就是建構未成年人的保護體系和機制，從而有效地促進兒童人權從法律上的權利轉化為現(xiàn)實中的權利?！段闯赡耆吮Ｗo法》的出臺就是我國兒童人權保護體系和機制初步建構的重要標志。
二、體系形成期：兒童人權保護法治體系初步形成
所謂體系形成期，是指以《中華人民共和國預防未成年人犯罪法》（以下簡稱《預防未成年人犯罪法》）的出臺為標志，并以此為基礎所建構兒童人權保障法治化的時期。體系形成期緣起于《未成年人保護法》出臺后未成年人犯罪率居高不下對探索立法新路徑的需求，形成于《預防未成年人犯罪法》對兒童權利保護的新路徑選擇，拓寬于相關法律未成年人專章的司法保護體系化。體系形成期是兒童人權保護法治化的重大發(fā)展，意味著我國兒童人權保護法治體系基本建成。
?。ㄒ唬w系形成期的主要歷程
我國對未成年人的關注及其立法動議，起源于改革開放初期青少年的違法犯罪問題。盡管立法最終制定的是《未成年人保護法》，但該法明顯融入了犯罪預防的思路。然而，保護與犯罪預防在立法原則、目標及手段方面畢竟有很大差異。因此，如何進一步完善未成年人犯罪預防方面的法治建設，便成為《未成年人保護法》出臺之后的首要目標。
除了《未成年保護法》中涉及的預防條款，最早探索的兒童人權保護制度的是涉罪未成年人在羈押中實現(xiàn)與成年人分離的機制。1994 年《中華人民共和國監(jiān)獄法》（以下簡稱《監(jiān)獄法》）出臺，專門制定了“對未成年犯的教育改造” 一章。該章共有四條，對未成年犯的特殊執(zhí)行場所、教育改造、未成年犯的勞動、義務教育及特殊剩余刑期處理問題作出了規(guī)定。《監(jiān)獄法》出臺標志著未成年犯監(jiān)管改造法律制度正式確立。針對未成年人心理發(fā)育不健全、可塑性強等特點，對未成年犯的改造應當是“在未成年犯管教所執(zhí)行刑罰”，主要改造手段是教育、感化、挽救，采取與成年人不同的措施。為貫徹落實《監(jiān)獄法》中未成年人司法保護的相關條款，1999 年 12 月，司法部頒布了《未成年犯管教所管理規(guī)定》?！段闯赡攴腹芙趟芾硪?guī)定》明確規(guī)定了未成年犯監(jiān)管改造工作的性質、目標、方針、原則，以及行刑手段、教育方式和運作機制，在關于教育改造形式、方法、內容上有所創(chuàng)新，如，關于心理矯治的規(guī)定，以及比照成年犯寬管處遇、輕度刑罰的規(guī)定等。
《未成年人保護法》實施后，未成年人犯罪數(shù)量有所下降，但仍未達到理想效果。為了進一步加強預防未成年人犯罪工作，1999 年 6 月 28 日，第九屆全國人民代表大會常務委員會第十次會議通過《預防未成年人犯罪法》。該法的很多規(guī)定遵循了《聯(lián)合國預防少年犯罪準則》（又稱《利雅得準則》）的原則和精神。《聯(lián)合國預防少年犯罪準則》中有關少年司法工作、社會化過程、社會政策等內容在《預防未成年人犯罪法》中均有所體現(xiàn)。《預防未成年人犯罪法》以預防為基本思路，采取教育、干預、矯治等手段減少誘罪因素對未成年人的影響。首先，《預防未成年人犯罪法》強調在“預防未成年人犯罪教育”中，家庭、教育部門及行政部門所具有的責任。其次，該法聚焦未成年人的不良行為和嚴重不良行為，并對其采取相應的預防措施。最后，《預防未成年人犯罪法》對未成年人的自我防范和未成年人司法保護進行了規(guī)定?！额A防未成年人犯罪法》確立了我國的未成年人司法預防模式以“預防”為中心的模式，聚焦于罪錯行為的分級及干預，立足于防治未成年人心理行為偏差，從而實現(xiàn)了預防他人被侵害，保障和增進社會安全，實現(xiàn)未成年人、被害人、社會三方的利益平衡。
