內(nèi)容提要：發(fā)展“以人民為中心”的中國人權(quán)事業(yè)，必須高度關(guān)注廣大人民群眾對人權(quán)保障工作的切身感受。深化對人權(quán)尊重度感知的研究，有助于更全面地認識人權(quán)事業(yè)的實踐成效。公眾環(huán)境權(quán)是一種新型人權(quán)且已經(jīng)成為新時代人權(quán)事業(yè)發(fā)展的重要內(nèi)容。中央環(huán)保督察，作為一種權(quán)威介入式的縱向治理機制，不僅推動了地方黨委政府對環(huán)境政策的貫徹落實，也強化了環(huán)境信息公開與公眾環(huán)境參與，因而有助于公眾環(huán)境權(quán)的實現(xiàn)并激發(fā)公眾對人權(quán)尊重度的感知。其中，“回頭看”是中央環(huán)保督察的重要構(gòu)成，其實施是對前期督察工作的鞏固與提升?；谑澜鐑r值觀調(diào)查中國數(shù)據(jù)的實證分析表明，相比所在省份尚未經(jīng)歷“回頭看”督察的居民，所在省份已被“回頭看”的居民會更傾向于認為人權(quán)受到了充分尊重。由此可見，中央環(huán)保督察制度的推進與完善，不僅推動了生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的改善，也有助于提升公眾的人權(quán)尊重度感知。
關(guān)鍵詞：中央環(huán)保督察 公眾環(huán)境權(quán) 人權(quán)尊重度感知 人權(quán)事業(yè)
一、問題的提出
尊重和保障人權(quán)是政治文明的關(guān)鍵體現(xiàn)，也是法治國家建設(shè)的必然要求。在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，中國人權(quán)事業(yè)始終堅持把人權(quán)的普遍性原則與中國實際相結(jié)合，積極探索具有中國特色的人權(quán)發(fā)展道路，并取得了重大創(chuàng)新進展。習(xí)近平總書記強調(diào)，“人民性是中國人權(quán)發(fā)展道路最顯著的特征”，且“人民幸福生活是最大的人權(quán)”。這就凸顯了在人權(quán)事業(yè)發(fā)展中必須強化“以人民為中心”的發(fā)展思路，關(guān)注廣大人民群眾對于當前人權(quán)保障工作的切身體會。換句話說，對人權(quán)的尊重與保障，不能僅僅停留在應(yīng)然或法定的層面，更需要通過政府的積極作為讓人民群眾對人權(quán)保障有真實的感受。然而，就目前的人權(quán)研究而言，學(xué)者們更加注重在法理層面對人權(quán)進行規(guī)范性分析，缺乏從公眾視角考察其對當前人權(quán)保障工作的主觀感知。
人權(quán)的內(nèi)容比較復(fù)雜，實際上構(gòu)成了一個以人為核心的權(quán)利體系。其中，環(huán)境權(quán)作為一種新型人權(quán)，近年來日益受到各界的關(guān)注。這一方面是因為，從權(quán)利的結(jié)構(gòu)關(guān)系上看，環(huán)境權(quán)構(gòu)成了其他人權(quán)實現(xiàn)的基礎(chǔ)和條件。人依賴于環(huán)境而存在。沒有一定的環(huán)境作為依托，人類的生存與發(fā)展會難以為繼，而其他政治、經(jīng)濟、社會、文化權(quán)利，也都將無法得到保障。另一方面則是由于生態(tài)環(huán)境問題的日益凸顯對人類的生存和發(fā)展都造成了威脅。面對全球性的生態(tài)環(huán)境危機，人類開始反思自身與環(huán)境之間的關(guān)系，進而催生保護生態(tài)環(huán)境、實現(xiàn)人與自然和諧共生的權(quán)利訴求。對于中國而言，長期以來地方政府“重經(jīng)濟增長、輕環(huán)境保護”的發(fā)展模式導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境問題凸顯，已經(jīng)威脅到了人民群眾的生存與發(fā)展。黨的十八大將生態(tài)文明建設(shè)納入“五位一體”總體布局，強調(diào)要“把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)各方面和全過程”。為了有效推動生態(tài)環(huán)境治理，彌補環(huán)境政策的執(zhí)行鴻溝，中央生態(tài)環(huán)境保護督察(以下簡稱“中央環(huán)保督察”)作為一項重大制度創(chuàng)新，在黨中央的領(lǐng)導(dǎo)下得以推出。作為一種權(quán)威介入式的縱向治理機制，中央環(huán)保督察不僅推動著中國環(huán)境治理體系與治理能力的系統(tǒng)變革，也深刻地影響著公眾的政治態(tài)度，包括對其權(quán)利保障的認識。
由此，本文提出如下研究問題：中央環(huán)保督察會如何影響公眾對人權(quán)尊重度的感知？對此問題的理論分析和實證檢驗，至少可以從兩個方面深化我們對當前人權(quán)議題的認識：一是了解當前中國公眾對人權(quán)尊重度的感知水平及其影響因素，二是了解中央環(huán)保督察對公眾環(huán)境權(quán)的保障落實會如何影響公眾對人權(quán)尊重度的總體感知。可見，這種公眾感知視角的人權(quán)研究，不僅有助于把握人權(quán)事業(yè)發(fā)展的社會心理基礎(chǔ)，也為進一步提升人權(quán)事業(yè)的實踐成效提供了工作思路。
二、人權(quán)尊重度感知：概念界定與研究價值
概念界定是理論分析的必要前提。對于人權(quán)的內(nèi)涵，學(xué)界已有諸多闡釋，一個基本共識性的界定即為：人權(quán)是人之為人依照他的自然屬性和社會本質(zhì)所應(yīng)當享有的權(quán)利。就人權(quán)的內(nèi)容而言，其在類別層次呈現(xiàn)出復(fù)雜性，且受到歷史、文化條件的制約，難以一一列舉。但依據(jù)其性質(zhì)和特征，人權(quán)大致可以分為以下五類：一是人身人格權(quán)利，如生命權(quán)等；二是政治權(quán)利與自由，如選舉權(quán)和被選舉權(quán)等；三是經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利，如勞動權(quán)、社會保障權(quán)等；四是弱勢群體和特殊群體權(quán)利；五是國際集體(或群體)權(quán)利，如環(huán)境權(quán)、發(fā)展權(quán)等?？梢姡藱?quán)構(gòu)成了一種權(quán)利體系，體現(xiàn)了人類對自身價值與尊嚴的追求。
不同于對人權(quán)的法理解讀，本文所關(guān)注的人權(quán)尊重度感知，本質(zhì)上是一個社會心理學(xué)概念，其內(nèi)涵可以定義為：公眾對于人權(quán)得到何種程度的尊重與保障的總體感知。對此概念，我們可做如下進一步解讀。第一，它提供了一種新的視角，即站在公眾的立場去看待人權(quán)尊重與保障的現(xiàn)實情況。第二，它是一種主觀感知，反映了公眾對現(xiàn)實人權(quán)尊重與保障情況的認知和評價。就人權(quán)工作而言，尊重是保障的價值表征，而保障是尊重的實踐體現(xiàn)，兩者共同構(gòu)成了公眾感知的對象。第三，它是一種對尊重與保障人權(quán)之現(xiàn)狀的總體性感受，而非針對某個具體權(quán)利問題的評價。
值得注意的是，主觀感知并不一定能準確反映客觀現(xiàn)實。即便人權(quán)在客觀上得到了充分尊重與保障，不同公眾對此仍會有不同感知。這是因為，公眾對人權(quán)尊重度的感知，不僅取決于人權(quán)現(xiàn)狀，還受到諸多其它因素的影響，包括價值觀取向、經(jīng)濟收入水平、教育程度、媒介接觸情況以及制度環(huán)境等等。然而，不可否認的是，恰是這種可能存在偏差的感知，影響著公眾的態(tài)度與行為。當公眾認為人權(quán)得到充分尊重時，他們往往會對政治體制產(chǎn)生更高的認同感，反之則可能催生出諸多不滿的情緒甚至激進的行為。
