內(nèi)容提要：環(huán)保督察作為突破傳統(tǒng)科層結(jié)構(gòu)的環(huán)境治理制度創(chuàng)新，不僅在實質(zhì)性環(huán)境權(quán)的保障方面發(fā)揮了顯著作用，同時亦拓展了程序性環(huán)境權(quán)利中環(huán)境知情權(quán)的基本范疇。在環(huán)保督察中，環(huán)境知情權(quán)的客體和義務(wù)主體都有了進一步的拓展，呈現(xiàn)出從政府信息向黨務(wù)信息、從行政機關(guān)向黨的工作機關(guān)擴展的趨勢，這是中國共產(chǎn)黨切實維護人權(quán)理念在生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域的生動體現(xiàn)。當(dāng)前，環(huán)保督察中環(huán)境知情權(quán)的實現(xiàn)面臨著規(guī)范依據(jù)簡略、責(zé)任保障不明確等問題。對此，應(yīng)在更新相關(guān)主體對環(huán)保督察中知情權(quán)的認(rèn)知觀念基礎(chǔ)上，完善并細(xì)化環(huán)保督察信息公開規(guī)則，合理分配環(huán)保督察中的信息公開義務(wù)，明確違反信息公開要求的擔(dān)責(zé)規(guī)則，在確保環(huán)境知情權(quán)實現(xiàn)的同時推動環(huán)保督察制度的整體發(fā)展。
關(guān)鍵詞：環(huán)境知情權(quán) 環(huán)保督察 公眾參與 信息公開
1998年，聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟委員會于丹麥奧胡斯通過了《在環(huán)境問題上獲得信息公眾參與決策和訴諸法律的公約》(以下簡稱《奧胡斯公約》)。盡管《奧胡斯公約》的適用范圍是區(qū)域性的，但其意義具有全球性，它是迄今對《里約宣言》原則十最為生動的闡釋。在《奧胡斯公約》中，以環(huán)境知情權(quán)、環(huán)境決策參與權(quán)和訴諸環(huán)境司法權(quán)為核心的程序性環(huán)境權(quán)利首次得以清晰展現(xiàn)。此后，作為程序性環(huán)境權(quán)利的核心構(gòu)成，環(huán)境知情權(quán)逐漸成為各國環(huán)境保護工作的重點領(lǐng)域。就我國而言，目前已初步形成了環(huán)境知情權(quán)實現(xiàn)的制度框架，實踐中也開展了諸多有益探索。環(huán)保督察作為近年我國在環(huán)境保護領(lǐng)域重要的制度創(chuàng)新之一，在環(huán)境知情權(quán)實現(xiàn)方面作出了獨特貢獻。本文主要內(nèi)容，即剖析環(huán)保督察是如何豐富環(huán)境知情權(quán)的理論與實踐，并就進一步提升環(huán)保督察中的環(huán)境知情權(quán)實現(xiàn)水平提出建議。
一、環(huán)境知情權(quán)的傳統(tǒng)構(gòu)造
知情權(quán)，是公民基本權(quán)利體系中十分重要的程序性權(quán)利，其核心要義是公民有權(quán)獲取國家、社會事務(wù)中與自身利益相關(guān)的信息。知情權(quán)在公民權(quán)利譜系中具有基礎(chǔ)地位，許多公民權(quán)利的運行和實現(xiàn)都與知情權(quán)密切相關(guān)，知情權(quán)也因此被視為其他公民權(quán)利實現(xiàn)的前提。具體到環(huán)境保護領(lǐng)域，環(huán)境知情權(quán)是公民獲得本國環(huán)境狀況、國家環(huán)境管理狀況以及自身環(huán)境狀況等有關(guān)信息的權(quán)利。事實上，環(huán)境知情權(quán)是作為基礎(chǔ)權(quán)利的知情權(quán)在環(huán)境保護領(lǐng)域的具象，是環(huán)境權(quán)與知情權(quán)相互交織的結(jié)果。在當(dāng)前的理論研究中，環(huán)境知情權(quán)往往被置于環(huán)境權(quán)之下，被認(rèn)為是環(huán)境權(quán)之權(quán)利束的核心構(gòu)成。但不同于環(huán)境權(quán)的內(nèi)涵未定，環(huán)境知情權(quán)的基本范疇一直是較為清晰的。
(一)環(huán)境知情權(quán)的客體內(nèi)容
概言之，環(huán)境知情權(quán)的客體就是環(huán)境信息?！秺W胡斯公約》對環(huán)境信息采取了如下例舉式界定：環(huán)境要素狀況，包括空氣、大氣、水、土壤、自然景觀、生物多樣性等及其組成部分的狀況；正在或可能影響以上環(huán)境要素的各種因素，既包括物質(zhì)、能源、噪聲、輻射等自然因素，也包括行政措施、環(huán)境協(xié)定、政策、立法等在內(nèi)的各種活動或措施；正在或可能受以上兩項因素影響的人類健康和安全、人類生活條件、文化遺址和建筑結(jié)構(gòu)的狀況?？梢?，幾乎所有與環(huán)境保護相關(guān)的信息都可歸入環(huán)境信息范疇，《奧胡斯公約》這種全面式的規(guī)定也為實踐中環(huán)境信息內(nèi)容的擴充預(yù)留了充足空間。
雖然理論上環(huán)境信息的內(nèi)容十分豐富，但實踐中具體哪些信息可為公眾真正獲取還需要結(jié)合一國的法律、政策來判斷。以我國為例，已為法律所支持的環(huán)境信息主要包括兩類：政府環(huán)境信息和企業(yè)環(huán)境信息。政府環(huán)境信息即行政機關(guān)在履行環(huán)境行政管理職能過程中形成的信息。依《環(huán)境保護法》第54條之規(guī)定，我國政府環(huán)境信息主要包括環(huán)境質(zhì)量信息、環(huán)境監(jiān)測信息、環(huán)境行政許可信息、環(huán)境行政處罰信息等。除政府環(huán)境信息外，公民的環(huán)境知情權(quán)客體還包括企業(yè)所掌握的相關(guān)環(huán)境信息。企業(yè)環(huán)境信息即企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營活動中所產(chǎn)生的與環(huán)境相關(guān)的信息。結(jié)合2022年2月施行的《企業(yè)環(huán)境信息披露管理辦法》，企業(yè)環(huán)境信息主要包括企業(yè)環(huán)境管理信息、污染物排放信息、碳排放信息、生態(tài)環(huán)境應(yīng)急信息、生態(tài)環(huán)境違法信息等諸多內(nèi)容。整體來看，我國立法中的環(huán)境信息類型與《奧胡斯公約》中所列舉的環(huán)境信息并無明顯范圍差異。
(二)環(huán)境知情權(quán)的主體類別
一般認(rèn)為，環(huán)境知情權(quán)的權(quán)利主體是公眾?！秺W胡斯公約》中，公眾包括自然人、法人及各種組織，這種類型界定也為我國立法所吸收，我國《環(huán)境保護法》明確規(guī)定了環(huán)境知情權(quán)的權(quán)利主體為公民、法人和其他組織。而關(guān)于環(huán)境知情權(quán)的義務(wù)主體，《奧胡斯公約》指出政府負(fù)有提供環(huán)境信息的義務(wù)，我國《環(huán)境保護法》第53條則明確將環(huán)境知情權(quán)的義務(wù)主體確定為“各級人民政府環(huán)境保護主管部門和其他負(fù)有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責(zé)的部門”?？梢哉f，環(huán)境知情權(quán)要求行政機關(guān)負(fù)有披露環(huán)境信息的義務(wù)，行政機關(guān)若不履行此職責(zé)將要承擔(dān)不利法律后果。另外，作為環(huán)境直接影響者的企業(yè)也是環(huán)境知情權(quán)的義務(wù)主體，我國《環(huán)境保護法》《企業(yè)環(huán)境信息依法披露管理辦法》等就明確規(guī)定了企業(yè)的環(huán)境信息披露義務(wù)。事實上，將政府和企業(yè)作為環(huán)境知情權(quán)的義務(wù)主體亦有他國立法經(jīng)驗支持。例如，美國《應(yīng)急計劃與社區(qū)知情權(quán)法》規(guī)定當(dāng)?shù)卣?fù)有向居民提供化學(xué)品生產(chǎn)設(shè)施及排放信息的義務(wù)；《污水溢出社區(qū)知情權(quán)法案》要求污水處理廠報告未經(jīng)處理的污水的排放情況，《基因工程食品知情權(quán)法案》要求企業(yè)披露食品中含有轉(zhuǎn)基因材料或使用基因工程材料生產(chǎn)的信息。英國《環(huán)境信息法》提出，除非有法律規(guī)定的豁免事由，企業(yè)不得以商業(yè)秘密為由否定公眾的環(huán)境信息知情權(quán)，企業(yè)經(jīng)營中的關(guān)鍵環(huán)境信息應(yīng)向公眾公開。
綜上，環(huán)境知情權(quán)的權(quán)利主體為社會公眾，義務(wù)主體主要為政府和企業(yè)，權(quán)利客體則為政府、企業(yè)掌握的環(huán)境信息。這種對環(huán)境知情權(quán)的范疇界定既有明確的實在法依據(jù)，同時亦存在較少的理論爭議。在此構(gòu)造中，公民的環(huán)境知情權(quán)充分體現(xiàn)了制衡政府和企業(yè)的精神實質(zhì)，旨在保障政府依法行政，企業(yè)在合理限度內(nèi)追逐經(jīng)濟利益。
二、環(huán)保督察中信息公開的路徑解構(gòu)
始于2015年年底的中央生態(tài)環(huán)境保護督察(以下簡稱“中央環(huán)保督察”)，是我國在環(huán)境保護領(lǐng)域的重要制度創(chuàng)新。截至目前，全國已完成兩輪中央環(huán)保督察，取得了“百姓點贊、中央肯定、地方支持、解決問題”的理想成效。鑒于中央環(huán)保督察的顯著作用，各省(區(qū)、市)均建立了省級生態(tài)環(huán)境保護督察(以下簡稱“省級環(huán)保督察”)制度。中央環(huán)保督察和省級環(huán)保督察一道，共同構(gòu)成了完整的環(huán)保督察制度。為了確保環(huán)保督察制度的實施成效，環(huán)保督察工作十分重視公眾參與，明確提出了信息公開的要求。
首先需明確的是，在環(huán)保督察活動中并非所有工作內(nèi)容均需進行信息公開，此處以中央環(huán)保督察為例介紹涉及信息公開的環(huán)節(jié)。結(jié)合《中央生態(tài)環(huán)境保護督察工作規(guī)定》(以下簡稱《中央環(huán)保督察工作規(guī)定》)及督察實踐來看，中央環(huán)保督察在形式上包括例行督察、專項督察以及“回頭看”。但無論采取何種形式，一次完整的中央環(huán)保督察都包括督察準(zhǔn)備、督察進駐、督察報告、督察反饋、移交移送、整改落實、立卷歸檔等環(huán)節(jié)。這些環(huán)節(jié)的工作內(nèi)容各有側(cè)重，督察準(zhǔn)備環(huán)節(jié)屬于前端環(huán)節(jié)，主要任務(wù)是了解被督察對象、確定相關(guān)人選、制定督察工作方案等。督察進駐屬于中端環(huán)節(jié)，是督察組接受群眾投訴舉報的環(huán)節(jié)，并將此作為發(fā)現(xiàn)問題的重要手段。督察報告、督察反饋、移交移送、整改落實等屬于后端環(huán)節(jié)，主要工作是被督察對象對環(huán)境問題進行整改，及對相關(guān)責(zé)任人的追責(zé)問責(zé)。立卷歸檔屬于終端環(huán)節(jié)，主要內(nèi)容是對相關(guān)資料的整理保存。結(jié)合《中央環(huán)保督察工作規(guī)定》第29條之規(guī)定，以具體環(huán)節(jié)工作內(nèi)容是否指向第29條所規(guī)定的公開事項，可看到大部分環(huán)保督察工作環(huán)節(jié)涉及信息公開(圖1)。鑒于省級環(huán)保督察與中央環(huán)保督察在工作流程及內(nèi)容方面的高度類似，上述環(huán)節(jié)區(qū)分同樣適用于省級環(huán)保督察。