《預防未成年人犯罪法》的出臺形成了與《未成年人保護法》并行的格局，標志著我國兒童人權的法治建設進入了體系形成期。當前，無論是學界還是社會各界，都習慣于將《預防未成年人犯罪法》和《未成年人保護法》簡稱為“兩法”。在摸索確立期邁向體系形成期的過程中，各個省市也在不斷探索未成年人保護和預防未成年人犯罪的地方立法，從而在全國范圍內形成了相對完整的“兩法”體系。但體系形成期的兒童人權保護法治化不僅限于“兩法”本身，部門法也逐漸在探索專門針對未成年人保護的犯罪預防的法律制度。其中《中華人民共和國刑事訴訟法》（以下簡稱《刑事訴訟法》）于 2012 年的修改，修改內容上實現(xiàn)了兒童人權法治建設的重要突破，其單獨增列了“未成年人刑事案件訴訟程序”專章，為未成年人司法建立了相應的訴訟程序。該章主要涉及了未成年人訴訟的基本原則、社會調查、法定代理人、法律援助辯護、犯罪記錄封存、附條件不起訴等。2019 年 12 月 28 日，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第十五次會議通過了《中華人民共和國社區(qū)矯正法》（以下簡稱《社區(qū)矯正法》）。該法根據未成年人的特點，專設“未成年人社區(qū)矯正特別規(guī)定”章節(jié)。該章共七條，對未成年人社區(qū)矯正的基本原則、監(jiān)護人的監(jiān)護義務、社區(qū)矯正人員的保密義務、矯正對象的受教育和勞動權利、國家和政府組織的支持、不得歧視矯正對象等進行了規(guī)定，以此建立與成年人相區(qū)別的社區(qū)矯正制度。
在國家立法之外，最高人民法院、最高人民檢察院出臺了很多相關司法解釋和意見，包括最高人民法院于 2000 年制定的《關于審理未成年人刑事案件的若干規(guī)定》（已經失效）、2005 年制定的《關于審理未成年人刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》等；最高人民檢察院于 2012 年制定的《關于進一步加強未成年人刑事檢察工作的決定》、2015 年制定的《檢察機關加強未成年人司法保護八項措施》、2017 年制定的《未成年人刑事檢察工作指引（試行）》；2010 年中央綜治委預防青少年違法犯罪工作領導小組、最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部、共青團中央聯(lián)合發(fā)布的《關于進一步建立和完善辦理未成年人刑事案件配套工作體系的若干意見》；2014 年最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、民政部聯(lián)合發(fā)布的《關于依法處理監(jiān)護人侵害未成年人權益行為若干問題的意見》等。這些解釋和意見從實體法和程序法層面，不斷探索區(qū)別于成年人的未成年人權利保護制度。
?。ǘw系形成期的法治貢獻
體系形成期是兒童人權保護法治化的快速發(fā)展時期，大部分與未成年人相關的法律制度基本是在這一階段制定出來的，形成了我國兒童人權保護法治化的基本格局和制度體系。具體而言，體系形成期對兒童人權保護法治化的貢獻主要有以下三個方面：