因此，深刻認識公眾對人權(quán)尊重度的感知，對于人權(quán)理論的發(fā)展和人權(quán)治理的完善，都具有重要的現(xiàn)實意義。一方面，它可以揭示公眾作為權(quán)利擁有者如何認識和評價人權(quán)保障工作，有助于把握人權(quán)事業(yè)發(fā)展的社會心理基礎(chǔ)。另一方面，它可以揭示人權(quán)尊重度感知的影響因素，為進一步提升人權(quán)事業(yè)發(fā)展的實踐成效提供優(yōu)化思路。黨的十八大以來，中國特色社會主義進入新時代，而奉行以人民為中心的人權(quán)理念正是新時代人權(quán)內(nèi)容創(chuàng)新的關(guān)鍵體現(xiàn)。落實以人民為中心的人權(quán)理念，不僅需要推動人權(quán)法治化，實現(xiàn)“應(yīng)有人權(quán)”向“法定人權(quán)”再向“實有人權(quán)”的轉(zhuǎn)化；也需要關(guān)注公眾對人權(quán)事業(yè)的主觀感受，讓他們對人權(quán)尊重度的感知轉(zhuǎn)化為獲得感、幸福感和安全感。
三、中央環(huán)保督察影響人權(quán)尊重度感知的理論分析
作為一種主觀性評價，人權(quán)尊重度感知是社會建構(gòu)的產(chǎn)物，在其諸多的影響因素中，政府行為無疑是最值得關(guān)注的。改革開放以來，在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，中國經(jīng)濟發(fā)展取得了舉世矚目的成就，公共服務(wù)供給日益完善，人民群眾的生活水平和權(quán)利保障水平得到了顯著的提升。然而，生態(tài)環(huán)境問題的日益凸顯成為人民群眾追求美好生活道路上的重要障礙。為了應(yīng)對生態(tài)環(huán)境的嚴峻形勢，強化地方政府環(huán)境治理責(zé)任的落實，中央環(huán)保督察作為一種高位推動的縱向治理機制應(yīng)運而生。本文的關(guān)注點在于，中央環(huán)保督察會如何影響人權(quán)尊重度感知。在此，我們結(jié)合公眾環(huán)境權(quán)對其展開理論分析，以闡明其影響的機理。
(一)公眾環(huán)境權(quán)保障對人權(quán)尊重度感知的激發(fā)
從人權(quán)的歷史發(fā)展看，學(xué)者卡雷爾·瓦薩克曾在20世紀70年代提出了“三代人權(quán)”理論：第一代主要指公民權(quán)、政治權(quán)等，第二代主要是指經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利，而第三代則強調(diào)集體連帶性，包含和平權(quán)、發(fā)展權(quán)以及環(huán)境權(quán)等。盡管學(xué)界對此劃分仍有疑義，但環(huán)境權(quán)作為一項新型人權(quán)，已經(jīng)得到越來越多學(xué)者的承認。呂忠梅教授將公民環(huán)境權(quán)視為“一項獨立的、基本的人權(quán)”，并將其內(nèi)涵定義為：“公民享有的在不被污染和破壞的環(huán)境中生存及利用環(huán)境資源的權(quán)利”。從人權(quán)的高度對環(huán)境權(quán)進行定位，是對人類所處生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化進行反思的結(jié)果，也是對構(gòu)建人與自然之和諧共生關(guān)系的法理訴求。從實踐上看，中國已經(jīng)連續(xù)12年在先后發(fā)布的四期《國家人權(quán)行動計劃》中都列入了“環(huán)境權(quán)利”。而且，在2021年9月發(fā)布的《國家人權(quán)行動計劃(2021-2025年)》中，“環(huán)境權(quán)利”首次單獨成章，并列舉了污染防治、生態(tài)環(huán)境信息公開、環(huán)境決策公眾參與、環(huán)境公益訴訟和生態(tài)環(huán)境損害賠償、國土空間生態(tài)保護修復(fù)、應(yīng)對氣候變化六個方面的行動計劃?？梢?，無論在理論還是在實踐上，對公眾環(huán)境權(quán)的保障都已經(jīng)成為人權(quán)事業(yè)發(fā)展的重點內(nèi)容。
那么，公眾環(huán)境權(quán)保障如何激發(fā)其對人權(quán)尊重度的感知？從機理上看，這種影響存在兩種渠道：第一，直接推動效應(yīng)，即環(huán)境權(quán)本身具有人權(quán)屬性，其是否得到尊重和保障將直接作用于公眾對人權(quán)狀況的感知；第二，間接擴散效應(yīng)，也即對環(huán)境權(quán)的保障會影響其他人權(quán)狀況，比如生存權(quán)、發(fā)展權(quán)等，進而整體作用于公眾對人權(quán)尊重度的感知。這一點凸顯了環(huán)境權(quán)在人權(quán)體系中的特殊地位：它構(gòu)成其他人權(quán)實現(xiàn)的基礎(chǔ)和條件。正如威拉曼特里所言：“一切人權(quán)的享有與環(huán)境問題緊密相連。首先，不僅生命權(quán)和健康權(quán)，而且政治權(quán)利和公民權(quán)利以及其他社會、經(jīng)濟和文化權(quán)利，都只能在健康的環(huán)境中充分地享有”。正因如此，當公眾察覺自身環(huán)境權(quán)得到保障，其對人權(quán)尊重度的感知會有所提升。
(二)中央環(huán)保督察制度與公眾環(huán)境權(quán)的保障落實
諸多研究表明，環(huán)境政策的執(zhí)行鴻溝是導(dǎo)致中國生態(tài)環(huán)境問題凸顯的關(guān)鍵原因。長期以來，在發(fā)展導(dǎo)向的績效考核體系下，地方政府官員出于對自身利益的追求，傾向于關(guān)注經(jīng)濟增長而忽視環(huán)境保護。在央地政府的委托代理關(guān)系中，信息不對稱讓及時有效的監(jiān)管成為難題，又進一步加劇了地方政府對環(huán)境政策的選擇性執(zhí)行或不完全執(zhí)行。在這種情況下，生態(tài)環(huán)境污染日益加劇，公眾環(huán)境權(quán)得不到有效保障。為了應(yīng)對政策執(zhí)行問題，中央政府采取了諸多措施，比如將環(huán)保指標納入考核體系、推動環(huán)境信息向社會公開、建立六大區(qū)域督查中心等。這些措施在一定程度上推動了環(huán)境政策的執(zhí)行，但仍然存在許多局限性，難以強有力地推動地方政府落實環(huán)境治理責(zé)任。
為了彌補環(huán)境政策執(zhí)行鴻溝，中央環(huán)保督察制度應(yīng)運而生。2015年7月，中央深改組第十四次會議審議通過《環(huán)境保護督察方案(試行)》，以“中央環(huán)保督察”替代了以往的“環(huán)保綜合督查”，并首次將地方黨委和政府的環(huán)保責(zé)任作為重點監(jiān)督范圍。2016年1月，中央環(huán)保督察在河北試點啟動，隨后分四批覆蓋全國各省市。為了確保各省、自治區(qū)、直轄市對自身環(huán)境治理問題整改到位，2018年起又啟動了“回頭看”督察。在“回頭看”督察中，中央環(huán)保督察組對“表面整改、虛假整改”現(xiàn)象進行曝光并予以嚴肅追責(zé)。2019年6月，《中央生態(tài)環(huán)境保護督察工作規(guī)定》印發(fā)，進一步推動了中央環(huán)保督察的制度化建設(shè)。2021年4月，第二輪中央環(huán)保督察啟動。中央環(huán)保督察成為我國落實環(huán)境治理、建設(shè)生態(tài)文明的持續(xù)推動力。
中央環(huán)保督察如何推動公眾環(huán)境權(quán)的保障落實？按照學(xué)者呂忠梅的觀點，公眾環(huán)境權(quán)是一個由多項子權(quán)利構(gòu)成的權(quán)利系統(tǒng)，其內(nèi)容包括環(huán)境使用權(quán)、知情權(quán)、參與權(quán)以及請求權(quán)等參見呂忠梅：《再論公民環(huán)境權(quán)》，載《法學(xué)研究》2000年第6期。。立足于此，中央環(huán)保督察對于公眾環(huán)境權(quán)的積極效用，體現(xiàn)在如下兩個方面。