結(jié)合上文對環(huán)保督察流程的展示，可大致歸納出環(huán)保督察中信息公開的路徑。即特定主體以相關(guān)工作規(guī)定為依據(jù)，結(jié)合督察工作開展的實際情況，對部分工作環(huán)節(jié)中的部分信息進行主動公開。進一步而言，可對環(huán)保督察中的信息公開路徑剖析如下。
第一，公開依據(jù)具有雙重性。環(huán)保督察中信息公開的依據(jù)較為復(fù)雜，既有相關(guān)環(huán)保督察的工作規(guī)定，也有與環(huán)境信息公開相關(guān)的法律法規(guī)。無論是《中央環(huán)保督察工作規(guī)定》還是省級環(huán)保督察的工作規(guī)定，幾乎都明確要求將督察工作中的具體工作安排、邊督邊改情況、有關(guān)突出問題和案例、督察整改方案、督察整改落實情況、督察問責(zé)情況等信息向社會公開?？梢哉f，環(huán)保督察相關(guān)工作規(guī)定是環(huán)保督察中信息公開的最直接、主要的依據(jù)。但這并不意味著相關(guān)工作規(guī)定是環(huán)保督察中信息公開的唯一依據(jù)，事實上環(huán)境信息公開的相關(guān)法律法規(guī)同樣可作為環(huán)保督察中部分信息公開的依據(jù)。這是因為，雖然環(huán)保督察屬于黨內(nèi)活動，但許多具體工作仍需由行政機關(guān)承擔(dān)。而行政機關(guān)依環(huán)保督察相關(guān)要求所開展的部分環(huán)境治理活動，本身亦屬行政職能履行行為，在這個過程中產(chǎn)生的環(huán)境信息，應(yīng)當(dāng)依照《環(huán)境保護法》《政府信息公開條例》等法律法規(guī)進行公開。
第二，以主動公開為主，未提供被動公開途徑。經(jīng)過十余年的發(fā)展，我國政府環(huán)境信息公開制度已初步構(gòu)建。盡管目前制度安排尚未解決信息公開主體碎片化、信息公開質(zhì)量待提升等問題，但主動公開與依申請公開并行的信息公開框架值得肯定。相較之下，環(huán)保督察中的信息公開則以主動公開為主，無論是中央抑或省級環(huán)保督察的工作規(guī)定，都僅規(guī)定了對相關(guān)信息的主動公開，未向公眾提供申請公開渠道。雖然理論上公眾可通過政府信息公開獲取部分環(huán)保督察信息，但環(huán)保督察中的大部分信息并不能為政府環(huán)境信息公開制度所涵蓋。
第三，以部分公開為主，非相關(guān)信息的全部公開。雖然中央和省級環(huán)保督察工作規(guī)定列出了應(yīng)公開的信息類別，但并未對信息公開的詳盡程度、公開方式、時間期限等提出要求。實踐中，環(huán)保督察中信息公開的程度并無統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，這意味著環(huán)保督察中的信息公開具有可選擇性，對于哪些信息未公開公眾無從得知，亦沒有可獲悉的渠道。
綜上所述，環(huán)保督察中的信息公開路徑有別于傳統(tǒng)意義上的政府環(huán)境信息公開。之所以產(chǎn)生這種差異，是因為環(huán)保督察信息公開的依據(jù)不僅是相關(guān)法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章，還包括以環(huán)保督察工作規(guī)定為核心的黨內(nèi)法規(guī)。同時，環(huán)保督察活動的性質(zhì)，也并非以一般企業(yè)為對象的行政監(jiān)管活動，而是以地方黨委、政府、國務(wù)院部門及部分中央企業(yè)為被對象的督查活動。通過環(huán)保督察，我國的環(huán)保監(jiān)管模式從以往的“督企”轉(zhuǎn)變?yōu)橐?ldquo;督政”促“督企”。這種工作性質(zhì)的轉(zhuǎn)變，必然會帶來信息公開路徑及內(nèi)容上的變化，繼而對環(huán)境知情權(quán)的理論范疇產(chǎn)生影響。
三、環(huán)保督察中環(huán)境知情權(quán)的范疇拓展
在傳統(tǒng)的制度構(gòu)造中，公眾環(huán)境知情權(quán)的實現(xiàn)有兩條途徑：一是行政機關(guān)和企業(yè)依照法律要求主動公開環(huán)境信息，二是公眾申請行政機關(guān)公開環(huán)境信息。易言之，公眾環(huán)境知情權(quán)的實現(xiàn)主要依賴于政府和企業(yè)的環(huán)境信息公開。但正如上文所指出的，環(huán)保督察中環(huán)境知情權(quán)的實現(xiàn)路徑有別于傳統(tǒng)方式。這種路徑變化的背后，隱含的是環(huán)保督察對傳統(tǒng)環(huán)境知情權(quán)范疇的拓展與豐富。
(一)環(huán)保督察中環(huán)境知情權(quán)客體范圍的延展
為方便討論，本文將環(huán)保督察中的信息區(qū)分為直接環(huán)境信息和間接環(huán)境信息，此二者都是環(huán)保督察中環(huán)境知情權(quán)的指向客體。直接環(huán)境信息是指，環(huán)保督察中產(chǎn)生的與環(huán)境問題解決、環(huán)境質(zhì)量改善直接相關(guān)的信息，通過這類信息公眾能夠直觀了解環(huán)境狀況的改變。例如，環(huán)保督察整改落實環(huán)節(jié)產(chǎn)生的信息即為直接環(huán)境信息，因為該環(huán)節(jié)以問題整改為主要工作內(nèi)容，所公開的信息直接指向環(huán)境問題的解決情況。間接環(huán)境信息是指，在環(huán)保督察中并不直接體現(xiàn)環(huán)境問題解決狀況，但是與環(huán)境問題解決密切相關(guān)、對環(huán)境質(zhì)量提升有重要影響的工作信息，例如環(huán)保督察中的人員安排、工作計劃、追責(zé)問責(zé)等信息。雖然這些信息不直接表征環(huán)境狀況，但是公眾通過這類信息能夠了解環(huán)保督察的進展動態(tài)，是深入、有效參與環(huán)保督察的必要前提。總體來看，環(huán)保督察中的直接環(huán)境信息主要產(chǎn)生于整改落實環(huán)節(jié)，間接環(huán)境信息則主要產(chǎn)生于督察準(zhǔn)備、督察報告、移交移送等環(huán)節(jié)。
對環(huán)保督察中的信息作出直接和間接區(qū)分的關(guān)鍵依據(jù)，是公眾獲取這兩類信息所依據(jù)的規(guī)則基礎(chǔ)。就直接環(huán)境信息而言，這類信息主要產(chǎn)生于整改落實環(huán)節(jié)，在此過程中具體的整改任務(wù)由相關(guān)行政機關(guān)承擔(dān)，而這些具體環(huán)境問題的解決本就屬行政機關(guān)的職責(zé)范圍，是行政機關(guān)依法履職的過程。此即意味著，直接環(huán)境信息本就應(yīng)依據(jù)《環(huán)境保護法》《政府信息公開條例》等進行主動或被動公開。就間接環(huán)境信息而言，它們并非產(chǎn)生于行政機關(guān)的履職過程，而是產(chǎn)生于環(huán)保督察的黨內(nèi)活動過程。事實上，從督察準(zhǔn)備到移交移送等環(huán)節(jié)均屬于黨內(nèi)活動而非政府行為，故這類信息難以通過《環(huán)境保護法》《政府環(huán)境信息公開條例》等進行公開。正是基于此，《中央環(huán)保督察工作規(guī)定》及各省級環(huán)保督察工作規(guī)定都提出應(yīng)對間接環(huán)境信息進行公開。
總結(jié)而言，因工作環(huán)節(jié)的不同，環(huán)保督察活動中產(chǎn)生了兩種不同類型的環(huán)境信息，雖然它們內(nèi)容不同、公開依據(jù)不同，但皆為環(huán)保督察中知情權(quán)的指向客體，應(yīng)當(dāng)為公眾所知悉。具體而言，在環(huán)保督察中環(huán)境知情權(quán)的客體在內(nèi)容上不再限于行政機關(guān)履職過程中所產(chǎn)生的環(huán)境信息，在類型上不再局限于環(huán)境行政許可、環(huán)境行政處罰、環(huán)境質(zhì)量信息、環(huán)境監(jiān)測信息等。在環(huán)保督察中，環(huán)境知情權(quán)的客體邊界得到延伸，產(chǎn)生于環(huán)保督查實踐創(chuàng)新的部分與環(huán)境保護相關(guān)的工作信息被納入環(huán)境知情權(quán)的客體范疇。
(二)環(huán)保督察中環(huán)境知情權(quán)義務(wù)主體的擴展
環(huán)保督察中知情權(quán)客體內(nèi)容的擴展意味著，環(huán)保督察中知情權(quán)的義務(wù)主體同時也有所變化。一言以蔽之，在環(huán)保督察中，環(huán)境知情權(quán)的義務(wù)主體從行政機關(guān)向特定的黨的工作機關(guān)擴展。在傳統(tǒng)的環(huán)境知情權(quán)構(gòu)造中，環(huán)境知情權(quán)具有強烈的行政權(quán)指向，核心義務(wù)主體為承擔(dān)生態(tài)環(huán)境保護職責(zé)的行政機關(guān)。但在環(huán)保督察中，許多環(huán)境信息的產(chǎn)生和掌握主體不再是行政機關(guān)，部分黨的工作機關(guān)由于參與到環(huán)保事務(wù)中而成為信息的掌握主體。這種主體的擴展不僅是環(huán)保督察所貢獻的環(huán)境知情權(quán)實現(xiàn)中國特色方案，也是中國共產(chǎn)黨尊重和保障人權(quán)偉大實踐的生動體現(xiàn)。
當(dāng)今世界，環(huán)境民主已越來越多地走到了民主政治的前臺，西方國家中以“保護環(huán)境、維護和平”為綱領(lǐng)的“綠黨”逐漸成為政治舞臺中的重要力量。在有的國家或地區(qū)，綠黨已經(jīng)從政治舞臺的邊緣走向前臺，成為傳統(tǒng)主流政黨必須借助的關(guān)鍵平衡者。但是，為了適應(yīng)選舉政治的需要，綠黨越來越表現(xiàn)出一個常規(guī)性選舉政黨的形象，其所提出的各種綠色主張能否得以施行存疑。而在我國，作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨始終代表最廣大人民群眾的根本利益，始終致力于真正保障中國人民的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)等基本人權(quán)。尤其是黨的十八大之后，黨對國家社會各項事務(wù)全面領(lǐng)導(dǎo)的地位更加凸顯，大量的政策性文件普遍以“黨政聯(lián)合發(fā)文”的方式出臺，生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域的主要制度性規(guī)范亦通過此種方式形成。在此背景下，將環(huán)境知情權(quán)的義務(wù)主體向具體的黨的工作機關(guān)擴展，符合我國環(huán)境治理現(xiàn)實。這種擴展，是中國共產(chǎn)黨對環(huán)境保護所做承諾的具體實踐，更是中國共產(chǎn)黨在環(huán)境治理中領(lǐng)導(dǎo)地位的生動體現(xiàn)。