第一，建構出保護與預防并行的兒童人權保護法治體系。體系形成期是兒童人權保護法治建設的黃金時期，其最為突出的法治建設成果就是形成了兩法三章多層級的法律體系。其中“兩法”就是《未成年人保護法》和《預防未成年人犯罪法》這兩部以兒童為中心的立法，而“三章”就是在《監(jiān)獄法》《刑事訴訟法》《社區(qū)矯正法》中有關兒童人權的專門章節(jié)。摸索確立期的兒童人權法治建設的主線是以保護為中心，同時在保護立法中融入犯罪預防，從而形成了保護與預防同體的立法模式。在某種意義上，這種立法模式只是我國在探索兒童人權專門立法過程中的階段性措施，將保護兒童人權的所有機制都納入立法范疇之中。體系形成期中，就是隨著我國在犯罪預防體制和機制的成熟，將犯罪預防從《未成年人保護法》中剝離出來，從而建構一個以預防為中心的兒童人權保護法治體系。也就是說，體系形成期不再是保護與預防同體，而是保護與預防的適當分離，從而形成保護與預防并行的兒童人權保護法治體系。預防和保護并行的立法思路，不僅表現(xiàn)在“兩法”本身，還表現(xiàn)在與“兩法”相關的司法解釋及其社會政策之中。
第二，建構出兒童人權的司法保護法治體系。未成年人司法無論是制度還是司法實踐的探索皆源起于摸索確立時期，但體系化的未成年人司法制度建設則是在這一時期完成。體系形成期兒童人權的司法保護法治體系建設主要圍繞著涉罪未成年人展開，在公安機關、人民檢察院和人民法院辦理案件過程中，建構出符合未成年人特征的法律制度，如辦案原則、辦案組織、合適成年人制度、社會調查制度、附條件不起訴、犯罪記錄封存等。同時對涉罪未成年人審判后的處遇、矯治措施等也有相應的專門規(guī)定?？傮w而言，兒童人權的司法保護法治體系兼具教育、弱制裁性和保護的特征。很顯然，這種特征受到轉處主義的影響。轉處主義認為刑事司法制度對未成年人具有消極影響，對罪錯未成年人應采取非刑事化措施，為他們恢復社會化提供條件。在少年刑事司法中，具體表現(xiàn)為程序設計、實體處分要適合犯罪少年的特點，利于最大限度地教育、感化和挽救犯罪少年。當然，兒童人權的司法保護法治體系，不僅是針對涉罪未成年人的保護，也包括對刑事案件中的未成年被害人和證人的保護。
第三，初步形成了未成年人與成年人相分離的法治體系。近代以來，兒童觀念的形成建構了未成年人與成年人的本質差異。而這種本質差異要求兒童進入成人世界之前要受到一種特殊的對待，即一種保護性的隔離。而采取這些特殊的對待和保護措施的目的就是能夠讓兒童順利進入成人社會。從法律發(fā)展的歷程也可以看出，近代以前的法律幾乎是不區(qū)分成年人和未成年人的規(guī)定。但近代以后，逐漸出現(xiàn)了區(qū)分。在我國，兩法三章多層級兒童人權保護法治體系的形成則意味著我國初步形成了未成年人與成年人相分離的法治體系。其中，《未成年人保護》和《預防未成年人犯罪法》是在成年人法律體系之外單獨構建的兒童立法，是兒童人權保護的“小憲章”。圍繞著“兩法”，《監(jiān)獄法》《刑事訴訟法》《社區(qū)矯正法》單設的三個專門章節(jié)及相關司法解釋、司法政策，則是在司法體系中推進未成年人與成年人分離。
三、深化拓展期：兒童人權保護法治化的拓展
所謂深化拓展期，是指以《中華人民共和國家庭教育促進法》（以下簡稱《家庭教育促進法》）的出臺為標志，并以該法為基礎建構兒童人權保障法治化的時期。深化拓展期的未成年人保護立法和修法緣起于《民法典》對國家監(jiān)護的確立，期間歷經《未成年人保護法》《預防未成年人犯罪法》的大修，形成于《家庭教育促進法》對兒童權利保護的全新立法范疇，在兒童人權法治建設體系形成的基礎上進一步向前延伸，邁上兒童人權保護法治化的新臺階。
（一）深化拓展期的主要歷程
體系形成期是我國兒童人權保護法治化的重大發(fā)展時期，其建構了我國較為完整的未成年人法治體系。但兒童人權保護法治化的步伐并沒有停止，而且借助體系形成期所建構的兒童人權話語體系和制度體系，有力助推了兒童人權法治建設的發(fā)展，使得兒童人權法治建設不斷向縱深發(fā)展。