第一，推動地方黨委政府重視環(huán)境保護，積極落實環(huán)境治理責(zé)任，有效提升地方生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。從制度設(shè)計上看，中央環(huán)保督察通過三個機制實現(xiàn)地方環(huán)境責(zé)任的落實。首先，以“高位推動”強化環(huán)保督察的權(quán)威性。中央環(huán)保督察是由黨中央、國務(wù)院牽頭，以中央環(huán)保督察組的形式進行督察。督察組組長由現(xiàn)職或近期退出領(lǐng)導(dǎo)崗位的省部級干部擔任，副組長由環(huán)保部現(xiàn)職副部級干部擔任。每進駐一個省(或直轄市)進行環(huán)保督察，省(或直轄市)黨政一把手都需要召開工作動員會。這種配置和做法彰顯了中央環(huán)保督察的權(quán)威性，有利于后續(xù)督察工作的實際開展。其次，以“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”提升地方領(lǐng)導(dǎo)干部對環(huán)境問題的重視程度。中央環(huán)保督察的重點在于“督政”：“黨政同責(zé)”要求地方各級黨委和政府對本地環(huán)境保護負總責(zé)，黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)承擔環(huán)境保護主要責(zé)任，其他有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)成員也要在職責(zé)范圍內(nèi)承擔相應(yīng)的環(huán)境保護責(zé)任；“一崗雙責(zé)”則要求領(lǐng)導(dǎo)干部既要承擔本崗位職責(zé)，又要履行與其崗位工作相關(guān)的環(huán)境保護工作職責(zé)。這將地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部以履責(zé)的形式都凝聚到環(huán)境治理上來，從而確保環(huán)境政策在地方上得到有效執(zhí)行。最后，以“回頭看”督察保障整改措施的落實到位。在第一輪四批環(huán)保督察結(jié)束后，中央環(huán)保督察組以“回頭看”的形式對整改落實情況進行了核驗。這一舉措具有非常重要的意義。一方面，通過“回頭看”曝光了一系列敷衍整改、虛假整改的現(xiàn)象，多地黨政領(lǐng)導(dǎo)人被約談或問責(zé)，進一步推動了生態(tài)環(huán)境問題的實質(zhì)性解決。另一方面，通過“回頭看”督察的實施以及對相關(guān)失職領(lǐng)導(dǎo)的追責(zé)問責(zé)，向全社會彰顯了中央推動生態(tài)環(huán)境治理的決心。在這些機制的配合下，第一輪中央環(huán)保督察及其“回頭看”，就解決了老百姓身邊的問題大約15萬個，且推動各地解決了2，100多個較大的生態(tài)環(huán)境問題。
第二，推動環(huán)境治理的信息公開，強化公眾環(huán)境參與，及時充分回應(yīng)公眾環(huán)境訴求。從制度上看，《中央生態(tài)環(huán)境保護督察工作規(guī)定》第4條明確要求，“堅持群眾路線，信息公開，注重綜合效能”；第29條又進一步對加強信息公開工作予以了具體闡述，即：“中央生態(tài)環(huán)境保護督察的具體工作安排、邊督邊改情況、有關(guān)突出問題和案例、督察報告主要內(nèi)容、督察整改方案、督察整改落實情況，以及督察問責(zé)有關(guān)情況等，應(yīng)當按照有關(guān)要求對外公開，回應(yīng)社會關(guān)切，接受群眾監(jiān)督。”從實踐上看，在確定中央環(huán)保督察組進駐地點和日期后，督察組就會向社會公開專門值班電話和郵政信箱，供廣大群眾來信來電信訪舉報。在中央環(huán)保督察的要求和推動下，被督察的政府或企業(yè)都會建立專門網(wǎng)站，按照規(guī)定流程公開督察進展。比如，通過分批次公示群眾信訪舉報轉(zhuǎn)辦和邊督邊改公開情況一覽表，社會公眾可以清晰地看到舉報問題的類型、內(nèi)容以及辦理情況。在督察期間，督察組也會通過明察暗訪等多種形式搜集信息，積極聽取當?shù)厝罕姷囊庖?，以更好地了解生態(tài)環(huán)境問題。
由此可見，中央環(huán)保督察通過“高位推動”“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”以及“回頭看”等措施確保政策壓力傳導(dǎo)，同時借助環(huán)境信息公開、接受群眾來信來電信訪舉報等形式及時回應(yīng)公眾環(huán)境訴求，以此來改善生態(tài)環(huán)境治理，實現(xiàn)對公眾環(huán)境權(quán)的尊重和保障。伴隨著環(huán)境質(zhì)量的提升、環(huán)境權(quán)利的實現(xiàn)，社會公眾對人權(quán)尊重度的感知也將有所提升。
四、中央環(huán)保督察影響人權(quán)尊重感知度的實證分析
在理論分析的基礎(chǔ)上，本研究進一步進行實證分析，以考察中央環(huán)保督察與人權(quán)尊重度感知之間的關(guān)系。世界價值觀調(diào)查中國版數(shù)據(jù)中包含了對人權(quán)尊重度感知的題項?？上У氖?，該調(diào)查數(shù)據(jù)并非縱向追蹤數(shù)據(jù)，導(dǎo)致嚴格的因果推斷難以進行。但我們發(fā)現(xiàn)，第七輪世界價值觀調(diào)查的時間為2018年7月底至8月初，正好處在第一批與第二批“回頭看”督察之間。依據(jù)上述理論與實踐分析，“回頭看”進一步強化了中央環(huán)保督察的壓力傳導(dǎo)，有力地推動了地方黨委政府對整改措施的落實，彰顯了黨中央推進生態(tài)環(huán)境治理的決心。因此，本研究試圖考察所在區(qū)域是否經(jīng)歷“回頭看”督察對公眾人權(quán)尊重度感知的影響。我們提出如下假說：相比所在區(qū)域尚未經(jīng)歷“回頭看”督察的居民，所在區(qū)域已經(jīng)經(jīng)歷“回頭看”督察的居民會有更高的人權(quán)尊重度感知。
(一)數(shù)據(jù)、變量與研究方法
人權(quán)尊重度感知是本文所關(guān)注的應(yīng)變量。在世界價值觀調(diào)查中，問卷題項為：“您認為當前我國尊重人權(quán)嗎?”為了便于解釋，本研究對其選項做逆序處理，從而使得從1到4代表從“根本不尊重”“不太尊重”“有些尊重”到“很尊重”。由于其分布明顯非正態(tài)，本文將得分至少3分(“很尊重”和“有些尊重”)賦值為1，表示公眾認為人權(quán)得到了充分尊重，其余賦值為0，表示公眾認為對人權(quán)的尊重還有所欠缺。在第七輪世界價值觀調(diào)查中，共有來自29個省或直轄市的2，995人對此問題進行了作答，其中認為人權(quán)得到了充分尊重的人占88.51%。
核心自變量為公眾所在區(qū)域是否經(jīng)歷“回頭看”督察。中央環(huán)保督察的基本流程如下：首先進展為期一個月左右的進駐督察與邊督邊改，其次根據(jù)督察情況進行集中反饋并要求逐一整改，最后通過“回頭看”復(fù)核并強化整改落實。因此可以說，實施“回頭看“督察實現(xiàn)了環(huán)保督察的閉環(huán)運行，確保環(huán)境問題的整改到位。第一輪分四批中央環(huán)保督察結(jié)束后，10個省份在2018年5月底至6月底接受了第一批“回頭看”督察。本文將這些已經(jīng)經(jīng)歷“回頭看”督察的區(qū)域賦值為1，否則賦值為0。
由于混淆因素的存在，直接比較不可行。本文從個體和省級兩個層面控制相關(guān)因素。在個體層面，本研究考慮了諸多控制變量，以消除個體差異性對分析結(jié)果的影響。具體而言，這些個體因素包括性別、年齡、教育水平、互聯(lián)網(wǎng)使用、環(huán)境意識、家庭收支情況、社會階層感知、安全感、清廉感知以及民主程度評價。數(shù)據(jù)均來源于第七輪世界價值觀調(diào)查中國數(shù)據(jù)。在省級層面，本研究也納入三個變量反映區(qū)域差異性。第一，2012年各省份人權(quán)尊重度感知的平均水平?；诘诹喪澜鐑r值觀調(diào)查數(shù)據(jù)求均值，并參考應(yīng)變量的賦值方法，將平均得分至少3分賦值為1，表明身處這些區(qū)域的公眾普遍感受到人權(quán)受到充分尊重，反之則意味著存在欠缺，賦值為0。第二，經(jīng)濟發(fā)展水平，采用各省份2012-2017年人均GDP均值。第三，城市化水平，采用城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋戎赜枰院饬?。?jīng)濟增長與城市化不僅推動著中國社會的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，也在重構(gòu)著社會公眾的價值觀，進而影響其如何感知社會現(xiàn)象。表1對所有控制變量的內(nèi)涵和取值進行了簡要描述。