無論是在中央環(huán)保督察抑或省級環(huán)保督察中，核心組織機構(gòu)有三：環(huán)保督察工作領(lǐng)導(dǎo)小組、環(huán)保督察辦公室、環(huán)保督察組。結(jié)合環(huán)保督察相關(guān)工作規(guī)定及督察實踐來看，環(huán)境知情權(quán)義務(wù)主體所擴展至的具體工作機關(guān)應(yīng)為環(huán)保督察辦公室。雖然《中央環(huán)保督察工作規(guī)定》及省級環(huán)保督察工作規(guī)定未明確承擔(dān)信息公開工作的機關(guān)，但在上述三個主體中，環(huán)保督察工作領(lǐng)導(dǎo)小組主要承擔(dān)決策任務(wù)，不實施具體的督察工作。環(huán)保督察組雖然承擔(dān)具體督察任務(wù)，但并非常設(shè)工作機關(guān)，需根據(jù)督察工作安排臨時組建。相較之下，環(huán)保督察辦公室不僅為常設(shè)工作機關(guān)，還參與到每一輪每一批次的具體環(huán)保督察活動中，扮演著督察活動的組織、協(xié)調(diào)、督促角色。以中央環(huán)保督察為例，《中央環(huán)保督察工作規(guī)定》第9條規(guī)定：“中央生態(tài)環(huán)境保護督察辦公室的職責(zé)是：……(二)負(fù)責(zé)擬訂中央生態(tài)環(huán)境保護督察法規(guī)制度、規(guī)劃計劃、實施方案，并組織實施；(三)承擔(dān)中央生態(tài)環(huán)境保護督察組的組織協(xié)調(diào)工作；(四)承擔(dān)督察報告審核、匯總、上報，以及督察反饋、移交移送的組織協(xié)調(diào)和督察整改的調(diào)度督促等工作……”據(jù)此規(guī)定可見，環(huán)保督察辦公室是督察活動的組織中樞。而其為了能夠正常履行“組織協(xié)調(diào)、調(diào)度督促”職責(zé)，必然要接觸掌握全面、具體的環(huán)保督察工作信息。例如，在調(diào)研過程中有督察辦公室工作人員表示，所有的督察案件信息均會匯總至督察辦公室，正是在此基礎(chǔ)上督察辦公室方能挑選、編寫并發(fā)布環(huán)保督察典型案例?？傮w而言，無論是在中央環(huán)保督察抑或是在省級環(huán)保督察中，環(huán)保督察辦公室都應(yīng)為事實上的信息公開義務(wù)主體。但是，這并不意味著所有信息均需由環(huán)保督察辦公室直接公開。以中央環(huán)保督察為例，中央環(huán)保督察辦公室可以于生態(tài)環(huán)境部網(wǎng)站公開各省的督察整改方案及整改落實情況，而具體督察案件信息則可交由被督察的省(區(qū)、市)公開。
最后還需要說明，此處所討論的僅為知情權(quán)義務(wù)主體所擴展至的黨的工作機關(guān)，并非環(huán)保督察中全部承擔(dān)信息公開義務(wù)的主體。前文已提及，作為被督察對象的地方政府也是環(huán)保督察中部分信息公開的義務(wù)主體。此外，被督察的中央企業(yè)也要承擔(dān)部分的信息公開義務(wù)。而除特定中央企業(yè)外的一般企業(yè)，雖然是環(huán)境問題的直接責(zé)任者，但它們并不承擔(dān)環(huán)保督察的信息公開義務(wù)，這是環(huán)保督察的“督政”特點所決定的。
四、環(huán)保督察中環(huán)境知情權(quán)實現(xiàn)的不足及建議
雖然環(huán)保督察中環(huán)境知情權(quán)的范疇有所拓展，且這種拓展對于保障實質(zhì)性的環(huán)境權(quán)大有裨益，但囿于環(huán)保督察制度的實際運行情況，環(huán)保督察中的知情權(quán)實現(xiàn)還面臨著不少問題。為了提升環(huán)保督察中的知情權(quán)實現(xiàn)水平，本部分將對當(dāng)前環(huán)保督察中知情權(quán)實現(xiàn)存在的問題進行簡要分析并提出針對性建議。需特別說明的是，雖然有數(shù)家中央企業(yè)被確定為環(huán)保督察對象，但鑒于總體數(shù)量較少、樣本有限，故此處未將被督察央企的信息公開情況納入分析范疇。
(一)環(huán)保督察中知情權(quán)實現(xiàn)的問題分析
梳理分析環(huán)保督察中知情權(quán)的實現(xiàn)狀況，須以環(huán)保督察信息公開實踐為基礎(chǔ)，為此本部分將對環(huán)保督察中的信息公開情況進行多角度梳理。在對象上，此處將省級環(huán)保督察作為主要分析客體。這是因為，中央環(huán)保督察因其高規(guī)格姿態(tài)，在信息公開方面已達致較好程度。雖然《中央環(huán)保督察工作規(guī)定》對信息公開的規(guī)定非常簡略，但實踐中已構(gòu)建起了以生態(tài)環(huán)境部網(wǎng)站為綜合平臺，以被督察省(區(qū)、市)生態(tài)環(huán)境廳(局)網(wǎng)站為延伸的粗略+詳細(xì)的環(huán)保督察信息公開路徑，基本實現(xiàn)了對《中央環(huán)保督察工作規(guī)定》第29條所提出工作內(nèi)容的充分公開。相較之下，省級環(huán)保督察中的信息公開存在問題較多。通過檢索歸納梳理，本文總結(jié)出環(huán)保督察中知情權(quán)實現(xiàn)面臨的如下幾點問題。
1.機械跟隨與墨守成規(guī)：環(huán)保督察信息公開的規(guī)范現(xiàn)狀
環(huán)保督察的工作規(guī)定作為環(huán)保督察活動開展的直接依據(jù)，是信息公開工作的核心規(guī)范基礎(chǔ)，規(guī)定的完善與否會直接影響信息公開的實現(xiàn)程度。在規(guī)范的出臺方面，通過檢索并結(jié)合調(diào)研可確定，除港、澳、臺外的31個省(區(qū)、市)均已出臺了省級環(huán)保督察工作規(guī)定或?qū)嵤┺k法(以下統(tǒng)稱“工作規(guī)定”)。其中，上海、遼寧、黑龍江、河南、廣西、廣東等省(區(qū)、市)的工作規(guī)定仍處于試行階段，四川的省級環(huán)保督察工作規(guī)定尚處于征求意見階段。另外，上述已出臺的工作規(guī)定并非都能通過公開渠道獲取。經(jīng)過數(shù)輪檢索后確定，天津、上海、黑龍江、河北、河南、湖北、江蘇、浙江、廣西、廣東等省(自治區(qū)、直轄市)的工作規(guī)定文本無法通過公開渠道獲得，占所有省級行政單位的1/3。有些省份的工作規(guī)定即便是在本省黨政系統(tǒng)內(nèi)也未公開發(fā)布，就能夠通過公開渠道獲取的省級環(huán)保督察工作規(guī)定文本來看，它們在信息公開部分的規(guī)定與《中央環(huán)保督察工作規(guī)定》高度類似。例如，《北京市貫徹〈中央生態(tài)環(huán)境保護督察工作規(guī)定〉實施辦法》《重慶市生態(tài)環(huán)境保護督察工作實施辦法》《云南省生態(tài)環(huán)境保護督察實施辦法》《吉林省生態(tài)環(huán)境保護督察辦法》等在信息公開部分的規(guī)定均與《中央環(huán)保督察工作規(guī)定》第29條近乎一致。
總體而言，目前有1/3的省級行政單位未公開本區(qū)域的省級環(huán)保督察工作規(guī)定。而在已公開的省級環(huán)保督察工作規(guī)定中，少部分未對信息公開作出要求，剩余絕大部分則與《中央環(huán)保督察工作規(guī)定》高度類似，幾乎未做任何改變，對具體的公開方式、公開程度、公開時限等都未進行詳細(xì)規(guī)定，且亦未出臺配套辦法。
2.方式多樣與內(nèi)容缺失：環(huán)保督察信息公開的實踐現(xiàn)狀
就公開方式而言，省級環(huán)保督察中信息公開的主要途徑是生態(tài)環(huán)境廳(局)或政府門戶網(wǎng)站。部分省(區(qū)、市)采取了在政府門戶網(wǎng)站上設(shè)置省級環(huán)保督察專欄以公開相關(guān)信息的做法，例如寧夏回族自治區(qū)；更多地方采取了在省(區(qū)、市)生態(tài)環(huán)境廳(局)網(wǎng)站上設(shè)置省級環(huán)保督察專欄的做法，例如天津、上海、黑龍江、貴州、河南、新疆、安徽、湖北、江蘇、陜西等。除上述兩種方式外，還有的省(區(qū))選擇由被督察地級市政府的門戶網(wǎng)站或生態(tài)環(huán)境局網(wǎng)站進行公示，例如吉林、內(nèi)蒙古、山東、甘肅、湖南、四川、廣東等?？傮w來看，各省(區(qū)、市)在省級環(huán)保督察信息公開方面并沒有統(tǒng)一做法。
就公開內(nèi)容而言，各省(區(qū)、市)在信息公開方面遠(yuǎn)未達到工作規(guī)定的要求。對各省(區(qū)、市)生態(tài)環(huán)境廳(局)網(wǎng)站及政府門戶網(wǎng)站逐個檢索梳理后發(fā)現(xiàn)，部分省(區(qū)、市)雖對督察動態(tài)、邊督邊改情況、整改方案、整改落實情況進行了一定程度的公開，但這種公開是片段式的，不能完整展現(xiàn)省級環(huán)保督察中的核心信息。還有一些省(區(qū)、市)幾乎未公開任何和省級環(huán)保督察相關(guān)的信息，僅在一些零星報道中能夠知悉其曾開展過省級環(huán)保督察，至于督察過程、督察整改、督察問題等重要信息也沒有公開渠道可以獲知。此處僅以是否公開為標(biāo)準(zhǔn)，以能夠獲取督察工作規(guī)定文本的19個省(區(qū)、市)為例，展示目前省級環(huán)保督察信息公開的大致情況(表1)。
上表簡要呈現(xiàn)了部分省(區(qū)、市)省級環(huán)保督察信息公開的情況。由上表可見，在19個省(區(qū)、市)中，僅山東省按照督察工作規(guī)定的要求公開了省級環(huán)保督察的工作信息，其余省(區(qū)、市)均未能按要求公開各類省級環(huán)保督察信息。事實上，在檢索梳理的過程中發(fā)現(xiàn)，即便是公開類型比較全面的山東省，在省級環(huán)保督察信息公開的內(nèi)容完整度及信息易得性方面也存在較大問題。總之，許多省(區(qū)、市)的省級環(huán)保督察信息公開與相應(yīng)工作規(guī)定的要求存在較大差距。
3.責(zé)任缺失與保障不力：環(huán)保督察信息公開的追責(zé)現(xiàn)狀
當(dāng)前，省級環(huán)保督察中信息公開的責(zé)任設(shè)置存在兩個明顯問題：第一，沒有明確信息公開的責(zé)任主體，沒有清晰具體界定應(yīng)由省級或市級單位分別負(fù)責(zé)公開的內(nèi)容；第二，未規(guī)定不進行信息公開所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》雖然規(guī)定“不按規(guī)定報告、通報或者公開環(huán)境污染和生態(tài)破壞(災(zāi)害)事件信息的，應(yīng)當(dāng)追究政府有關(guān)工作部門領(lǐng)導(dǎo)成員的責(zé)任”，但這里所指的信息與環(huán)保督察中的信息范圍不同，不能為督察信息公開提供保障。不僅如此，在一些地方出臺的針對黨政機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部不按照中央和省級環(huán)保督察要求履職的追責(zé)辦法中，也未將信息公開納入其中。例如，《遼寧省環(huán)保督察問題整改問責(zé)辦法(試行)》雖詳細(xì)規(guī)定了對領(lǐng)導(dǎo)干部和工作人員應(yīng)當(dāng)追責(zé)的情形，但并未將不進行信息公開規(guī)定為應(yīng)當(dāng)追究責(zé)任的情形。更進一步，就目前所公開的督察問責(zé)案例來看，在中央和省級環(huán)保督察中尚未有因信息公開不充分被問責(zé)的情況發(fā)生。
(二)環(huán)保督察中知情權(quán)實現(xiàn)的具體建議
結(jié)合上文分析可知，當(dāng)前環(huán)保督察中的信息公開工作尚不夠規(guī)范，環(huán)保督察中知情權(quán)的實現(xiàn)面臨較多障礙。為使公眾能夠及時、準(zhǔn)確獲取環(huán)保督察中的相關(guān)信息，此處擬提出以下幾點具體建議。
1.樹立對環(huán)保督察信息公開的正確認(rèn)識
欲提升環(huán)保督察中信息公開的水平，首先應(yīng)當(dāng)樹立相關(guān)主體對環(huán)保督察信息公開的正確認(rèn)知觀念。這種認(rèn)知更新不僅對相關(guān)工作人員是必要的，對社會公眾而言亦有價值。