第一，兒童監(jiān)護制度的拓展。我國早在 1986 年制定的《民法通則》第十六條第四款就規(guī)定了國家的監(jiān)護責任，但在《民法通則》中國家的監(jiān)護責任并不突出。2014 年最高人民法院等機關和部門聯(lián)合出臺的《關于依法處理監(jiān)護人侵害未成年人權益行為若干問題的意見》第三十六條規(guī)定當未成年人的監(jiān)護人資格被判決撤銷后，如果沒有合適人員和其他單位擔任監(jiān)護人的，人民法院應當指定民政部門擔任監(jiān)護人，由其所屬兒童福利機構收留撫養(yǎng)。這再次明確了國家的監(jiān)護責任，細化了操作措施。2017 年 3 月，第十二屆全國人民代表大會通過了《中華人民共和國民法總則》（以下簡稱《民法總則》）并正式確立了國家監(jiān)護制度?！睹穹倓t》第三十二條規(guī)定：“沒有依法具有監(jiān)護資格的人的，監(jiān)護人由民政部門擔任，也可以由具備履行監(jiān)護職責條件的被監(jiān)護人住所地的居民委員會、村民委員會擔任。”2020 年制定的《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）將民政部門放在第一位置，明顯增加了民政部門的監(jiān)護責任。《民法典》承繼了《民法總則》中關于監(jiān)護的法律規(guī)定并增加了緊急狀態(tài)下國家監(jiān)護的責任?！睹穹ǖ洹返谌臈l第四款規(guī)定：“因發(fā)生突發(fā)事件等緊急情況，監(jiān)護人暫時無法履行監(jiān)護職責，被監(jiān)護人的生活處于無人照料狀態(tài)的，被監(jiān)護人住所地的居民委員會、村民委員會或者民政部門應當為被監(jiān)護人安排必要的臨時生活照料措施。”《民法典》最終構建了以家庭監(jiān)護為基礎、社會監(jiān)護為補充、國家監(jiān)護為兜底的中國特色未成年人監(jiān)護體系。
第二，對《未成年人保護法》進行大修。先前《未成年人保護法》雖體現(xiàn)了“兒童優(yōu)先原則”，但該原則并不能使兒童保護處于絕對優(yōu)先地位?！段闯赡耆吮Ｗo法》正式提出以“最有利于未成年人”為原則對兒童進行保護，明確了兒童的絕對優(yōu)先地位。除樹立“最有利于未成年人”原則外，新修訂的《未成年人保護法》完善了各保護環(huán)節(jié)。在家庭保護一章中加強、細化家庭責任職責，完善委托監(jiān)護制度。在學校保護一章中積極回應社會期待，對社會所關注的校車安全、兒童性侵、校園欺凌等問題作出了回應，并增加從業(yè)查詢和禁止制度，以及侵害未成年人強制報告制度，保障未成年人的切身權益。對社會保護和司法保護提出更高的要求，并新增網絡保護和政府保護兩章，回應社會中網絡防沉迷等現(xiàn)實問題以及突出國家責任?！段闯赡耆吮Ｗo法》以國家親權為基礎明確工作協(xié)調機制及責任主體，設置強制報告制度，實現(xiàn)了向“福利法”的基本轉向。