由于數(shù)據(jù)涉及兩個層次且應(yīng)變量為二分變量，本研究采用多層次廣義線性模型進行實證分析。在此模型中，省份作為隨機效應(yīng)被納入，用以控制人權(quán)尊重度感知在省份間的差異性。
(二)實證分析結(jié)果及其討論
表2呈現(xiàn)了基于多層次廣義線性模型的回歸分析結(jié)果。其中，模型1控制了個體層面的控制變量，模型2控制了個體因素以及省級層面的經(jīng)濟發(fā)展水平和城市化水平，模型3則進一步加入2012年各省份人權(quán)尊重度感知的平均水平，以控制中央環(huán)保督察前人權(quán)尊重度感知的省份間差異。由于第六輪世界價值觀調(diào)查面向中國24個省份，數(shù)據(jù)匹配后樣本量有所減少，但仍保留有2,557人。從分析結(jié)果來看，即使在控制了個體和省級層面諸多可能影響結(jié)果的因素以后，公眾所在區(qū)域是否經(jīng)歷過“回頭看”督察與其對人權(quán)尊重度的感知水平存在顯著關(guān)聯(lián)(p<0.05)。具體而言，相比所在區(qū)域尚未經(jīng)歷“回頭看”督察的居民，所在區(qū)域已經(jīng)經(jīng)歷“回頭看”督察的居民認為人權(quán)受到充分尊重的可能性增加約80%?？梢?，作為中央環(huán)保督察重要構(gòu)成部分的“回頭看”督察，通過對前期督察整改的鞏固與提升，能夠在社會中產(chǎn)生一定程度的人權(quán)尊重效應(yīng)。
分析結(jié)果也表明，省級層面的三個控制變量均不顯著，而公眾對基本社會經(jīng)濟保障水平的感知，包括家庭收入狀況的改善、主觀社會階層的提升、安全感的增加、人際信任水平的提升，以及對政治體制的評價，包括對清廉與民主程度的感受，會顯著地促進其對人權(quán)尊重度的感知。這意味著，要提升公眾的人權(quán)尊重度感知水平，需要做好這些基礎(chǔ)社會保障工作，同時推動政府治理的廉潔化、民主化。此外，可以看到，人權(quán)尊重度感知的性別差異、年齡差異、城鄉(xiāng)差異并不顯著，不同受教育水平的群體之間，持不同環(huán)境保護態(tài)度的群體之間，也未呈現(xiàn)出顯著差異。而且，盡管一些研究表明互聯(lián)網(wǎng)使用會影響政治態(tài)度，但這一因素似乎對人權(quán)尊重度感知并未產(chǎn)生顯著的影響。由此可見，人權(quán)尊重度感知更多取決于個體對自身社會處境和國家治理能力的主觀感知。
五、結(jié)論
推動發(fā)展“以人民為中心”的中國人權(quán)事業(yè)，需要高度關(guān)注廣大公眾對人權(quán)尊重度的切身感受。作為一種新型人權(quán)，公眾環(huán)境權(quán)在人權(quán)體系中扮演著基礎(chǔ)性的角色。然而，長期以來增長導(dǎo)向的發(fā)展模式，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境問題凸顯，公眾環(huán)境權(quán)難以得到有效保障。作為一種權(quán)威介入式的縱向治理機制，中央環(huán)保督察通過“進駐督察—反饋與整改—‘回頭看’”等一系列具體方法，彌補了環(huán)境政策執(zhí)行過程中存在的鴻溝并強化了公眾在環(huán)境治理過程中的參與。尤其是“回頭看”督察的實施，是對前期督察整改工作的復(fù)核與強化，確保了地方黨政政府對于環(huán)境治理責(zé)任的落實，彰顯了中央推動生態(tài)文明建設(shè)、為廣大人民群眾建構(gòu)美好生活環(huán)境的決心。借助世界價值觀調(diào)查數(shù)據(jù)，本研究發(fā)現(xiàn)，身處經(jīng)歷過“回頭看”督察省份的居民，相比于那些尚未經(jīng)歷過“回頭看”督察省份的居民，更傾向于認為其人權(quán)得到了充分的尊重。這種差異性在控制了諸多個體與省級層面的因素后仍然顯著。這也意味著，中央“回頭看”督察的推進與落實，能夠在社會中產(chǎn)生一定程度的人權(quán)尊重效應(yīng)。總體而言，伴隨著中央環(huán)保督察的制度化、常規(guī)化、法治化，公眾環(huán)境權(quán)會得到更為有效的保障與實現(xiàn)，而這將進一步有助于激發(fā)公眾對人權(quán)尊重度的感知。
【毛益民，浙江工商大學(xué)長三角(先行)法治研究院研究員，管理學(xué)博士。本文系研究闡釋黨的十九屆五中全會精神國家社會科學(xué)基金重大項目“完善中央生態(tài)環(huán)境保護督察制度研究”(項目編號：21ZDA088)的階段性成果?！?br />
Abstract：To develop China's human rights cause with a“people-centered”approach，we should pay close attention to the concrete experiences of the general public regarding the protection of human rights.Deepening the research on the perception of respect for human rights can contribute to a more comprehensive understanding of the practical achievements of the human rights cause.Public environmental rights，as a new type of human rights，have become an important aspect of the development of the human rights cause in the new era.The central environmental inspection，as an authoritative and interventionist vertical governance mechanism，promote the implementation of environmental policies by local Party committees and governments and strengthen environmental information disclosure and public participation in environmental matters.As a result，they contribute to the realization of public environmental rights and stimulate public perception of respect for human rights.Among them，the“look-back inspection”is an important component of the central environmental inspection，and their implementation consolidates and enhances the previous inspection work.An empirical analysis based on the world values survey's data for China indicates that residents in provinces that have undergone“look-back inspections”are more inclined to believe that human rights are adequately respected compared to residents in provinces that have not undergone such inspections.It suggests that the advancement and improvement of the central environmental inspection system promote improvements in ecological environment quality and contribute to enhancing the public perception of respect for human rights.