具體而言，環(huán)保督察中工作人員應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到，環(huán)保督察黨內(nèi)活動的性質(zhì)并未阻斷間接環(huán)境信息公開的可能。為了加強黨的建設(shè)、提高黨的領(lǐng)導(dǎo)能力與執(zhí)政水平，中國共產(chǎn)黨近年來不斷推行黨務(wù)公開，并于2017年出臺了《中國共產(chǎn)黨黨務(wù)公開條例(試行)》(以下簡稱《黨務(wù)公開條例》)，這標(biāo)志著黨務(wù)公開向制度化和規(guī)范化轉(zhuǎn)變。其中，《黨務(wù)公開條例》第8條專門就哪些黨務(wù)信息應(yīng)向社會公開進行了規(guī)定。無論從制度目的、實際效果抑或影響范圍等維度來看，環(huán)保督察均屬涉及人民群眾生產(chǎn)生活的黨務(wù)活動范疇，將環(huán)保督察中的有關(guān)工作信息向社會公開契合了黨務(wù)公開精神，具有理論上的正當(dāng)性和必要性。而社會公眾應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到，環(huán)保督察制度的創(chuàng)設(shè)目的，是解決公眾身邊的環(huán)境問題，保障其享受美好生活環(huán)境的權(quán)利。因此在環(huán)保督察活動場域中，社會公眾必須在場并發(fā)揮積極作用。此即意味著，社會公眾不應(yīng)對環(huán)保督察活動持觀望態(tài)度，而是應(yīng)積極發(fā)揮參與者、監(jiān)督者的身份價值，堅定維護自身的環(huán)境權(quán)利。而有效參與環(huán)保督察活動的必需前提，就是獲取、知悉環(huán)保督察中的重要信息。因此，社會公眾亦需更新對環(huán)保督察信息公開的認(rèn)知，主動關(guān)注、了解、獲取、運用環(huán)保督察中的相關(guān)信息。
2.完善并細(xì)化環(huán)保督察信息公開規(guī)則
一方面，省級環(huán)保督察工作規(guī)范應(yīng)破除對中央環(huán)保督察工作規(guī)定的機械跟隨，各省(區(qū)、市)應(yīng)出臺基于本區(qū)域?qū)嶋H情況的督察規(guī)范，并在信息公開規(guī)定部分進行有益探索。目前，幾乎各省(區(qū)、市)都已開展過省級環(huán)保督察，有的地方甚至已開展過了兩輪省級環(huán)保督察。在這個過程中，許多地方都積累了一些獨特的工作經(jīng)驗。例如，在浙江省調(diào)研過程中，某市受訪工作人員就向課題組介紹了針對督察整改案件的動態(tài)追蹤機制。該機制根據(jù)督察整改案件的具體情況進行分類，將整改任務(wù)分配到具體責(zé)任單位并指定聯(lián)系人，同時用不同顏色標(biāo)注案件的整改進展，使督察案件的整改動態(tài)直觀可見，并將整改情況適時在政府網(wǎng)站進行公開。受訪工作人員表示，當(dāng)?shù)卣谔剿鞒雠_以規(guī)范督察案件整改為核心的工作辦法，該辦法中擬設(shè)置較為詳細(xì)的信息公開規(guī)定。筆者建議，各省(區(qū)、市)可結(jié)合工作經(jīng)驗出臺具有特色、符合需求的工作方案，改變對中央環(huán)保督察工作規(guī)定的直接套用現(xiàn)象。
另一方面，正如前文所述，目前中央及各省級環(huán)保督察工作規(guī)定關(guān)于信息公開的規(guī)定太過粗糙，基本不具有可操作性。例如，盡管規(guī)定了應(yīng)將督察動態(tài)進行公開，但是哪些督察活動屬于督察動態(tài)？督察進駐前的環(huán)節(jié)和進駐后的環(huán)節(jié)是否都屬于督察動態(tài)？在眾多督察動態(tài)中，哪些應(yīng)當(dāng)公開哪些不應(yīng)公開？這些目前尚未有任何明確依據(jù)，也導(dǎo)致很多地方在公布督察進駐公告和投訴舉報方式之后就再無任何督察動態(tài)公開。為解決此類問題，必須在已有環(huán)保督察規(guī)范基礎(chǔ)上細(xì)化信息公開相關(guān)規(guī)定。首先，明確哪些督察信息屬于必須公開的范疇。在現(xiàn)階段，應(yīng)將督察工作安排、邊督邊改情況、整改落實情況等直接涉及生態(tài)環(huán)境問題解決、公眾最為關(guān)心的信息劃定為必須公開的范疇。其次，應(yīng)構(gòu)建清晰、規(guī)范的信息公開渠道。應(yīng)構(gòu)建以生態(tài)環(huán)境部及生態(tài)環(huán)境廳(局)網(wǎng)站為核心，以地方政府網(wǎng)站、官方媒體、官方微信公眾號及微博為補充的多元化信息公開渠道體系。但無論具體的渠道設(shè)計如何，至少應(yīng)確保公眾能夠在省(區(qū)、市)生態(tài)環(huán)境廳(局)的網(wǎng)站上查詢到應(yīng)公開的中央及省級環(huán)保督察工作信息。再次，應(yīng)統(tǒng)一環(huán)保督察信息公開的標(biāo)準(zhǔn)及格式。應(yīng)設(shè)定環(huán)保督察信息公開的最低限度及科學(xué)格式，確保問題整改、追責(zé)問責(zé)情況等關(guān)鍵信息得到真正展示，杜絕實踐中完全不公開或僅有零碎信息公開的現(xiàn)象。最后，設(shè)置公眾申請獲取環(huán)保督察信息公開的渠道。當(dāng)公眾未能通過公開渠道查詢到所需信息，應(yīng)允許公眾向督察辦公室申請。尤其是當(dāng)投訴舉報被回復(fù)“不屬實”時，應(yīng)允許公眾獲悉具體理由。
3.健全環(huán)保督察信息公開的責(zé)任追究機制
對于環(huán)保督察信息公開的責(zé)任劃分不清晰的問題，應(yīng)在后續(xù)工作中明確環(huán)保督察信息公開的義務(wù)主體。應(yīng)在中央及省級環(huán)保督察的工作規(guī)定中，明確規(guī)定環(huán)保督察辦公室為信息公開的義務(wù)主體。另外，還可以環(huán)保督察信息的針對性和關(guān)聯(lián)性為標(biāo)準(zhǔn)對其他主體作出信息公開要求。例如，在省級環(huán)保督察中可規(guī)定省級環(huán)保督察辦公室負(fù)責(zé)公開環(huán)保督察的統(tǒng)一安排、全省范圍內(nèi)的典型案例、督察問責(zé)情況等；被督察城市則負(fù)責(zé)公開邊督邊改情況、督察報告主要內(nèi)容、督察整改方案、督察落實情況等信息。這種義務(wù)劃分不僅不會導(dǎo)致信息公開內(nèi)容的重疊，且更加符合一般社會公眾的常規(guī)認(rèn)識，方便進行有針對性的信息索取。關(guān)于對環(huán)保督察信息公開不充分的責(zé)任追究，因直接和間接環(huán)境信息的事實區(qū)分，傳統(tǒng)的以《環(huán)境保護法》《政府信息公開條例》等為基礎(chǔ)的問責(zé)機制在此處不再完全適用，而以《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》等為代表的黨內(nèi)法規(guī)則具備了恰當(dāng)?shù)倪m用空間。和國家法律相比，黨內(nèi)法規(guī)雖不能對外授權(quán)，卻可以自我約束。在黨內(nèi)法規(guī)中設(shè)置的責(zé)任規(guī)定是對黨員行為的制度約束，是政治責(zé)任的具體化，能促有效促進黨組織和黨員遵守黨內(nèi)法規(guī)。因此，下一步可在環(huán)保督察相關(guān)的黨內(nèi)法規(guī)中逐步加入信息公開的責(zé)任規(guī)定，并將信息公開作為考核環(huán)保督察工作是否到位的重要標(biāo)準(zhǔn)，為信息公開建立責(zé)任保障。
五、結(jié)語
作為一種環(huán)境治理創(chuàng)新機制，環(huán)保督察所取得的效果已得到各界肯定。環(huán)保督察雖然在實踐中還存在一些問題，但依然擁有廣闊的發(fā)展空間。從調(diào)研實際來看，環(huán)保督察中的問題認(rèn)定、整改銷號、追責(zé)問責(zé)等環(huán)節(jié)都存在急迫的完善需求。在此背景下，以信息公開為切入和抓手，提升環(huán)保督察中的知情權(quán)實現(xiàn)水平，并借此推動環(huán)保督察制度的規(guī)范化、科學(xué)化、常態(tài)化，正是本文研究的邏輯起點。當(dāng)然，本文關(guān)于環(huán)保督察中知情權(quán)的研究還不盡完善，提出的建議也有待實踐檢驗。在后續(xù)研究中，筆者將在更加充分的實際調(diào)研基礎(chǔ)上不斷探索，為環(huán)保督察制度完善貢獻綿薄之力。
【吳昂，中國人民大學(xué)法學(xué)院講師，博士后研究人員。本文系研究闡釋黨的十九屆五中全會精神國家社會科學(xué)基金重大項目“完善中央生態(tài)環(huán)境保護督察制度研究”(項目編號：21ZDA088)的階段性成果?！?br />
Abstract：As an innovation in the environmental governance system that breaks the traditional hierarchical structure，environmental protection supervision has not only played a significant role in protecting tangible environmental rights but also expanded the basic scope of the right to environmental information-part of procedural environmental rights.In the supervision of environmental protection，the objects of the right to environmental information and the subjects of the obligation to provide environmental information have been both expanded，with the focus shifting from government information to Party information and from administrative organs to Party organs.This vividly demonstrates the Communist Party of China’s concrete efforts to protect human rights in the field of ecological civilization.At present，the realization of the right to environmental information in environmental protection supervision still faces problems such as insufficient standards and norms，disordered practice and operation，and lack of liability guarantee.In this context，based on renewing relevant subjects’ cognition of the right to know in environmental protection supervision，we should further improve and specify the rule for disclosing information about environmental protection supervision，rationally distribute the obligations for information disclosure in environmental protection supervision，and clarify the accountability rules for violating relevant requirements for information disclosure，so as to promote the overall development of the environmental protection supervision system while guaranteeing the realization of the right to environmental information.