第三，與《未成年人保護法》大修同步進行的還有《預防未成年人犯罪法》。新修訂的《預防未成年人犯罪法》堅持預防為主、提前干預的指導思想，以未成年人罪錯行為的分級干預為中心。首先實現(xiàn)了“兩法”的基本分離。本次修訂采取同步進行的做法，將《預防未成年人犯罪法》與《未成年人保護法》中易產生混淆的法律條文進行分離與整合，在體系化的基礎上對兩法存在的共有空間進行分離，實現(xiàn)了“兩法”的基本分離。其次，不良行為和嚴重不良行為分級更加科學完善。修訂后的《預防未成年人犯罪法》繼承了原法律關于不良行為和嚴重不良行為的分級體例，并對其進行了細化和分離，《預防未成年人犯罪法》對不良行為和嚴重不良行為的概念進行了重新界定，基本實現(xiàn)了不良行為和嚴重不良行為的區(qū)分。此外，《預防未成年人犯罪法》對重新犯罪的預防部分，與《刑事訴訟法》《社區(qū)矯正法》等進行銜接，并增加了檢察機關的司法保護義務。最后，《預防未成年人犯罪法》明確細化了家庭、學校及社會主體的責任，對專門學校和專門教育進行了相應規(guī)定，完善了保護處分措施。
第四，《家庭教育促進法》的誕生。在未成年人保護中，家庭保護始終是一個短板。而在家庭保護短板中，家庭教育問題又是最為關鍵和突出的問題。國家、社會乃至家庭逐步認識到只針對兒童本身進行保護和教育是“治標不治本”，需要對家庭這個在兒童社會化過程中承擔重要功能的“小集體”進行規(guī)制，以實現(xiàn)兒童保護和教育的“源頭治理”。自 2016 年起，部分省份開始探索地方性家庭教育促進立法。五年后，全國共有十個省份制定家庭教育促進方面的條例。在地方立法探索的經驗基礎上，2021 年 10 月 23 日全國人大常委會通過了《家庭教育促進法》?！都彝ソ逃龠M法》明確家庭教育的相關責任主體定位：未成年人的父母或者其他監(jiān)護人是第一責任主體，負責實施家庭教育；國家和社會在家庭教育領域是負責提供指導、支持和服務。父母應當開展適當?shù)募彝ソ逃?，國家和社會應該給予相應的支持，失職的家庭教育主體應承擔相應的法律責任?！都彝ソ逃龠M法》的出臺意味著家庭教育不再是家庭的“私人領地”，國家提供支持，并監(jiān)督家庭教育的執(zhí)行情況，在一定條件下可以介入家庭教育。
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深化拓展期是兒童人權保護法治化的縱深發(fā)展時期。這一時期中兒童人權法治建設不斷取得了新的突破。具體而言，深化拓展期的法治貢獻主要體現(xiàn)在以下三個方面。
第一，兒童利益最大化原則的確立。兒童利益最大化是《兒童權利公約》確定的一項保護兒童人權的基本準則。其明確規(guī)定“關于兒童的一切行動，不論是由公私社會福利機構、法院、行政當局或立法機構執(zhí)行，均應以兒童的最大利益為一種首要考慮。”在我國兒童人權保護法治化進程中，法治建設的目標就是不斷確立以兒童為中心的法治體系，塑造維護兒童人權的法律機制。但基于摸索確立期未成年人保護立法還處于探索階段，也沒有將最有利于未成年人原則確立為法律原則。隨著體系形成期的逐步成熟，《未成年人保護法》通過修改在第 4 條確立了最有利于未成年人原則。這既是我國全面履行《兒童權利公約》的承諾，也是我國兒童人權法治建設不斷成熟的標志。最有利于未成年人原則可以從兩個方面理解：一是在未成年人與其他主體權益相沖突時，應以最有利于未成年人的原則衡量其中的利益沖突并作出最有利于未成年人的價值判斷。二是當兒童的各項權益相沖突時，應秉持最有利于未成年人的原則，作出最有利于未成年人的選擇，且作出選擇時應從兒童視角出發(fā)，聽取和考慮未成年人的真實想法。最有利于未成年人原則可謂是兒童保護的“帝王條款”，對未成年人相關領域所有法律法規(guī)、法律解釋和司法適用等都具有方向性、統(tǒng)領性作用。