Keywords：Central Environmental Inspection；Public Environmental Rights；Perception of Respect for Human Rights；Human Rights Cause
(責(zé)任編輯 曹 煒)
關(guān)鍵詞：中央環(huán)保督察 公眾環(huán)境權(quán) 人權(quán)尊重度感知 人權(quán)事業(yè)
一、問題的提出
尊重和保障人權(quán)是政治文明的關(guān)鍵體現(xiàn)，也是法治國家建設(shè)的必然要求。在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，中國人權(quán)事業(yè)始終堅持把人權(quán)的普遍性原則與中國實際相結(jié)合，積極探索具有中國特色的人權(quán)發(fā)展道路，并取得了重大創(chuàng)新進展。習(xí)近平總書記強調(diào)，“人民性是中國人權(quán)發(fā)展道路最顯著的特征”，且“人民幸福生活是最大的人權(quán)”。這就凸顯了在人權(quán)事業(yè)發(fā)展中必須強化“以人民為中心”的發(fā)展思路，關(guān)注廣大人民群眾對于當前人權(quán)保障工作的切身體會。換句話說，對人權(quán)的尊重與保障，不能僅僅停留在應(yīng)然或法定的層面，更需要通過政府的積極作為讓人民群眾對人權(quán)保障有真實的感受。然而，就目前的人權(quán)研究而言，學(xué)者們更加注重在法理層面對人權(quán)進行規(guī)范性分析，缺乏從公眾視角考察其對當前人權(quán)保障工作的主觀感知。
人權(quán)的內(nèi)容比較復(fù)雜，實際上構(gòu)成了一個以人為核心的權(quán)利體系。其中，環(huán)境權(quán)作為一種新型人權(quán)，近年來日益受到各界的關(guān)注。這一方面是因為，從權(quán)利的結(jié)構(gòu)關(guān)系上看，環(huán)境權(quán)構(gòu)成了其他人權(quán)實現(xiàn)的基礎(chǔ)和條件。人依賴于環(huán)境而存在。沒有一定的環(huán)境作為依托，人類的生存與發(fā)展會難以為繼，而其他政治、經(jīng)濟、社會、文化權(quán)利，也都將無法得到保障。另一方面則是由于生態(tài)環(huán)境問題的日益凸顯對人類的生存和發(fā)展都造成了威脅。面對全球性的生態(tài)環(huán)境危機，人類開始反思自身與環(huán)境之間的關(guān)系，進而催生保護生態(tài)環(huán)境、實現(xiàn)人與自然和諧共生的權(quán)利訴求。對于中國而言，長期以來地方政府“重經(jīng)濟增長、輕環(huán)境保護”的發(fā)展模式導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境問題凸顯，已經(jīng)威脅到了人民群眾的生存與發(fā)展。黨的十八大將生態(tài)文明建設(shè)納入“五位一體”總體布局，強調(diào)要“把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)各方面和全過程”。為了有效推動生態(tài)環(huán)境治理，彌補環(huán)境政策的執(zhí)行鴻溝，中央生態(tài)環(huán)境保護督察(以下簡稱“中央環(huán)保督察”)作為一項重大制度創(chuàng)新，在黨中央的領(lǐng)導(dǎo)下得以推出。作為一種權(quán)威介入式的縱向治理機制，中央環(huán)保督察不僅推動著中國環(huán)境治理體系與治理能力的系統(tǒng)變革，也深刻地影響著公眾的政治態(tài)度，包括對其權(quán)利保障的認識。
由此，本文提出如下研究問題：中央環(huán)保督察會如何影響公眾對人權(quán)尊重度的感知？對此問題的理論分析和實證檢驗，至少可以從兩個方面深化我們對當前人權(quán)議題的認識：一是了解當前中國公眾對人權(quán)尊重度的感知水平及其影響因素，二是了解中央環(huán)保督察對公眾環(huán)境權(quán)的保障落實會如何影響公眾對人權(quán)尊重度的總體感知。可見，這種公眾感知視角的人權(quán)研究，不僅有助于把握人權(quán)事業(yè)發(fā)展的社會心理基礎(chǔ)，也為進一步提升人權(quán)事業(yè)的實踐成效提供了工作思路。
二、人權(quán)尊重度感知：概念界定與研究價值
概念界定是理論分析的必要前提。對于人權(quán)的內(nèi)涵，學(xué)界已有諸多闡釋，一個基本共識性的界定即為：人權(quán)是人之為人依照他的自然屬性和社會本質(zhì)所應(yīng)當享有的權(quán)利。就人權(quán)的內(nèi)容而言，其在類別層次呈現(xiàn)出復(fù)雜性，且受到歷史、文化條件的制約，難以一一列舉。但依據(jù)其性質(zhì)和特征，人權(quán)大致可以分為以下五類：一是人身人格權(quán)利，如生命權(quán)等；二是政治權(quán)利與自由，如選舉權(quán)和被選舉權(quán)等；三是經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利，如勞動權(quán)、社會保障權(quán)等；四是弱勢群體和特殊群體權(quán)利；五是國際集體(或群體)權(quán)利，如環(huán)境權(quán)、發(fā)展權(quán)等?？梢姡藱?quán)構(gòu)成了一種權(quán)利體系，體現(xiàn)了人類對自身價值與尊嚴的追求。
不同于對人權(quán)的法理解讀，本文所關(guān)注的人權(quán)尊重度感知，本質(zhì)上是一個社會心理學(xué)概念，其內(nèi)涵可以定義為：公眾對于人權(quán)得到何種程度的尊重與保障的總體感知。對此概念，我們可做如下進一步解讀。第一，它提供了一種新的視角，即站在公眾的立場去看待人權(quán)尊重與保障的現(xiàn)實情況。第二，它是一種主觀感知，反映了公眾對現(xiàn)實人權(quán)尊重與保障情況的認知和評價。就人權(quán)工作而言，尊重是保障的價值表征，而保障是尊重的實踐體現(xiàn)，兩者共同構(gòu)成了公眾感知的對象。第三，它是一種對尊重與保障人權(quán)之現(xiàn)狀的總體性感受，而非針對某個具體權(quán)利問題的評價。
值得注意的是，主觀感知并不一定能準確反映客觀現(xiàn)實。即便人權(quán)在客觀上得到了充分尊重與保障，不同公眾對此仍會有不同感知。這是因為，公眾對人權(quán)尊重度的感知，不僅取決于人權(quán)現(xiàn)狀，還受到諸多其它因素的影響，包括價值觀取向、經(jīng)濟收入水平、教育程度、媒介接觸情況以及制度環(huán)境等等。然而，不可否認的是，恰是這種可能存在偏差的感知，影響著公眾的態(tài)度與行為。當公眾認為人權(quán)得到充分尊重時，他們往往會對政治體制產(chǎn)生更高的認同感，反之則可能催生出諸多不滿的情緒甚至激進的行為。
因此，深刻認識公眾對人權(quán)尊重度的感知，對于人權(quán)理論的發(fā)展和人權(quán)治理的完善，都具有重要的現(xiàn)實意義。一方面，它可以揭示公眾作為權(quán)利擁有者如何認識和評價人權(quán)保障工作，有助于把握人權(quán)事業(yè)發(fā)展的社會心理基礎(chǔ)。另一方面，它可以揭示人權(quán)尊重度感知的影響因素，為進一步提升人權(quán)事業(yè)發(fā)展的實踐成效提供優(yōu)化思路。黨的十八大以來，中國特色社會主義進入新時代，而奉行以人民為中心的人權(quán)理念正是新時代人權(quán)內(nèi)容創(chuàng)新的關(guān)鍵體現(xiàn)。落實以人民為中心的人權(quán)理念，不僅需要推動人權(quán)法治化，實現(xiàn)“應(yīng)有人權(quán)”向“法定人權(quán)”再向“實有人權(quán)”的轉(zhuǎn)化；也需要關(guān)注公眾對人權(quán)事業(yè)的主觀感受，讓他們對人權(quán)尊重度的感知轉(zhuǎn)化為獲得感、幸福感和安全感。
三、中央環(huán)保督察影響人權(quán)尊重度感知的理論分析