Keywords：Right to Environmental Information；Environmental Protection Supervision；Public Participation；Information Disclosure
(責(zé)任編輯 曹 煒)
關(guān)鍵詞：環(huán)境知情權(quán) 環(huán)保督察 公眾參與 信息公開
1998年，聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟委員會于丹麥奧胡斯通過了《在環(huán)境問題上獲得信息公眾參與決策和訴諸法律的公約》(以下簡稱《奧胡斯公約》)。盡管《奧胡斯公約》的適用范圍是區(qū)域性的，但其意義具有全球性，它是迄今對《里約宣言》原則十最為生動的闡釋。在《奧胡斯公約》中，以環(huán)境知情權(quán)、環(huán)境決策參與權(quán)和訴諸環(huán)境司法權(quán)為核心的程序性環(huán)境權(quán)利首次得以清晰展現(xiàn)。此后，作為程序性環(huán)境權(quán)利的核心構(gòu)成，環(huán)境知情權(quán)逐漸成為各國環(huán)境保護工作的重點領(lǐng)域。就我國而言，目前已初步形成了環(huán)境知情權(quán)實現(xiàn)的制度框架，實踐中也開展了諸多有益探索。環(huán)保督察作為近年我國在環(huán)境保護領(lǐng)域重要的制度創(chuàng)新之一，在環(huán)境知情權(quán)實現(xiàn)方面作出了獨特貢獻。本文主要內(nèi)容，即剖析環(huán)保督察是如何豐富環(huán)境知情權(quán)的理論與實踐，并就進一步提升環(huán)保督察中的環(huán)境知情權(quán)實現(xiàn)水平提出建議。
一、環(huán)境知情權(quán)的傳統(tǒng)構(gòu)造
知情權(quán)，是公民基本權(quán)利體系中十分重要的程序性權(quán)利，其核心要義是公民有權(quán)獲取國家、社會事務(wù)中與自身利益相關(guān)的信息。知情權(quán)在公民權(quán)利譜系中具有基礎(chǔ)地位，許多公民權(quán)利的運行和實現(xiàn)都與知情權(quán)密切相關(guān)，知情權(quán)也因此被視為其他公民權(quán)利實現(xiàn)的前提。具體到環(huán)境保護領(lǐng)域，環(huán)境知情權(quán)是公民獲得本國環(huán)境狀況、國家環(huán)境管理狀況以及自身環(huán)境狀況等有關(guān)信息的權(quán)利。事實上，環(huán)境知情權(quán)是作為基礎(chǔ)權(quán)利的知情權(quán)在環(huán)境保護領(lǐng)域的具象，是環(huán)境權(quán)與知情權(quán)相互交織的結(jié)果。在當(dāng)前的理論研究中，環(huán)境知情權(quán)往往被置于環(huán)境權(quán)之下，被認(rèn)為是環(huán)境權(quán)之權(quán)利束的核心構(gòu)成。但不同于環(huán)境權(quán)的內(nèi)涵未定，環(huán)境知情權(quán)的基本范疇一直是較為清晰的。
(一)環(huán)境知情權(quán)的客體內(nèi)容
概言之，環(huán)境知情權(quán)的客體就是環(huán)境信息?！秺W胡斯公約》對環(huán)境信息采取了如下例舉式界定：環(huán)境要素狀況，包括空氣、大氣、水、土壤、自然景觀、生物多樣性等及其組成部分的狀況；正在或可能影響以上環(huán)境要素的各種因素，既包括物質(zhì)、能源、噪聲、輻射等自然因素，也包括行政措施、環(huán)境協(xié)定、政策、立法等在內(nèi)的各種活動或措施；正在或可能受以上兩項因素影響的人類健康和安全、人類生活條件、文化遺址和建筑結(jié)構(gòu)的狀況?？梢?，幾乎所有與環(huán)境保護相關(guān)的信息都可歸入環(huán)境信息范疇，《奧胡斯公約》這種全面式的規(guī)定也為實踐中環(huán)境信息內(nèi)容的擴充預(yù)留了充足空間。
雖然理論上環(huán)境信息的內(nèi)容十分豐富，但實踐中具體哪些信息可為公眾真正獲取還需要結(jié)合一國的法律、政策來判斷。以我國為例，已為法律所支持的環(huán)境信息主要包括兩類：政府環(huán)境信息和企業(yè)環(huán)境信息。政府環(huán)境信息即行政機關(guān)在履行環(huán)境行政管理職能過程中形成的信息。依《環(huán)境保護法》第54條之規(guī)定，我國政府環(huán)境信息主要包括環(huán)境質(zhì)量信息、環(huán)境監(jiān)測信息、環(huán)境行政許可信息、環(huán)境行政處罰信息等。除政府環(huán)境信息外，公民的環(huán)境知情權(quán)客體還包括企業(yè)所掌握的相關(guān)環(huán)境信息。企業(yè)環(huán)境信息即企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營活動中所產(chǎn)生的與環(huán)境相關(guān)的信息。結(jié)合2022年2月施行的《企業(yè)環(huán)境信息披露管理辦法》，企業(yè)環(huán)境信息主要包括企業(yè)環(huán)境管理信息、污染物排放信息、碳排放信息、生態(tài)環(huán)境應(yīng)急信息、生態(tài)環(huán)境違法信息等諸多內(nèi)容。整體來看，我國立法中的環(huán)境信息類型與《奧胡斯公約》中所列舉的環(huán)境信息并無明顯范圍差異。
(二)環(huán)境知情權(quán)的主體類別
一般認(rèn)為，環(huán)境知情權(quán)的權(quán)利主體是公眾?！秺W胡斯公約》中，公眾包括自然人、法人及各種組織，這種類型界定也為我國立法所吸收，我國《環(huán)境保護法》明確規(guī)定了環(huán)境知情權(quán)的權(quán)利主體為公民、法人和其他組織。而關(guān)于環(huán)境知情權(quán)的義務(wù)主體，《奧胡斯公約》指出政府負(fù)有提供環(huán)境信息的義務(wù)，我國《環(huán)境保護法》第53條則明確將環(huán)境知情權(quán)的義務(wù)主體確定為“各級人民政府環(huán)境保護主管部門和其他負(fù)有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責(zé)的部門”?？梢哉f，環(huán)境知情權(quán)要求行政機關(guān)負(fù)有披露環(huán)境信息的義務(wù)，行政機關(guān)若不履行此職責(zé)將要承擔(dān)不利法律后果。另外，作為環(huán)境直接影響者的企業(yè)也是環(huán)境知情權(quán)的義務(wù)主體，我國《環(huán)境保護法》《企業(yè)環(huán)境信息依法披露管理辦法》等就明確規(guī)定了企業(yè)的環(huán)境信息披露義務(wù)。事實上，將政府和企業(yè)作為環(huán)境知情權(quán)的義務(wù)主體亦有他國立法經(jīng)驗支持。例如，美國《應(yīng)急計劃與社區(qū)知情權(quán)法》規(guī)定當(dāng)?shù)卣?fù)有向居民提供化學(xué)品生產(chǎn)設(shè)施及排放信息的義務(wù)；《污水溢出社區(qū)知情權(quán)法案》要求污水處理廠報告未經(jīng)處理的污水的排放情況，《基因工程食品知情權(quán)法案》要求企業(yè)披露食品中含有轉(zhuǎn)基因材料或使用基因工程材料生產(chǎn)的信息。英國《環(huán)境信息法》提出，除非有法律規(guī)定的豁免事由，企業(yè)不得以商業(yè)秘密為由否定公眾的環(huán)境信息知情權(quán)，企業(yè)經(jīng)營中的關(guān)鍵環(huán)境信息應(yīng)向公眾公開。
綜上，環(huán)境知情權(quán)的權(quán)利主體為社會公眾，義務(wù)主體主要為政府和企業(yè)，權(quán)利客體則為政府、企業(yè)掌握的環(huán)境信息。這種對環(huán)境知情權(quán)的范疇界定既有明確的實在法依據(jù)，同時亦存在較少的理論爭議。在此構(gòu)造中，公民的環(huán)境知情權(quán)充分體現(xiàn)了制衡政府和企業(yè)的精神實質(zhì)，旨在保障政府依法行政，企業(yè)在合理限度內(nèi)追逐經(jīng)濟利益。
二、環(huán)保督察中信息公開的路徑解構(gòu)
始于2015年年底的中央生態(tài)環(huán)境保護督察(以下簡稱“中央環(huán)保督察”)，是我國在環(huán)境保護領(lǐng)域的重要制度創(chuàng)新。截至目前，全國已完成兩輪中央環(huán)保督察，取得了“百姓點贊、中央肯定、地方支持、解決問題”的理想成效。鑒于中央環(huán)保督察的顯著作用，各省(區(qū)、市)均建立了省級生態(tài)環(huán)境保護督察(以下簡稱“省級環(huán)保督察”)制度。中央環(huán)保督察和省級環(huán)保督察一道，共同構(gòu)成了完整的環(huán)保督察制度。為了確保環(huán)保督察制度的實施成效，環(huán)保督察工作十分重視公眾參與，明確提出了信息公開的要求。
首先需明確的是，在環(huán)保督察活動中并非所有工作內(nèi)容均需進行信息公開，此處以中央環(huán)保督察為例介紹涉及信息公開的環(huán)節(jié)。結(jié)合《中央生態(tài)環(huán)境保護督察工作規(guī)定》(以下簡稱《中央環(huán)保督察工作規(guī)定》)及督察實踐來看，中央環(huán)保督察在形式上包括例行督察、專項督察以及“回頭看”。但無論采取何種形式，一次完整的中央環(huán)保督察都包括督察準(zhǔn)備、督察進駐、督察報告、督察反饋、移交移送、整改落實、立卷歸檔等環(huán)節(jié)。這些環(huán)節(jié)的工作內(nèi)容各有側(cè)重，督察準(zhǔn)備環(huán)節(jié)屬于前端環(huán)節(jié)，主要任務(wù)是了解被督察對象、確定相關(guān)人選、制定督察工作方案等。督察進駐屬于中端環(huán)節(jié)，是督察組接受群眾投訴舉報的環(huán)節(jié)，并將此作為發(fā)現(xiàn)問題的重要手段。督察報告、督察反饋、移交移送、整改落實等屬于后端環(huán)節(jié)，主要工作是被督察對象對環(huán)境問題進行整改，及對相關(guān)責(zé)任人的追責(zé)問責(zé)。立卷歸檔屬于終端環(huán)節(jié)，主要內(nèi)容是對相關(guān)資料的整理保存。結(jié)合《中央環(huán)保督察工作規(guī)定》第29條之規(guī)定，以具體環(huán)節(jié)工作內(nèi)容是否指向第29條所規(guī)定的公開事項，可看到大部分環(huán)保督察工作環(huán)節(jié)涉及信息公開(圖1)。鑒于省級環(huán)保督察與中央環(huán)保督察在工作流程及內(nèi)容方面的高度類似，上述環(huán)節(jié)區(qū)分同樣適用于省級環(huán)保督察。