第二，國家監(jiān)護法治體系的形成。在深化拓度期之前，民政部門主要對孤兒、棄兒等無家的兒童，提供積極的兜底救助和保護。國家監(jiān)護制度的確立，為保護兒童創(chuàng)設了全新機制。通過國家對家庭的積極干預，使得那些處于家庭之內但卻受家庭之害的兒童被保護起來。甚至可以剝奪父母監(jiān)護權，由國家代行父母職責。我國的國家監(jiān)護制度確立并開啟于 2017 年的《民法總則》制定之時，定型于 2020 年的《民法典》制定之時。當然，一方面國家監(jiān)護是我國的基本民事制度，確立了國家的監(jiān)護職責，但并沒有國家如何履職作出明確規(guī)定。另一方面，國家監(jiān)護制度的保護主體不限于對未成年人的監(jiān)護，也包括成年人的監(jiān)護。而《預防未成年人犯罪法》和《未成年人保護法》的大修重點之一，就是以國家監(jiān)護制度為基礎，探索促進國家履行國家監(jiān)護職責的法治體系。很顯然，“兩法”大修所確立的國家監(jiān)護法治體系，通過強化家與國對兒童人權的保護責任，不僅拓寬了兒童的保護范圍，也拓展了兒童保護的渠道。
第三，拓展了兒童人權保護路徑。在深化拓展期中，通過《家庭教育促進法》為兒童人權法治建設提供了新的可能。《家庭教育促進法》是“兩法”延伸出來的法律制度，兼具兒童人權保護和犯罪預防的雙重屬性。但《家庭教育促進法》是一部將家事轉化為國事的法律，國家對兒童人權的保護，顯現(xiàn)出更積極的保護觀。更為重要的是《家庭教育促進法》與《預防未成年人犯罪法》《未成年人保護法》的制度設計思路存在一些差異。對于前者而言，法律規(guī)制的主體或對象不是兒童本身，而是具有保護兒童職責的父母或其他監(jiān)護人。這也意味著深化拓展期突破了先前直接針對兒童個體立法的路徑選擇。不過，兒童人權法治建設或許還有其他的延展機制和制度空間。
四、如何成熟完善：兒童人權法治建設的展望
經過三十多年的兒童人權法治建設，我國兒童人權制度更為豐富和完善，不僅逐步履行了《兒童權利公約》中的相關承諾，還創(chuàng)設了許多具有中國特色的兒童人權保護法律制度。但兒童人權保護法治化在我國依然存在一定困境，而這也是未來我國兒童人權法治建設需要努力的方向。
?。ㄒ唬﹥和藱喾ㄖ谓ㄔO的困境
第一，兒童人權法治建設的碎片化困境。盡管當前我國兒童人權保護法治體系已初步建成，形成了“三法三章”為核心的法律制度體系。兒童人權觀在我國有一個不斷成長和塑造的過程。與此相應的是，兒童人權法治建設也是一個漸進的、不斷摸索的過程。這使得我國的兒童人權法治建設多采取分散性、補充性立法，以在不同階段回應和解決所顯現(xiàn)的兒童人權問題。不僅如此，兒童人權法治建設碎片化發(fā)展的另一個重要原因是兒童人權保護為綜合性保護，涉及到各個部門和多個領域。在兒童人權法治建設中，相關部門往往以部門利益為主導立法，從而使得兒童人權法治建設呈現(xiàn)綜合型特征。很顯然，缺乏頂層設計進行全局構架和系統(tǒng)引領，難免會有消極回應、各自為政和局部拓展的情況存在。這也不可避免地會導致立法理念模糊、法律重復以及法律沖突問題，影響兒童權利保護的法律適用，同時也影響我國對兒童的法治保障。
第二，兒童人權法治建設面臨如何成熟完善的困境。當前，我國的兒童人權法治建設已有三十多年歷史，但兒童人權保護法治化程度尚未“成年”。難以成熟完善的困境，一方面表現(xiàn)為兒童人權保護法治建設的時間不是很長，制度體系略顯稚嫩。當下兒童人權保護法治基本是在摸索之中建構出來的，還需要經過更多實踐的檢驗，有很多制度依然在醞釀之中，需要逐漸完善兒童人權保護法治體系。更為重要的是，有關于兒童人權法治建設的理論體系和制度架構并沒有形成基本的共識，其要“成熟”還需要一個較長的成長過程。另一方面，兒童人權保護法治體系難以從當前的法律體系中獨立出來，形成一個與成年人法律體系相對獨離的法律體系。在我國法律體系的構建過程中，有不少涉及未成年人的立法，但基本是基于成年人的視野而制定，很少從未成年人的視野進行立法。尤其是在少年司法領域，主要依照成人標準，對未成年人進行酌減。這種立法并非完全以兒童利益最大化為原則。因此，很難遵循兒童成長規(guī)律，從兒童利益出發(fā)，更全面地保護好未成年人的權益。