作為一種主觀性評價，人權(quán)尊重度感知是社會建構(gòu)的產(chǎn)物，在其諸多的影響因素中，政府行為無疑是最值得關(guān)注的。改革開放以來，在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，中國經(jīng)濟發(fā)展取得了舉世矚目的成就，公共服務(wù)供給日益完善，人民群眾的生活水平和權(quán)利保障水平得到了顯著的提升。然而，生態(tài)環(huán)境問題的日益凸顯成為人民群眾追求美好生活道路上的重要障礙。為了應(yīng)對生態(tài)環(huán)境的嚴峻形勢，強化地方政府環(huán)境治理責(zé)任的落實，中央環(huán)保督察作為一種高位推動的縱向治理機制應(yīng)運而生。本文的關(guān)注點在于，中央環(huán)保督察會如何影響人權(quán)尊重度感知。在此，我們結(jié)合公眾環(huán)境權(quán)對其展開理論分析，以闡明其影響的機理。
(一)公眾環(huán)境權(quán)保障對人權(quán)尊重度感知的激發(fā)
從人權(quán)的歷史發(fā)展看，學(xué)者卡雷爾·瓦薩克曾在20世紀70年代提出了“三代人權(quán)”理論：第一代主要指公民權(quán)、政治權(quán)等，第二代主要是指經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利，而第三代則強調(diào)集體連帶性，包含和平權(quán)、發(fā)展權(quán)以及環(huán)境權(quán)等。盡管學(xué)界對此劃分仍有疑義，但環(huán)境權(quán)作為一項新型人權(quán)，已經(jīng)得到越來越多學(xué)者的承認。呂忠梅教授將公民環(huán)境權(quán)視為“一項獨立的、基本的人權(quán)”，并將其內(nèi)涵定義為：“公民享有的在不被污染和破壞的環(huán)境中生存及利用環(huán)境資源的權(quán)利”。從人權(quán)的高度對環(huán)境權(quán)進行定位，是對人類所處生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化進行反思的結(jié)果，也是對構(gòu)建人與自然之和諧共生關(guān)系的法理訴求。從實踐上看，中國已經(jīng)連續(xù)12年在先后發(fā)布的四期《國家人權(quán)行動計劃》中都列入了“環(huán)境權(quán)利”。而且，在2021年9月發(fā)布的《國家人權(quán)行動計劃(2021-2025年)》中，“環(huán)境權(quán)利”首次單獨成章，并列舉了污染防治、生態(tài)環(huán)境信息公開、環(huán)境決策公眾參與、環(huán)境公益訴訟和生態(tài)環(huán)境損害賠償、國土空間生態(tài)保護修復(fù)、應(yīng)對氣候變化六個方面的行動計劃?？梢?，無論在理論還是在實踐上，對公眾環(huán)境權(quán)的保障都已經(jīng)成為人權(quán)事業(yè)發(fā)展的重點內(nèi)容。
那么，公眾環(huán)境權(quán)保障如何激發(fā)其對人權(quán)尊重度的感知？從機理上看，這種影響存在兩種渠道：第一，直接推動效應(yīng)，即環(huán)境權(quán)本身具有人權(quán)屬性，其是否得到尊重和保障將直接作用于公眾對人權(quán)狀況的感知；第二，間接擴散效應(yīng)，也即對環(huán)境權(quán)的保障會影響其他人權(quán)狀況，比如生存權(quán)、發(fā)展權(quán)等，進而整體作用于公眾對人權(quán)尊重度的感知。這一點凸顯了環(huán)境權(quán)在人權(quán)體系中的特殊地位：它構(gòu)成其他人權(quán)實現(xiàn)的基礎(chǔ)和條件。正如威拉曼特里所言：“一切人權(quán)的享有與環(huán)境問題緊密相連。首先，不僅生命權(quán)和健康權(quán)，而且政治權(quán)利和公民權(quán)利以及其他社會、經(jīng)濟和文化權(quán)利，都只能在健康的環(huán)境中充分地享有”。正因如此，當公眾察覺自身環(huán)境權(quán)得到保障，其對人權(quán)尊重度的感知會有所提升。
(二)中央環(huán)保督察制度與公眾環(huán)境權(quán)的保障落實
諸多研究表明，環(huán)境政策的執(zhí)行鴻溝是導(dǎo)致中國生態(tài)環(huán)境問題凸顯的關(guān)鍵原因。長期以來，在發(fā)展導(dǎo)向的績效考核體系下，地方政府官員出于對自身利益的追求，傾向于關(guān)注經(jīng)濟增長而忽視環(huán)境保護。在央地政府的委托代理關(guān)系中，信息不對稱讓及時有效的監(jiān)管成為難題，又進一步加劇了地方政府對環(huán)境政策的選擇性執(zhí)行或不完全執(zhí)行。在這種情況下，生態(tài)環(huán)境污染日益加劇，公眾環(huán)境權(quán)得不到有效保障。為了應(yīng)對政策執(zhí)行問題，中央政府采取了諸多措施，比如將環(huán)保指標納入考核體系、推動環(huán)境信息向社會公開、建立六大區(qū)域督查中心等。這些措施在一定程度上推動了環(huán)境政策的執(zhí)行，但仍然存在許多局限性，難以強有力地推動地方政府落實環(huán)境治理責(zé)任。
為了彌補環(huán)境政策執(zhí)行鴻溝，中央環(huán)保督察制度應(yīng)運而生。2015年7月，中央深改組第十四次會議審議通過《環(huán)境保護督察方案(試行)》，以“中央環(huán)保督察”替代了以往的“環(huán)保綜合督查”，并首次將地方黨委和政府的環(huán)保責(zé)任作為重點監(jiān)督范圍。2016年1月，中央環(huán)保督察在河北試點啟動，隨后分四批覆蓋全國各省市。為了確保各省、自治區(qū)、直轄市對自身環(huán)境治理問題整改到位，2018年起又啟動了“回頭看”督察。在“回頭看”督察中，中央環(huán)保督察組對“表面整改、虛假整改”現(xiàn)象進行曝光并予以嚴肅追責(zé)。2019年6月，《中央生態(tài)環(huán)境保護督察工作規(guī)定》印發(fā)，進一步推動了中央環(huán)保督察的制度化建設(shè)。2021年4月，第二輪中央環(huán)保督察啟動。中央環(huán)保督察成為我國落實環(huán)境治理、建設(shè)生態(tài)文明的持續(xù)推動力。
中央環(huán)保督察如何推動公眾環(huán)境權(quán)的保障落實？按照學(xué)者呂忠梅的觀點，公眾環(huán)境權(quán)是一個由多項子權(quán)利構(gòu)成的權(quán)利系統(tǒng)，其內(nèi)容包括環(huán)境使用權(quán)、知情權(quán)、參與權(quán)以及請求權(quán)等參見呂忠梅：《再論公民環(huán)境權(quán)》，載《法學(xué)研究》2000年第6期。。立足于此，中央環(huán)保督察對于公眾環(huán)境權(quán)的積極效用，體現(xiàn)在如下兩個方面。
第一，推動地方黨委政府重視環(huán)境保護，積極落實環(huán)境治理責(zé)任，有效提升地方生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。從制度設(shè)計上看，中央環(huán)保督察通過三個機制實現(xiàn)地方環(huán)境責(zé)任的落實。首先，以“高位推動”強化環(huán)保督察的權(quán)威性。中央環(huán)保督察是由黨中央、國務(wù)院牽頭，以中央環(huán)保督察組的形式進行督察。督察組組長由現(xiàn)職或近期退出領(lǐng)導(dǎo)崗位的省部級干部擔任，副組長由環(huán)保部現(xiàn)職副部級干部擔任。每進駐一個省(或直轄市)進行環(huán)保督察，省(或直轄市)黨政一把手都需要召開工作動員會。這種配置和做法彰顯了中央環(huán)保督察的權(quán)威性，有利于后續(xù)督察工作的實際開展。其次，以“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”提升地方領(lǐng)導(dǎo)干部對環(huán)境問題的重視程度。