結(jié)合上文對環(huán)保督察流程的展示，可大致歸納出環(huán)保督察中信息公開的路徑。即特定主體以相關(guān)工作規(guī)定為依據(jù)，結(jié)合督察工作開展的實際情況，對部分工作環(huán)節(jié)中的部分信息進行主動公開。進一步而言，可對環(huán)保督察中的信息公開路徑剖析如下。
第一，公開依據(jù)具有雙重性。環(huán)保督察中信息公開的依據(jù)較為復(fù)雜，既有相關(guān)環(huán)保督察的工作規(guī)定，也有與環(huán)境信息公開相關(guān)的法律法規(guī)。無論是《中央環(huán)保督察工作規(guī)定》還是省級環(huán)保督察的工作規(guī)定，幾乎都明確要求將督察工作中的具體工作安排、邊督邊改情況、有關(guān)突出問題和案例、督察整改方案、督察整改落實情況、督察問責(zé)情況等信息向社會公開?？梢哉f，環(huán)保督察相關(guān)工作規(guī)定是環(huán)保督察中信息公開的最直接、主要的依據(jù)。但這并不意味著相關(guān)工作規(guī)定是環(huán)保督察中信息公開的唯一依據(jù)，事實上環(huán)境信息公開的相關(guān)法律法規(guī)同樣可作為環(huán)保督察中部分信息公開的依據(jù)。這是因為，雖然環(huán)保督察屬于黨內(nèi)活動，但許多具體工作仍需由行政機關(guān)承擔(dān)。而行政機關(guān)依環(huán)保督察相關(guān)要求所開展的部分環(huán)境治理活動，本身亦屬行政職能履行行為，在這個過程中產(chǎn)生的環(huán)境信息，應(yīng)當(dāng)依照《環(huán)境保護法》《政府信息公開條例》等法律法規(guī)進行公開。
第二，以主動公開為主，未提供被動公開途徑。經(jīng)過十余年的發(fā)展，我國政府環(huán)境信息公開制度已初步構(gòu)建。盡管目前制度安排尚未解決信息公開主體碎片化、信息公開質(zhì)量待提升等問題，但主動公開與依申請公開并行的信息公開框架值得肯定。相較之下，環(huán)保督察中的信息公開則以主動公開為主，無論是中央抑或省級環(huán)保督察的工作規(guī)定，都僅規(guī)定了對相關(guān)信息的主動公開，未向公眾提供申請公開渠道。雖然理論上公眾可通過政府信息公開獲取部分環(huán)保督察信息，但環(huán)保督察中的大部分信息并不能為政府環(huán)境信息公開制度所涵蓋。
第三，以部分公開為主，非相關(guān)信息的全部公開。雖然中央和省級環(huán)保督察工作規(guī)定列出了應(yīng)公開的信息類別，但并未對信息公開的詳盡程度、公開方式、時間期限等提出要求。實踐中，環(huán)保督察中信息公開的程度并無統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，這意味著環(huán)保督察中的信息公開具有可選擇性，對于哪些信息未公開公眾無從得知，亦沒有可獲悉的渠道。
綜上所述，環(huán)保督察中的信息公開路徑有別于傳統(tǒng)意義上的政府環(huán)境信息公開。之所以產(chǎn)生這種差異，是因為環(huán)保督察信息公開的依據(jù)不僅是相關(guān)法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章，還包括以環(huán)保督察工作規(guī)定為核心的黨內(nèi)法規(guī)。同時，環(huán)保督察活動的性質(zhì)，也并非以一般企業(yè)為對象的行政監(jiān)管活動，而是以地方黨委、政府、國務(wù)院部門及部分中央企業(yè)為被對象的督查活動。通過環(huán)保督察，我國的環(huán)保監(jiān)管模式從以往的“督企”轉(zhuǎn)變?yōu)橐?ldquo;督政”促“督企”。這種工作性質(zhì)的轉(zhuǎn)變，必然會帶來信息公開路徑及內(nèi)容上的變化，繼而對環(huán)境知情權(quán)的理論范疇產(chǎn)生影響。
三、環(huán)保督察中環(huán)境知情權(quán)的范疇拓展
在傳統(tǒng)的制度構(gòu)造中，公眾環(huán)境知情權(quán)的實現(xiàn)有兩條途徑：一是行政機關(guān)和企業(yè)依照法律要求主動公開環(huán)境信息，二是公眾申請行政機關(guān)公開環(huán)境信息。易言之，公眾環(huán)境知情權(quán)的實現(xiàn)主要依賴于政府和企業(yè)的環(huán)境信息公開。但正如上文所指出的，環(huán)保督察中環(huán)境知情權(quán)的實現(xiàn)路徑有別于傳統(tǒng)方式。這種路徑變化的背后，隱含的是環(huán)保督察對傳統(tǒng)環(huán)境知情權(quán)范疇的拓展與豐富。
(一)環(huán)保督察中環(huán)境知情權(quán)客體范圍的延展
為方便討論，本文將環(huán)保督察中的信息區(qū)分為直接環(huán)境信息和間接環(huán)境信息，此二者都是環(huán)保督察中環(huán)境知情權(quán)的指向客體。直接環(huán)境信息是指，環(huán)保督察中產(chǎn)生的與環(huán)境問題解決、環(huán)境質(zhì)量改善直接相關(guān)的信息，通過這類信息公眾能夠直觀了解環(huán)境狀況的改變。例如，環(huán)保督察整改落實環(huán)節(jié)產(chǎn)生的信息即為直接環(huán)境信息，因為該環(huán)節(jié)以問題整改為主要工作內(nèi)容，所公開的信息直接指向環(huán)境問題的解決情況。間接環(huán)境信息是指，在環(huán)保督察中并不直接體現(xiàn)環(huán)境問題解決狀況，但是與環(huán)境問題解決密切相關(guān)、對環(huán)境質(zhì)量提升有重要影響的工作信息，例如環(huán)保督察中的人員安排、工作計劃、追責(zé)問責(zé)等信息。雖然這些信息不直接表征環(huán)境狀況，但是公眾通過這類信息能夠了解環(huán)保督察的進展動態(tài)，是深入、有效參與環(huán)保督察的必要前提。總體來看，環(huán)保督察中的直接環(huán)境信息主要產(chǎn)生于整改落實環(huán)節(jié)，間接環(huán)境信息則主要產(chǎn)生于督察準(zhǔn)備、督察報告、移交移送等環(huán)節(jié)。
對環(huán)保督察中的信息作出直接和間接區(qū)分的關(guān)鍵依據(jù)，是公眾獲取這兩類信息所依據(jù)的規(guī)則基礎(chǔ)。就直接環(huán)境信息而言，這類信息主要產(chǎn)生于整改落實環(huán)節(jié)，在此過程中具體的整改任務(wù)由相關(guān)行政機關(guān)承擔(dān)，而這些具體環(huán)境問題的解決本就屬行政機關(guān)的職責(zé)范圍，是行政機關(guān)依法履職的過程。此即意味著，直接環(huán)境信息本就應(yīng)依據(jù)《環(huán)境保護法》《政府信息公開條例》等進行主動或被動公開。就間接環(huán)境信息而言，它們并非產(chǎn)生于行政機關(guān)的履職過程，而是產(chǎn)生于環(huán)保督察的黨內(nèi)活動過程。事實上，從督察準(zhǔn)備到移交移送等環(huán)節(jié)均屬于黨內(nèi)活動而非政府行為，故這類信息難以通過《環(huán)境保護法》《政府環(huán)境信息公開條例》等進行公開。正是基于此，《中央環(huán)保督察工作規(guī)定》及各省級環(huán)保督察工作規(guī)定都提出應(yīng)對間接環(huán)境信息進行公開。
總結(jié)而言，因工作環(huán)節(jié)的不同，環(huán)保督察活動中產(chǎn)生了兩種不同類型的環(huán)境信息，雖然它們內(nèi)容不同、公開依據(jù)不同，但皆為環(huán)保督察中知情權(quán)的指向客體，應(yīng)當(dāng)為公眾所知悉。具體而言，在環(huán)保督察中環(huán)境知情權(quán)的客體在內(nèi)容上不再限于行政機關(guān)履職過程中所產(chǎn)生的環(huán)境信息，在類型上不再局限于環(huán)境行政許可、環(huán)境行政處罰、環(huán)境質(zhì)量信息、環(huán)境監(jiān)測信息等。在環(huán)保督察中，環(huán)境知情權(quán)的客體邊界得到延伸，產(chǎn)生于環(huán)保督查實踐創(chuàng)新的部分與環(huán)境保護相關(guān)的工作信息被納入環(huán)境知情權(quán)的客體范疇。
(二)環(huán)保督察中環(huán)境知情權(quán)義務(wù)主體的擴展
環(huán)保督察中知情權(quán)客體內(nèi)容的擴展意味著，環(huán)保督察中知情權(quán)的義務(wù)主體同時也有所變化。一言以蔽之，在環(huán)保督察中，環(huán)境知情權(quán)的義務(wù)主體從行政機關(guān)向特定的黨的工作機關(guān)擴展。在傳統(tǒng)的環(huán)境知情權(quán)構(gòu)造中，環(huán)境知情權(quán)具有強烈的行政權(quán)指向，核心義務(wù)主體為承擔(dān)生態(tài)環(huán)境保護職責(zé)的行政機關(guān)。但在環(huán)保督察中，許多環(huán)境信息的產(chǎn)生和掌握主體不再是行政機關(guān)，部分黨的工作機關(guān)由于參與到環(huán)保事務(wù)中而成為信息的掌握主體。這種主體的擴展不僅是環(huán)保督察所貢獻的環(huán)境知情權(quán)實現(xiàn)中國特色方案，也是中國共產(chǎn)黨尊重和保障人權(quán)偉大實踐的生動體現(xiàn)。
當(dāng)今世界，環(huán)境民主已越來越多地走到了民主政治的前臺，西方國家中以“保護環(huán)境、維護和平”為綱領(lǐng)的“綠黨”逐漸成為政治舞臺中的重要力量。在有的國家或地區(qū)，綠黨已經(jīng)從政治舞臺的邊緣走向前臺，成為傳統(tǒng)主流政黨必須借助的關(guān)鍵平衡者。但是，為了適應(yīng)選舉政治的需要，綠黨越來越表現(xiàn)出一個常規(guī)性選舉政黨的形象，其所提出的各種綠色主張能否得以施行存疑。而在我國，作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨始終代表最廣大人民群眾的根本利益，始終致力于真正保障中國人民的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)等基本人權(quán)。尤其是黨的十八大之后，黨對國家社會各項事務(wù)全面領(lǐng)導(dǎo)的地位更加凸顯，大量的政策性文件普遍以“黨政聯(lián)合發(fā)文”的方式出臺，生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域的主要制度性規(guī)范亦通過此種方式形成。在此背景下，將環(huán)境知情權(quán)的義務(wù)主體向具體的黨的工作機關(guān)擴展，符合我國環(huán)境治理現(xiàn)實。這種擴展，是中國共產(chǎn)黨對環(huán)境保護所做承諾的具體實踐，更是中國共產(chǎn)黨在環(huán)境治理中領(lǐng)導(dǎo)地位的生動體現(xiàn)。
