“雙碳”目標(biāo)下環(huán)境權(quán)保障的進(jìn)展與挑戰(zhàn)
唐穎俠
摘要：黨的二十大報告提出，要“積極穩(wěn)妥推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和，立足中國能源資源稟賦，堅持先立后破，有計劃分步驟實施碳達(dá)峰行動”。為落實“雙碳”目標(biāo)，2022年中國政府在應(yīng)對氣候變化的減排、適應(yīng)、市場和金融等行業(yè)領(lǐng)域，密集地采取了一系列積極舉措，各地陸續(xù)制定實施落實雙碳目標(biāo)的地方性政策，大力推動環(huán)境權(quán)保障取得新進(jìn)展。同時，也注意到在雙碳目標(biāo)的具體實施方面，仍存在中央立法不足、司法保障欠缺、行政措施刻板的障礙，建議在實施應(yīng)對氣候變化的雙碳目標(biāo)中全面納入人權(quán)視角。
關(guān)鍵詞：雙碳目標(biāo) 氣候變化 環(huán)境權(quán)
氣候變化是全人類面臨的共同挑戰(zhàn)，事關(guān)人類可持續(xù)發(fā)展。中國一貫高度重視應(yīng)對氣候變化工作，堅定走綠色發(fā)展之路，推動共同構(gòu)建人與自然生命共同體。近年來，“碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)”被納入生態(tài)文明建設(shè)的整體布局，貫穿于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的各方面，將減污降碳協(xié)同增效作為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型的總抓手，助推應(yīng)對氣候變化工作取得新進(jìn)展。中國的碳達(dá)峰行動，需要完成全球最大降幅的碳排放強(qiáng)度，實施“雙碳”目標(biāo)意味著中國將要付出史無前例和艱苦卓絕的努力。通過“雙碳”目標(biāo)的宣示，充分展現(xiàn)了中國應(yīng)對氣候變化的雄心和誠意。
一、實施“雙碳目標(biāo)”助力環(huán)境權(quán)保障
?。ㄒ唬﹪覍用媛鋵嶋p碳目標(biāo)的政策法規(guī)
為落實“雙碳”目標(biāo)，2022年中國政府在應(yīng)對氣候變化的減排、適應(yīng)、市場和金融等行業(yè)領(lǐng)域，密集地采取了一系列積極舉措，大力推動環(huán)境權(quán)保障取得新進(jìn)展。
第一，在節(jié)能減排方面，2022年6月10日，生態(tài)環(huán)境部牽頭制定并發(fā)布了《減污降碳協(xié)同增效實施方案》（環(huán)綜合〔2022〕42號），開啟氣候與環(huán)境協(xié)同減排、融合治理的路徑。第二，在適應(yīng)方面，2022年6月，生態(tài)環(huán)境部等17部門聯(lián)合發(fā)布《國家適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略2035》。第三，通過市場機(jī)制實現(xiàn)雙碳目標(biāo)。2022年3月25日，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的意見》，提出結(jié)合實現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)任務(wù)，建設(shè)全國統(tǒng)一的能源市場，依托公共資源交易平臺，建設(shè)全國統(tǒng)一的碳排放權(quán)交易市場，并提出實行統(tǒng)一規(guī)范的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、交易監(jiān)管機(jī)制。第四，在海外投資領(lǐng)域積極落實雙碳目標(biāo)。2022年3月28日，國家發(fā)展改革委、外交部、生態(tài)環(huán)境部、商務(wù)部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)共建“一帶一路”綠色發(fā)展的意見》。
?。ǘ┞鋵嶋p碳目標(biāo)的行業(yè)政策進(jìn)展
1. 金融部門發(fā)布綠色金融指引
2022年6月1日，銀保監(jiān)會發(fā)布了《銀行業(yè)保險業(yè)綠色金融指引》，要求銀行保險機(jī)構(gòu)從戰(zhàn)略高度推進(jìn)綠色金融，加大對綠色、低碳、循環(huán)經(jīng)濟(jì)的支持。
2. 交通部門推進(jìn)綠色交通運(yùn)輸方式
2022年6月24日，交通運(yùn)輸部、國家鐵路局、中國民用航空局、國家郵政局四部門發(fā)布貫徹落實《中共中央國務(wù)院關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見》的實施意見。