中央環(huán)保督察的重點在于“督政”：“黨政同責(zé)”要求地方各級黨委和政府對本地環(huán)境保護負總責(zé)，黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)承擔環(huán)境保護主要責(zé)任，其他有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)成員也要在職責(zé)范圍內(nèi)承擔相應(yīng)的環(huán)境保護責(zé)任；“一崗雙責(zé)”則要求領(lǐng)導(dǎo)干部既要承擔本崗位職責(zé)，又要履行與其崗位工作相關(guān)的環(huán)境保護工作職責(zé)。這將地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部以履責(zé)的形式都凝聚到環(huán)境治理上來，從而確保環(huán)境政策在地方上得到有效執(zhí)行。最后，以“回頭看”督察保障整改措施的落實到位。在第一輪四批環(huán)保督察結(jié)束后，中央環(huán)保督察組以“回頭看”的形式對整改落實情況進行了核驗。這一舉措具有非常重要的意義。一方面，通過“回頭看”曝光了一系列敷衍整改、虛假整改的現(xiàn)象，多地黨政領(lǐng)導(dǎo)人被約談或問責(zé)，進一步推動了生態(tài)環(huán)境問題的實質(zhì)性解決。另一方面，通過“回頭看”督察的實施以及對相關(guān)失職領(lǐng)導(dǎo)的追責(zé)問責(zé)，向全社會彰顯了中央推動生態(tài)環(huán)境治理的決心。在這些機制的配合下，第一輪中央環(huán)保督察及其“回頭看”，就解決了老百姓身邊的問題大約15萬個，且推動各地解決了2，100多個較大的生態(tài)環(huán)境問題。
第二，推動環(huán)境治理的信息公開，強化公眾環(huán)境參與，及時充分回應(yīng)公眾環(huán)境訴求。從制度上看，《中央生態(tài)環(huán)境保護督察工作規(guī)定》第4條明確要求，“堅持群眾路線，信息公開，注重綜合效能”；第29條又進一步對加強信息公開工作予以了具體闡述，即：“中央生態(tài)環(huán)境保護督察的具體工作安排、邊督邊改情況、有關(guān)突出問題和案例、督察報告主要內(nèi)容、督察整改方案、督察整改落實情況，以及督察問責(zé)有關(guān)情況等，應(yīng)當按照有關(guān)要求對外公開，回應(yīng)社會關(guān)切，接受群眾監(jiān)督。”從實踐上看，在確定中央環(huán)保督察組進駐地點和日期后，督察組就會向社會公開專門值班電話和郵政信箱，供廣大群眾來信來電信訪舉報。在中央環(huán)保督察的要求和推動下，被督察的政府或企業(yè)都會建立專門網(wǎng)站，按照規(guī)定流程公開督察進展。比如，通過分批次公示群眾信訪舉報轉(zhuǎn)辦和邊督邊改公開情況一覽表，社會公眾可以清晰地看到舉報問題的類型、內(nèi)容以及辦理情況。在督察期間，督察組也會通過明察暗訪等多種形式搜集信息，積極聽取當?shù)厝罕姷囊庖?，以更好地了解生態(tài)環(huán)境問題。
由此可見，中央環(huán)保督察通過“高位推動”“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”以及“回頭看”等措施確保政策壓力傳導(dǎo)，同時借助環(huán)境信息公開、接受群眾來信來電信訪舉報等形式及時回應(yīng)公眾環(huán)境訴求，以此來改善生態(tài)環(huán)境治理，實現(xiàn)對公眾環(huán)境權(quán)的尊重和保障。伴隨著環(huán)境質(zhì)量的提升、環(huán)境權(quán)利的實現(xiàn)，社會公眾對人權(quán)尊重度的感知也將有所提升。
四、中央環(huán)保督察影響人權(quán)尊重感知度的實證分析
在理論分析的基礎(chǔ)上，本研究進一步進行實證分析，以考察中央環(huán)保督察與人權(quán)尊重度感知之間的關(guān)系。世界價值觀調(diào)查中國版數(shù)據(jù)中包含了對人權(quán)尊重度感知的題項?？上У氖?，該調(diào)查數(shù)據(jù)并非縱向追蹤數(shù)據(jù)，導(dǎo)致嚴格的因果推斷難以進行。但我們發(fā)現(xiàn)，第七輪世界價值觀調(diào)查的時間為2018年7月底至8月初，正好處在第一批與第二批“回頭看”督察之間。依據(jù)上述理論與實踐分析，“回頭看”進一步強化了中央環(huán)保督察的壓力傳導(dǎo)，有力地推動了地方黨委政府對整改措施的落實，彰顯了黨中央推進生態(tài)環(huán)境治理的決心。因此，本研究試圖考察所在區(qū)域是否經(jīng)歷“回頭看”督察對公眾人權(quán)尊重度感知的影響。我們提出如下假說：相比所在區(qū)域尚未經(jīng)歷“回頭看”督察的居民，所在區(qū)域已經(jīng)經(jīng)歷“回頭看”督察的居民會有更高的人權(quán)尊重度感知。
(一)數(shù)據(jù)、變量與研究方法
人權(quán)尊重度感知是本文所關(guān)注的應(yīng)變量。在世界價值觀調(diào)查中，問卷題項為：“您認為當前我國尊重人權(quán)嗎?”為了便于解釋，本研究對其選項做逆序處理，從而使得從1到4代表從“根本不尊重”“不太尊重”“有些尊重”到“很尊重”。由于其分布明顯非正態(tài)，本文將得分至少3分(“很尊重”和“有些尊重”)賦值為1，表示公眾認為人權(quán)得到了充分尊重，其余賦值為0，表示公眾認為對人權(quán)的尊重還有所欠缺。在第七輪世界價值觀調(diào)查中，共有來自29個省或直轄市的2，995人對此問題進行了作答，其中認為人權(quán)得到了充分尊重的人占88.51%。
核心自變量為公眾所在區(qū)域是否經(jīng)歷“回頭看”督察。中央環(huán)保督察的基本流程如下：首先進展為期一個月左右的進駐督察與邊督邊改，其次根據(jù)督察情況進行集中反饋并要求逐一整改，最后通過“回頭看”復(fù)核并強化整改落實。因此可以說，實施“回頭看“督察實現(xiàn)了環(huán)保督察的閉環(huán)運行，確保環(huán)境問題的整改到位。第一輪分四批中央環(huán)保督察結(jié)束后，10個省份在2018年5月底至6月底接受了第一批“回頭看”督察。本文將這些已經(jīng)經(jīng)歷“回頭看”督察的區(qū)域賦值為1，否則賦值為0。
由于混淆因素的存在，直接比較不可行。本文從個體和省級兩個層面控制相關(guān)因素。在個體層面，本研究考慮了諸多控制變量，以消除個體差異性對分析結(jié)果的影響。具體而言，這些個體因素包括性別、年齡、教育水平、互聯(lián)網(wǎng)使用、環(huán)境意識、家庭收支情況、社會階層感知、安全感、清廉感知以及民主程度評價。數(shù)據(jù)均來源于第七輪世界價值觀調(diào)查中國數(shù)據(jù)。在省級層面，本研究也納入三個變量反映區(qū)域差異性。第一，2012年各省份人權(quán)尊重度感知的平均水平?；诘诹喪澜鐑r值觀調(diào)查數(shù)據(jù)求均值，并參考應(yīng)變量的賦值方法，將平均得分至少3分賦值為1，表明身處這些區(qū)域的公眾普遍感受到人權(quán)受到充分尊重，反之則意味著存在欠缺，賦值為0。第二，經(jīng)濟發(fā)展水平，采用各省份2012-2017年人均GDP均值。第三，城市化水平，采用城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋戎赜枰院饬?。?jīng)濟增長與城市化不僅推動著中國社會的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，也在重構(gòu)著社會公眾的價值觀，進而影響其如何感知社會現(xiàn)象。表1對所有控制變量的內(nèi)涵和取值進行了簡要描述。
由于數(shù)據(jù)涉及兩個層次且應(yīng)變量為二分變量，本研究采用多層次廣義線性模型進行實證分析。在此模型中，省份作為隨機效應(yīng)被納入，用以控制人權(quán)尊重度感知在省份間的差異性。
(二)實證分析結(jié)果及其討論