第三，兒童人權法治建設中交織存在保護和懲罰的困境。在兒童人權法治建設過程中，一直交織存在著保護與懲罰的困境。實際上，我國最早進行未成年人的專門立法主要是基于應對青少年犯罪的考量，而后出臺的法律則是《未成年人保護法》。也正因為如此，我國最早制定的《未成年人保護法》兼具有保護兒童和預防犯罪的雙重性目標。此種立法方式的制度設計，在保護中潛藏著懲罰，在懲罰中內含保護。保護與懲罰時常在制度設計中定位不準，甚至錯位，從而導致該保護的沒有得到有效保護，該懲罰的卻有保護過度之嫌疑。比如，在學校保護方面，為了使兒童得到更高質量的教育形成的教育內卷，嚴重影響兒童身心健康，而為了在校園中保護好學生又導致個別老師處于不敢管學生的困境。當然保護與懲罰的困境不僅體現(xiàn)在學校保護之中，還體現(xiàn)在家庭保護、司法保護及其未成年人犯罪預防之中。這些不同領域中保護與懲罰的困境，引發(fā)了兒童人權保護與各社會主體之間的張力，往往以保護為名但卻造成侵害兒童權利的悖反后果。
?。ǘ┙∪珒和藱喾ㄖ谓ㄔO的對策
兒童人權保護法治化的深化和拓展給未來兒童人權法治建設賦予了更多的憧憬和期望。但兒童人權法治建設不能僅是擴容，還應當不斷化解既有的問題，并完善兒童人權法治建設，以完善兒童人權法治保障體系。具體而言，主要包括以下三個層面。
第一，以兒童為中心，不斷健全兒童人權法治保障體系。當前我國的現(xiàn)代兒童觀念已經基本形成，兒童與成年人的法律界限也非常清晰，未成年人的法律體系也逐步成型。但在兒童人權法治建設過程中，仍然存在碎片化問題，使得兒童人權保護法治體系缺乏整體性、協(xié)同性和系統(tǒng)性。因此，未來人權法治建設應當以兒童為中心展開，一方面，遵循兒童身心發(fā)展規(guī)律，不斷化解立法中存在的不足，彌補兒童人權法治建設中的短板。另一方面，在兒童人權保護法治的實踐中，總結經驗，從而推動兒童人權立法的精細化、可操作化，從而健全兒童人權法治保障體系。不僅如此，還應不斷拓展兒童人權法治建設的范疇，推動兒童福利法律制度體系和少年司法體系的法治化建設。當然，為了能夠進一步整體協(xié)調兒童人權保護法治體系，解決不同兒童人權立法之間可能存在的張力，未來的兒童人權法治建設還應朝著法典化方向邁進。
第二，以“少年法化”為定位，塑造少年司法的法律體系。所謂“少年法化” 就是以未成年人為中心，建立與成年人相分離的法律體系。在兒童人權保護法治體系中，少年法化的核心就是少年司法。眾所周知，我國有關兒童人權的法治建設始于應對較為嚴重的青少年違法犯罪問題。但目前，少年司法依然散見于各種法律之中，既缺乏體系化的制度設計，又淹沒于以成年人為中心的法律制度之中。因此，要化解這一難題，就應當以“少年法化”為定位，一方面將《預防未成年人犯罪法》“少年法化”，把其改造為司法性質的少年法典，建立獨立的少年司法制度以改變未成年人法附屬于成年人法的“小兒酌減”狀態(tài)。這就要求把散落在《中華人民共和國治安管理處罰法》《中華人民共和國刑法》《刑事訴訟法》等法律中有關未成年人的相關制度從這些法律中分離出來，建構集預防犯罪、刑事司法及矯正一體化的少年司法體系。另一方面，少年司法還應協(xié)調好保護與懲罰的關系、解決被害未成年人保護不足等難題，以推動少年司法從狹義刑事法轉為綜合性、全面性的司法法。當然，少年司法不能僅局限于刑事司法領域，民事司法中涉及未成年人的案件也應當是少年司法的重要范疇。實際上，當前我國民事領域的少年司法已經有很多探索和經驗。因此，在兒童人權法治建設上，如何通過立法把少年司法從民事司法中分離出來，以建構民事少年司法制度體系也是當下及未來兒童人權法治建設的方向。