3. 科技創(chuàng)新助力雙碳目標(biāo)實現(xiàn)
2022年6月24日，科技部、國家發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部、生態(tài)環(huán)境部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、交通運(yùn)輸部、中科院、工程院、國家能源局九部門共同研究制定了《科技支撐碳達(dá)峰碳中和實施方案（2022—2030年）》。
4. 市場監(jiān)管部門制定雙碳標(biāo)準(zhǔn)體系
作為碳達(dá)峰碳中和“1+N”政策體系的重要組成部分，市場監(jiān)管總局聯(lián)合相關(guān)部門印發(fā)了《建立健全碳達(dá)峰碳中和標(biāo)準(zhǔn)計量體系實施方案》。
（三）落實雙碳目標(biāo)的地方性政策
各地陸續(xù)制定實施落實地方性雙碳目標(biāo)的政策和法規(guī)近260余件，除新疆、西藏外共有29個省市自治區(qū)均制定了直接落實雙碳目標(biāo)的政策法規(guī)。各地方性雙碳政策的結(jié)構(gòu)大體相似，但在單位地區(qū)生產(chǎn)總值碳排放比、單位生產(chǎn)總值能源消耗比、2025年和2030年非化石能源消費(fèi)比、森林覆蓋率和風(fēng)能、太陽能總裝機(jī)容量等具體指標(biāo)的設(shè)計方面則各有不同。
二、雙碳目標(biāo)下環(huán)境權(quán)保障面臨的障礙
?。ㄒ唬╇p碳立法的頂層設(shè)計不足
在中央立法層面，我國還未針對碳達(dá)峰、碳中和進(jìn)行專門立法，沒有制定關(guān)于“雙碳”戰(zhàn)略實施的全國性法律。
（二）應(yīng)對氣候變化的司法保障缺失
第一，國家層面缺乏直接面向“雙碳”任務(wù)的司法適用規(guī)范。首先，目前中國尚無應(yīng)對氣候變化的專門立法，因此也沒有司法適用的直接依據(jù)。其次，與氣候變化相關(guān)聯(lián)的法律在應(yīng)對氣候變化方面的規(guī)定均過于原則、籠統(tǒng)，可操作性弱，難以適用于司法實踐。再次，最高人民法院關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)與綠色發(fā)展理念的司法回應(yīng)型文件內(nèi)容比較抽象，缺乏具體的可操作性內(nèi)容，無法為地方司法應(yīng)對“雙碳”目標(biāo)提供有效的借鑒。
其次，司法實踐中氣候訴訟進(jìn)展緩慢。目前僅有的幾例與氣候變化相關(guān)的案件，均被法院以主體不適格為由駁回，未進(jìn)入實質(zhì)審判階段。
第三，氣候變化行政訴訟的受案范圍與起訴主體資格受限。
?。ㄈ┑胤铰鋵嶋p碳的行政機(jī)制刻板
中國“雙碳”領(lǐng)域所采取指標(biāo)層層分解、壓力逐級傳導(dǎo)的目標(biāo)責(zé)任考核方式，有效地將節(jié)能降碳的壓力分解到各級政府，對推進(jìn)中國“雙碳”工作發(fā)揮了非常重要的作用，但也存在管理缺乏彈性、差別化措施少等一系列問題。已有行政主導(dǎo)政策機(jī)制的核心問題在于層層分解的計劃指標(biāo)與市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求背道而馳，雖然計劃指標(biāo)的調(diào)整和完善可以在一定程度上彌補(bǔ)已有的缺陷，但無法真正解決問題，從根本上也難以調(diào)動起各個主體的減排積極性，越來越不適應(yīng)積極穩(wěn)妥推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和工作的新形勢和新要求。
?。ㄋ模╇p碳法律和政策缺乏權(quán)利視角
目前已有的雙碳法律和政策普遍采用技術(shù)導(dǎo)向的方法，無論是概念框架還是指標(biāo)設(shè)計，無論是應(yīng)對氣候變化的減緩、適應(yīng)，還是資金、技術(shù)要素，均立足并局限于氣候變化科學(xué)和低碳技術(shù)的維度，缺乏權(quán)利視角和人的維度的考量。
三、完善雙碳目標(biāo)保障環(huán)境權(quán)的建議
由于氣候變化問題的復(fù)雜性，氣候危害的漸近性，因果關(guān)系的復(fù)雜性，科學(xué)溯源的困難，以及氣候責(zé)任承擔(dān)的累積性等因素，決定著應(yīng)對氣候變化的雙碳目標(biāo)的實現(xiàn)路徑是系統(tǒng)性和多元化的。
（一）科學(xué)布局、整體系統(tǒng)推進(jìn)雙碳立法
碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)的順利實現(xiàn)需要回歸法治，在整體系統(tǒng)觀的理論視野下，完善碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)的法治保障。首先，加緊制定中央一級應(yīng)對氣候變化的雙碳立法。其次，采取減緩與適應(yīng)并舉的路徑。第三，為實現(xiàn)氣候變化法律體系內(nèi)部的協(xié)同，需要促進(jìn)直接規(guī)制氣候變化的中心法律與和氣候變化有關(guān)的外圍法律的有機(jī)銜接。
?。ǘ?ldquo;適度司法能動”理念促進(jìn)氣候訴訟
第一，涉碳訴訟的推進(jìn)。以氣候變化案件為例，如果按照傳統(tǒng)的環(huán)境污染案件審理，可能出現(xiàn)訴訟主體不適格、訴由沒有針對性、法律責(zé)任無從適用等問題，最后會落入司法無法介入的困境。因此必須以適度能動司法為保障，借鑒環(huán)境司法專門化建設(shè)經(jīng)驗，積極探索涉碳案件的司法專門化，如完善應(yīng)對氣候變化的民事與行政公益訴訟制度、建構(gòu)涉碳案件的集中管轄制度等。
第二，個案糾紛的化解。發(fā)揮司法能動性，要積極受理各類涉碳糾紛，重視涉碳案件的司法創(chuàng)新。個案糾紛以司法公正為原則，但國家政策目標(biāo)也應(yīng)納入法官自由裁量范疇，確保個案處理的政治、法律、社會效果的統(tǒng)一。
第三，最高人民法院的司法指導(dǎo)。“我國能動司法實施的效果，很大程度上將決定于最高人民法院對下級法院的指導(dǎo)機(jī)制能否有效和恰當(dāng)建立。”因此，最高人民法院應(yīng)盡快建立面向“雙碳”目標(biāo)的有效司法指導(dǎo)機(jī)制，具體而言，包括發(fā)布涉碳案件司法解釋、對具有代表性的涉碳案件進(jìn)行審理并形成指導(dǎo)案例等各類面向“雙碳”的司法指導(dǎo)文件、開展面向全國的促進(jìn)“雙碳”目標(biāo)司法保障的工作會議等。
第四，探索軟法與司法的有效銜接。
（三）理順中央和地方在“雙碳”領(lǐng)域的權(quán)責(zé)關(guān)系
首先，有效發(fā)揮中央管大事的作用，充分利用碳市場手段管住重點行業(yè)和企業(yè)。第二，賦予地方管小事的自主權(quán)，利用自愿性碳市場和碳稅等手段有效激發(fā)地方在雙碳領(lǐng)域的積極性。第三，及時明確碳市場在雙碳工作中的核心地位，以及碳市場發(fā)展的路線圖和時間表。第四，調(diào)整完善雙碳領(lǐng)域的政策實施機(jī)制，目標(biāo)責(zé)任制逐步由約束為主轉(zhuǎn)變?yōu)榧顬橹鳌?/p>
（四）基于人權(quán)方法的雙碳目標(biāo)
首先，在落實雙碳目標(biāo)的各項政策法規(guī)中納入基于人權(quán)的氣候變化應(yīng)對方法。在制定雙碳政策和方案時，應(yīng)以實現(xiàn)人權(quán)作為主要目標(biāo)。明確“權(quán)利享有人”及其權(quán)利，并明確相應(yīng)的“義務(wù)承者”及其義務(wù)，以便加強(qiáng)權(quán)利享有人提出要求的能力和義務(wù)承擔(dān)者履行義務(wù)的能力。尤其是充分考慮到氣候脆弱群體的特殊利益，努力實現(xiàn)代際公平、性別平等和氣候正義。
其次，防止碳交易對人權(quán)造成傷害。在構(gòu)建碳市場交易規(guī)則時應(yīng)考慮以下因素：（1）強(qiáng)有力的基于人權(quán)的社會和環(huán)境保障措施;（2）獲取信息和有意義的公眾參與;以及（3）獨(dú)立、公平、可利用、合法、基于權(quán)利和透明的申訴機(jī)制，允許社區(qū)在該機(jī)制下的項目造成損害時尋求補(bǔ)救。加強(qiáng)企業(yè)在雙碳目標(biāo)下的氣候責(zé)任。
積極應(yīng)對氣候變化是中國實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求，也是推動構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的責(zé)任擔(dān)當(dāng)。中國將應(yīng)對氣候變化作為國家戰(zhàn)略，融入生態(tài)文明建設(shè)整體布局和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局，把系統(tǒng)觀念貫穿碳達(dá)峰碳中和工作全過程，加強(qiáng)頂層設(shè)計。中國提出的“雙碳”目標(biāo)及其進(jìn)展，是對全球氣候治理的新的重大貢獻(xiàn)，彰顯了中國的責(zé)任擔(dān)當(dāng)。
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