表2呈現(xiàn)了基于多層次廣義線性模型的回歸分析結(jié)果。其中，模型1控制了個體層面的控制變量，模型2控制了個體因素以及省級層面的經(jīng)濟發(fā)展水平和城市化水平，模型3則進一步加入2012年各省份人權(quán)尊重度感知的平均水平，以控制中央環(huán)保督察前人權(quán)尊重度感知的省份間差異。由于第六輪世界價值觀調(diào)查面向中國24個省份，數(shù)據(jù)匹配后樣本量有所減少，但仍保留有2,557人。從分析結(jié)果來看，即使在控制了個體和省級層面諸多可能影響結(jié)果的因素以后，公眾所在區(qū)域是否經(jīng)歷過“回頭看”督察與其對人權(quán)尊重度的感知水平存在顯著關(guān)聯(lián)(p<0.05)。具體而言，相比所在區(qū)域尚未經(jīng)歷“回頭看”督察的居民，所在區(qū)域已經(jīng)經(jīng)歷“回頭看”督察的居民認為人權(quán)受到充分尊重的可能性增加約80%?？梢?，作為中央環(huán)保督察重要構(gòu)成部分的“回頭看”督察，通過對前期督察整改的鞏固與提升，能夠在社會中產(chǎn)生一定程度的人權(quán)尊重效應(yīng)。
分析結(jié)果也表明，省級層面的三個控制變量均不顯著，而公眾對基本社會經(jīng)濟保障水平的感知，包括家庭收入狀況的改善、主觀社會階層的提升、安全感的增加、人際信任水平的提升，以及對政治體制的評價，包括對清廉與民主程度的感受，會顯著地促進其對人權(quán)尊重度的感知。這意味著，要提升公眾的人權(quán)尊重度感知水平，需要做好這些基礎(chǔ)社會保障工作，同時推動政府治理的廉潔化、民主化。此外，可以看到，人權(quán)尊重度感知的性別差異、年齡差異、城鄉(xiāng)差異并不顯著，不同受教育水平的群體之間，持不同環(huán)境保護態(tài)度的群體之間，也未呈現(xiàn)出顯著差異。而且，盡管一些研究表明互聯(lián)網(wǎng)使用會影響政治態(tài)度，但這一因素似乎對人權(quán)尊重度感知并未產(chǎn)生顯著的影響。由此可見，人權(quán)尊重度感知更多取決于個體對自身社會處境和國家治理能力的主觀感知。
五、結(jié)論
推動發(fā)展“以人民為中心”的中國人權(quán)事業(yè)，需要高度關(guān)注廣大公眾對人權(quán)尊重度的切身感受。作為一種新型人權(quán)，公眾環(huán)境權(quán)在人權(quán)體系中扮演著基礎(chǔ)性的角色。然而，長期以來增長導(dǎo)向的發(fā)展模式，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境問題凸顯，公眾環(huán)境權(quán)難以得到有效保障。作為一種權(quán)威介入式的縱向治理機制，中央環(huán)保督察通過“進駐督察—反饋與整改—‘回頭看’”等一系列具體方法，彌補了環(huán)境政策執(zhí)行過程中存在的鴻溝并強化了公眾在環(huán)境治理過程中的參與。尤其是“回頭看”督察的實施，是對前期督察整改工作的復(fù)核與強化，確保了地方黨政政府對于環(huán)境治理責(zé)任的落實，彰顯了中央推動生態(tài)文明建設(shè)、為廣大人民群眾建構(gòu)美好生活環(huán)境的決心。借助世界價值觀調(diào)查數(shù)據(jù)，本研究發(fā)現(xiàn)，身處經(jīng)歷過“回頭看”督察省份的居民，相比于那些尚未經(jīng)歷過“回頭看”督察省份的居民，更傾向于認為其人權(quán)得到了充分的尊重。這種差異性在控制了諸多個體與省級層面的因素后仍然顯著。這也意味著，中央“回頭看”督察的推進與落實，能夠在社會中產(chǎn)生一定程度的人權(quán)尊重效應(yīng)。總體而言，伴隨著中央環(huán)保督察的制度化、常規(guī)化、法治化，公眾環(huán)境權(quán)會得到更為有效的保障與實現(xiàn)，而這將進一步有助于激發(fā)公眾對人權(quán)尊重度的感知。
【毛益民，浙江工商大學(xué)長三角(先行)法治研究院研究員，管理學(xué)博士。本文系研究闡釋黨的十九屆五中全會精神國家社會科學(xué)基金重大項目“完善中央生態(tài)環(huán)境保護督察制度研究”(項目編號：21ZDA088)的階段性成果?！?br />
Abstract：To develop China's human rights cause with a“people-centered”approach，we should pay close attention to the concrete experiences of the general public regarding the protection of human rights.Deepening the research on the perception of respect for human rights can contribute to a more comprehensive understanding of the practical achievements of the human rights cause.Public environmental rights，as a new type of human rights，have become an important aspect of the development of the human rights cause in the new era.The central environmental inspection，as an authoritative and interventionist vertical governance mechanism，promote the implementation of environmental policies by local Party committees and governments and strengthen environmental information disclosure and public participation in environmental matters.As a result，they contribute to the realization of public environmental rights and stimulate public perception of respect for human rights.Among them，the“look-back inspection”is an important component of the central environmental inspection，and their implementation consolidates and enhances the previous inspection work.An empirical analysis based on the world values survey's data for China indicates that residents in provinces that have undergone“look-back inspections”are more inclined to believe that human rights are adequately respected compared to residents in provinces that have not undergone such inspections.It suggests that the advancement and improvement of the central environmental inspection system promote improvements in ecological environment quality and contribute to enhancing the public perception of respect for human rights.
Keywords：Central Environmental Inspection；Public Environmental Rights；Perception of Respect for Human Rights；Human Rights Cause
(責(zé)任編輯 曹 煒)
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