第三，以兒童利益最大化為原則統(tǒng)合兒童人權保護法治體系。兒童利益最大化是《兒童權利公約》的基本原則，也是我國兒童人權立法的基本原則。當前，我國兒童人權法治建設正處于高質量增長期。保護兒童觀念已經深入人心，社會對兒童人權保護意識很強、呼聲很高。這不僅為進一步加強和完善兒童人權保護法治體系奠定了堅實的社會基礎，也對有關兒童人權的立法質量提出了更高的要求。以兒童利益最大原則引領兒童人權法治建設能滿足社會對立法的期望。具體而言，主要表現(xiàn)在兩個方面：一是在立法方面，應當堅持兒童利益最大化的原則。每一部法律，每一個條款都應當貫徹兒童利益最大化原則，以保證立法能最大限度促進兒童人權的發(fā)展。二是修法方面，應當按照兒童利益最大化原則不斷對現(xiàn)行法進行完善，清理與原則相違背的法律。實際上，以兒童利益最大化原則引領兒童人權法治建設還能化解立法中的矛盾和沖突，解決保護與懲罰錯位等問題。
五、結語
改革開放以來，我國的兒童人權法治建設取得了長足進展，經歷了摸索確立期、體系形成期和深化拓展期三個時期。這不僅意味著兒童人權的法治建設不斷地豐富和完善，更體現(xiàn)了法治化程度和水平的穩(wěn)步提升。探索確立期在以成人為中心的法律系統(tǒng)中，分離出一部以未成年人為核心的《未成年人保護法》。這部法律初步建構了兒童權利體系和保護體系，推動了兒童法律地位的根本變化，為兒童權利的享有和實現(xiàn)提供了堅實基礎，成為我國兒童人權事業(yè)發(fā)展的里程碑。體系形成期主要是在《未成年人保護法》之中分離并建構了相對獨立的預防型未成年人法律制度?！额A防未成年人犯罪法》不僅意味著我國已經形成了保護中有預防，預防中有保護的未成年人法律體系，也意味著我國未成年人法律體系基本建成。深化拓展期是對《未成年人保護法》和《預防未成年人犯罪法》的縱深拓展，不僅在法律中確立了“最有利于未成年人”原則，實現(xiàn)了“兩法”的基本分離。更為重要的是，《家庭教育促進法》拓展了兒童人權的保護機制和保護方式的內涵，為兒童人權提供更為全面和細致的保護。
當然，深化拓展期的來臨并不意味著兒童人權法治建設的終點，而是一個新的起點。作為一個新的起點，只有充分認識到當下未成年人保護法治建設存在的問題，才能有針對地探索化解對策，進一步推動中國兒童人權法治建設事業(yè)向新的高度攀升。未來兒童人權保障的法治化，不僅需要進一步完善《未成年人保護法》《預防未成年人犯罪法》和《家庭教育促進法》，更需要建構一個更為清晰、更為系統(tǒng)的兒童人權保護法治體系。只有統(tǒng)籌整合法治資源，保持法律體系內部的和諧統(tǒng)一，協(xié)同各方力量，才能最大限度地保護好兒童利益，守護好國家、民族的未來。
（本文發(fā)表于《人權法學》2023年第6期，因篇幅限制，注釋省略。作者身份信息為發(fā)文時信息。）
（張善根，上海政法學院法律學院；杜偉杰，上海政法學院法律學院）
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