無論是在中央環(huán)保督察抑或省級環(huán)保督察中，核心組織機構(gòu)有三：環(huán)保督察工作領(lǐng)導(dǎo)小組、環(huán)保督察辦公室、環(huán)保督察組。結(jié)合環(huán)保督察相關(guān)工作規(guī)定及督察實踐來看，環(huán)境知情權(quán)義務(wù)主體所擴展至的具體工作機關(guān)應(yīng)為環(huán)保督察辦公室。雖然《中央環(huán)保督察工作規(guī)定》及省級環(huán)保督察工作規(guī)定未明確承擔(dān)信息公開工作的機關(guān)，但在上述三個主體中，環(huán)保督察工作領(lǐng)導(dǎo)小組主要承擔(dān)決策任務(wù)，不實施具體的督察工作。環(huán)保督察組雖然承擔(dān)具體督察任務(wù)，但并非常設(shè)工作機關(guān)，需根據(jù)督察工作安排臨時組建。相較之下，環(huán)保督察辦公室不僅為常設(shè)工作機關(guān)，還參與到每一輪每一批次的具體環(huán)保督察活動中，扮演著督察活動的組織、協(xié)調(diào)、督促角色。以中央環(huán)保督察為例，《中央環(huán)保督察工作規(guī)定》第9條規(guī)定：“中央生態(tài)環(huán)境保護督察辦公室的職責(zé)是：……(二)負(fù)責(zé)擬訂中央生態(tài)環(huán)境保護督察法規(guī)制度、規(guī)劃計劃、實施方案，并組織實施；(三)承擔(dān)中央生態(tài)環(huán)境保護督察組的組織協(xié)調(diào)工作；(四)承擔(dān)督察報告審核、匯總、上報，以及督察反饋、移交移送的組織協(xié)調(diào)和督察整改的調(diào)度督促等工作……”據(jù)此規(guī)定可見，環(huán)保督察辦公室是督察活動的組織中樞。而其為了能夠正常履行“組織協(xié)調(diào)、調(diào)度督促”職責(zé)，必然要接觸掌握全面、具體的環(huán)保督察工作信息。例如，在調(diào)研過程中有督察辦公室工作人員表示，所有的督察案件信息均會匯總至督察辦公室，正是在此基礎(chǔ)上督察辦公室方能挑選、編寫并發(fā)布環(huán)保督察典型案例?？傮w而言，無論是在中央環(huán)保督察抑或是在省級環(huán)保督察中，環(huán)保督察辦公室都應(yīng)為事實上的信息公開義務(wù)主體。但是，這并不意味著所有信息均需由環(huán)保督察辦公室直接公開。以中央環(huán)保督察為例，中央環(huán)保督察辦公室可以于生態(tài)環(huán)境部網(wǎng)站公開各省的督察整改方案及整改落實情況，而具體督察案件信息則可交由被督察的省(區(qū)、市)公開。
最后還需要說明，此處所討論的僅為知情權(quán)義務(wù)主體所擴展至的黨的工作機關(guān)，并非環(huán)保督察中全部承擔(dān)信息公開義務(wù)的主體。前文已提及，作為被督察對象的地方政府也是環(huán)保督察中部分信息公開的義務(wù)主體。此外，被督察的中央企業(yè)也要承擔(dān)部分的信息公開義務(wù)。而除特定中央企業(yè)外的一般企業(yè)，雖然是環(huán)境問題的直接責(zé)任者，但它們并不承擔(dān)環(huán)保督察的信息公開義務(wù)，這是環(huán)保督察的“督政”特點所決定的。
四、環(huán)保督察中環(huán)境知情權(quán)實現(xiàn)的不足及建議
雖然環(huán)保督察中環(huán)境知情權(quán)的范疇有所拓展，且這種拓展對于保障實質(zhì)性的環(huán)境權(quán)大有裨益，但囿于環(huán)保督察制度的實際運行情況，環(huán)保督察中的知情權(quán)實現(xiàn)還面臨著不少問題。為了提升環(huán)保督察中的知情權(quán)實現(xiàn)水平，本部分將對當(dāng)前環(huán)保督察中知情權(quán)實現(xiàn)存在的問題進行簡要分析并提出針對性建議。需特別說明的是，雖然有數(shù)家中央企業(yè)被確定為環(huán)保督察對象，但鑒于總體數(shù)量較少、樣本有限，故此處未將被督察央企的信息公開情況納入分析范疇。
(一)環(huán)保督察中知情權(quán)實現(xiàn)的問題分析
梳理分析環(huán)保督察中知情權(quán)的實現(xiàn)狀況，須以環(huán)保督察信息公開實踐為基礎(chǔ)，為此本部分將對環(huán)保督察中的信息公開情況進行多角度梳理。在對象上，此處將省級環(huán)保督察作為主要分析客體。這是因為，中央環(huán)保督察因其高規(guī)格姿態(tài)，在信息公開方面已達致較好程度。雖然《中央環(huán)保督察工作規(guī)定》對信息公開的規(guī)定非常簡略，但實踐中已構(gòu)建起了以生態(tài)環(huán)境部網(wǎng)站為綜合平臺，以被督察省(區(qū)、市)生態(tài)環(huán)境廳(局)網(wǎng)站為延伸的粗略+詳細(xì)的環(huán)保督察信息公開路徑，基本實現(xiàn)了對《中央環(huán)保督察工作規(guī)定》第29條所提出工作內(nèi)容的充分公開。相較之下，省級環(huán)保督察中的信息公開存在問題較多。通過檢索歸納梳理，本文總結(jié)出環(huán)保督察中知情權(quán)實現(xiàn)面臨的如下幾點問題。
1.機械跟隨與墨守成規(guī)：環(huán)保督察信息公開的規(guī)范現(xiàn)狀
環(huán)保督察的工作規(guī)定作為環(huán)保督察活動開展的直接依據(jù)，是信息公開工作的核心規(guī)范基礎(chǔ)，規(guī)定的完善與否會直接影響信息公開的實現(xiàn)程度。在規(guī)范的出臺方面，通過檢索并結(jié)合調(diào)研可確定，除港、澳、臺外的31個省(區(qū)、市)均已出臺了省級環(huán)保督察工作規(guī)定或?qū)嵤┺k法(以下統(tǒng)稱“工作規(guī)定”)。其中，上海、遼寧、黑龍江、河南、廣西、廣東等省(區(qū)、市)的工作規(guī)定仍處于試行階段，四川的省級環(huán)保督察工作規(guī)定尚處于征求意見階段。另外，上述已出臺的工作規(guī)定并非都能通過公開渠道獲取。經(jīng)過數(shù)輪檢索后確定，天津、上海、黑龍江、河北、河南、湖北、江蘇、浙江、廣西、廣東等省(自治區(qū)、直轄市)的工作規(guī)定文本無法通過公開渠道獲得，占所有省級行政單位的1/3。有些省份的工作規(guī)定即便是在本省黨政系統(tǒng)內(nèi)也未公開發(fā)布，就能夠通過公開渠道獲取的省級環(huán)保督察工作規(guī)定文本來看，它們在信息公開部分的規(guī)定與《中央環(huán)保督察工作規(guī)定》高度類似。例如，《北京市貫徹〈中央生態(tài)環(huán)境保護督察工作規(guī)定〉實施辦法》《重慶市生態(tài)環(huán)境保護督察工作實施辦法》《云南省生態(tài)環(huán)境保護督察實施辦法》《吉林省生態(tài)環(huán)境保護督察辦法》等在信息公開部分的規(guī)定均與《中央環(huán)保督察工作規(guī)定》第29條近乎一致。
總體而言，目前有1/3的省級行政單位未公開本區(qū)域的省級環(huán)保督察工作規(guī)定。而在已公開的省級環(huán)保督察工作規(guī)定中，少部分未對信息公開作出要求，剩余絕大部分則與《中央環(huán)保督察工作規(guī)定》高度類似，幾乎未做任何改變，對具體的公開方式、公開程度、公開時限等都未進行詳細(xì)規(guī)定，且亦未出臺配套辦法。
2.方式多樣與內(nèi)容缺失：環(huán)保督察信息公開的實踐現(xiàn)狀
就公開方式而言，省級環(huán)保督察中信息公開的主要途徑是生態(tài)環(huán)境廳(局)或政府門戶網(wǎng)站。部分省(區(qū)、市)采取了在政府門戶網(wǎng)站上設(shè)置省級環(huán)保督察專欄以公開相關(guān)信息的做法，例如寧夏回族自治區(qū)；更多地方采取了在省(區(qū)、市)生態(tài)環(huán)境廳(局)網(wǎng)站上設(shè)置省級環(huán)保督察專欄的做法，例如天津、上海、黑龍江、貴州、河南、新疆、安徽、湖北、江蘇、陜西等。除上述兩種方式外，還有的省(區(qū))選擇由被督察地級市政府的門戶網(wǎng)站或生態(tài)環(huán)境局網(wǎng)站進行公示，例如吉林、內(nèi)蒙古、山東、甘肅、湖南、四川、廣東等?？傮w來看，各省(區(qū)、市)在省級環(huán)保督察信息公開方面并沒有統(tǒng)一做法。
就公開內(nèi)容而言，各省(區(qū)、市)在信息公開方面遠(yuǎn)未達到工作規(guī)定的要求。對各省(區(qū)、市)生態(tài)環(huán)境廳(局)網(wǎng)站及政府門戶網(wǎng)站逐個檢索梳理后發(fā)現(xiàn)，部分省(區(qū)、市)雖對督察動態(tài)、邊督邊改情況、整改方案、整改落實情況進行了一定程度的公開，但這種公開是片段式的，不能完整展現(xiàn)省級環(huán)保督察中的核心信息。還有一些省(區(qū)、市)幾乎未公開任何和省級環(huán)保督察相關(guān)的信息，僅在一些零星報道中能夠知悉其曾開展過省級環(huán)保督察，至于督察過程、督察整改、督察問題等重要信息也沒有公開渠道可以獲知。此處僅以是否公開為標(biāo)準(zhǔn)，以能夠獲取督察工作規(guī)定文本的19個省(區(qū)、市)為例，展示目前省級環(huán)保督察信息公開的大致情況(表1)。
上表簡要呈現(xiàn)了部分省(區(qū)、市)省級環(huán)保督察信息公開的情況。由上表可見，在19個省(區(qū)、市)中，僅山東省按照督察工作規(guī)定的要求公開了省級環(huán)保督察的工作信息，其余省(區(qū)、市)均未能按要求公開各類省級環(huán)保督察信息。事實上，在檢索梳理的過程中發(fā)現(xiàn)，即便是公開類型比較全面的山東省，在省級環(huán)保督察信息公開的內(nèi)容完整度及信息易得性方面也存在較大問題。總之，許多省(區(qū)、市)的省級環(huán)保督察信息公開與相應(yīng)工作規(guī)定的要求存在較大差距。
3.責(zé)任缺失與保障不力：環(huán)保督察信息公開的追責(zé)現(xiàn)狀
當(dāng)前，省級環(huán)保督察中信息公開的責(zé)任設(shè)置存在兩個明顯問題：第一，沒有明確信息公開的責(zé)任主體，沒有清晰具體界定應(yīng)由省級或市級單位分別負(fù)責(zé)公開的內(nèi)容；第二，未規(guī)定不進行信息公開所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》雖然規(guī)定“不按規(guī)定報告、通報或者公開環(huán)境污染和生態(tài)破壞(災(zāi)害)事件信息的，應(yīng)當(dāng)追究政府有關(guān)工作部門領(lǐng)導(dǎo)成員的責(zé)任”，但這里所指的信息與環(huán)保督察中的信息范圍不同，不能為督察信息公開提供保障。不僅如此，在一些地方出臺的針對黨政機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部不按照中央和省級環(huán)保督察要求履職的追責(zé)辦法中，也未將信息公開納入其中。例如，《遼寧省環(huán)保督察問題整改問責(zé)辦法(試行)》雖詳細(xì)規(guī)定了對領(lǐng)導(dǎo)干部和工作人員應(yīng)當(dāng)追責(zé)的情形，但并未將不進行信息公開規(guī)定為應(yīng)當(dāng)追究責(zé)任的情形。更進一步，就目前所公開的督察問責(zé)案例來看，在中央和省級環(huán)保督察中尚未有因信息公開不充分被問責(zé)的情況發(fā)生。
(二)環(huán)保督察中知情權(quán)實現(xiàn)的具體建議
結(jié)合上文分析可知，當(dāng)前環(huán)保督察中的信息公開工作尚不夠規(guī)范，環(huán)保督察中知情權(quán)的實現(xiàn)面臨較多障礙。為使公眾能夠及時、準(zhǔn)確獲取環(huán)保督察中的相關(guān)信息，此處擬提出以下幾點具體建議。
1.樹立對環(huán)保督察信息公開的正確認(rèn)識
欲提升環(huán)保督察中信息公開的水平，首先應(yīng)當(dāng)樹立相關(guān)主體對環(huán)保督察信息公開的正確認(rèn)知觀念。這種認(rèn)知更新不僅對相關(guān)工作人員是必要的，對社會公眾而言亦有價值。
具體而言，環(huán)保督察中工作人員應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到，環(huán)保督察黨內(nèi)活動的性質(zhì)并未阻斷間接環(huán)境信息公開的可能。為了加強黨的建設(shè)、提高黨的領(lǐng)導(dǎo)能力與執(zhí)政水平，中國共產(chǎn)黨近年來不斷推行黨務(wù)公開，并于2017年出臺了《中國共產(chǎn)黨黨務(wù)公開條例(試行)》(以下簡稱《黨務(wù)公開條例》)，這標(biāo)志著黨務(wù)公開向制度化和規(guī)范化轉(zhuǎn)變。其中，《黨務(wù)公開條例》第8條專門就哪些黨務(wù)信息應(yīng)向社會公開進行了規(guī)定。無論從制度目的、實際效果抑或影響范圍等維度來看，環(huán)保督察均屬涉及人民群眾生產(chǎn)生活的黨務(wù)活動范疇，將環(huán)保督察中的有關(guān)工作信息向社會公開契合了黨務(wù)公開精神，具有理論上的正當(dāng)性和必要性。而社會公眾應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到，環(huán)保督察制度的創(chuàng)設(shè)目的，是解決公眾身邊的環(huán)境問題，保障其享受美好生活環(huán)境的權(quán)利。因此在環(huán)保督察活動場域中，社會公眾必須在場并發(fā)揮積極作用。此即意味著，社會公眾不應(yīng)對環(huán)保督察活動持觀望態(tài)度，而是應(yīng)積極發(fā)揮參與者、監(jiān)督者的身份價值，堅定維護自身的環(huán)境權(quán)利。而有效參與環(huán)保督察活動的必需前提，就是獲取、知悉環(huán)保督察中的重要信息。因此，社會公眾亦需更新對環(huán)保督察信息公開的認(rèn)知，主動關(guān)注、了解、獲取、運用環(huán)保督察中的相關(guān)信息。
2.完善并細(xì)化環(huán)保督察信息公開規(guī)則
一方面，省級環(huán)保督察工作規(guī)范應(yīng)破除對中央環(huán)保督察工作規(guī)定的機械跟隨，各省(區(qū)、市)應(yīng)出臺基于本區(qū)域?qū)嶋H情況的督察規(guī)范，并在信息公開規(guī)定部分進行有益探索。目前，幾乎各省(區(qū)、市)都已開展過省級環(huán)保督察，有的地方甚至已開展過了兩輪省級環(huán)保督察。在這個過程中，許多地方都積累了一些獨特的工作經(jīng)驗。例如，在浙江省調(diào)研過程中，某市受訪工作人員就向課題組介紹了針對督察整改案件的動態(tài)追蹤機制。該機制根據(jù)督察整改案件的具體情況進行分類，將整改任務(wù)分配到具體責(zé)任單位并指定聯(lián)系人，同時用不同顏色標(biāo)注案件的整改進展，使督察案件的整改動態(tài)直觀可見，并將整改情況適時在政府網(wǎng)站進行公開。受訪工作人員表示，當(dāng)?shù)卣谔剿鞒雠_以規(guī)范督察案件整改為核心的工作辦法，該辦法中擬設(shè)置較為詳細(xì)的信息公開規(guī)定。筆者建議，各省(區(qū)、市)可結(jié)合工作經(jīng)驗出臺具有特色、符合需求的工作方案，改變對中央環(huán)保督察工作規(guī)定的直接套用現(xiàn)象。
另一方面，正如前文所述，目前中央及各省級環(huán)保督察工作規(guī)定關(guān)于信息公開的規(guī)定太過粗糙，基本不具有可操作性。例如，盡管規(guī)定了應(yīng)將督察動態(tài)進行公開，但是哪些督察活動屬于督察動態(tài)？督察進駐前的環(huán)節(jié)和進駐后的環(huán)節(jié)是否都屬于督察動態(tài)？在眾多督察動態(tài)中，哪些應(yīng)當(dāng)公開哪些不應(yīng)公開？這些目前尚未有任何明確依據(jù)，也導(dǎo)致很多地方在公布督察進駐公告和投訴舉報方式之后就再無任何督察動態(tài)公開。為解決此類問題，必須在已有環(huán)保督察規(guī)范基礎(chǔ)上細(xì)化信息公開相關(guān)規(guī)定。首先，明確哪些督察信息屬于必須公開的范疇。在現(xiàn)階段，應(yīng)將督察工作安排、邊督邊改情況、整改落實情況等直接涉及生態(tài)環(huán)境問題解決、公眾最為關(guān)心的信息劃定為必須公開的范疇。其次，應(yīng)構(gòu)建清晰、規(guī)范的信息公開渠道。應(yīng)構(gòu)建以生態(tài)環(huán)境部及生態(tài)環(huán)境廳(局)網(wǎng)站為核心，以地方政府網(wǎng)站、官方媒體、官方微信公眾號及微博為補充的多元化信息公開渠道體系。但無論具體的渠道設(shè)計如何，至少應(yīng)確保公眾能夠在省(區(qū)、市)生態(tài)環(huán)境廳(局)的網(wǎng)站上查詢到應(yīng)公開的中央及省級環(huán)保督察工作信息。再次，應(yīng)統(tǒng)一環(huán)保督察信息公開的標(biāo)準(zhǔn)及格式。應(yīng)設(shè)定環(huán)保督察信息公開的最低限度及科學(xué)格式，確保問題整改、追責(zé)問責(zé)情況等關(guān)鍵信息得到真正展示，杜絕實踐中完全不公開或僅有零碎信息公開的現(xiàn)象。最后，設(shè)置公眾申請獲取環(huán)保督察信息公開的渠道。當(dāng)公眾未能通過公開渠道查詢到所需信息，應(yīng)允許公眾向督察辦公室申請。尤其是當(dāng)投訴舉報被回復(fù)“不屬實”時，應(yīng)允許公眾獲悉具體理由。
3.健全環(huán)保督察信息公開的責(zé)任追究機制
對于環(huán)保督察信息公開的責(zé)任劃分不清晰的問題，應(yīng)在后續(xù)工作中明確環(huán)保督察信息公開的義務(wù)主體。應(yīng)在中央及省級環(huán)保督察的工作規(guī)定中，明確規(guī)定環(huán)保督察辦公室為信息公開的義務(wù)主體。另外，還可以環(huán)保督察信息的針對性和關(guān)聯(lián)性為標(biāo)準(zhǔn)對其他主體作出信息公開要求。例如，在省級環(huán)保督察中可規(guī)定省級環(huán)保督察辦公室負(fù)責(zé)公開環(huán)保督察的統(tǒng)一安排、全省范圍內(nèi)的典型案例、督察問責(zé)情況等；被督察城市則負(fù)責(zé)公開邊督邊改情況、督察報告主要內(nèi)容、督察整改方案、督察落實情況等信息。這種義務(wù)劃分不僅不會導(dǎo)致信息公開內(nèi)容的重疊，且更加符合一般社會公眾的常規(guī)認(rèn)識，方便進行有針對性的信息索取。關(guān)于對環(huán)保督察信息公開不充分的責(zé)任追究，因直接和間接環(huán)境信息的事實區(qū)分，傳統(tǒng)的以《環(huán)境保護法》《政府信息公開條例》等為基礎(chǔ)的問責(zé)機制在此處不再完全適用，而以《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》等為代表的黨內(nèi)法規(guī)則具備了恰當(dāng)?shù)倪m用空間。和國家法律相比，黨內(nèi)法規(guī)雖不能對外授權(quán)，卻可以自我約束。在黨內(nèi)法規(guī)中設(shè)置的責(zé)任規(guī)定是對黨員行為的制度約束，是政治責(zé)任的具體化，能促有效促進黨組織和黨員遵守黨內(nèi)法規(guī)。因此，下一步可在環(huán)保督察相關(guān)的黨內(nèi)法規(guī)中逐步加入信息公開的責(zé)任規(guī)定，并將信息公開作為考核環(huán)保督察工作是否到位的重要標(biāo)準(zhǔn)，為信息公開建立責(zé)任保障。
五、結(jié)語
作為一種環(huán)境治理創(chuàng)新機制，環(huán)保督察所取得的效果已得到各界肯定。環(huán)保督察雖然在實踐中還存在一些問題，但依然擁有廣闊的發(fā)展空間。從調(diào)研實際來看，環(huán)保督察中的問題認(rèn)定、整改銷號、追責(zé)問責(zé)等環(huán)節(jié)都存在急迫的完善需求。在此背景下，以信息公開為切入和抓手，提升環(huán)保督察中的知情權(quán)實現(xiàn)水平，并借此推動環(huán)保督察制度的規(guī)范化、科學(xué)化、常態(tài)化，正是本文研究的邏輯起點。當(dāng)然，本文關(guān)于環(huán)保督察中知情權(quán)的研究還不盡完善，提出的建議也有待實踐檢驗。在后續(xù)研究中，筆者將在更加充分的實際調(diào)研基礎(chǔ)上不斷探索，為環(huán)保督察制度完善貢獻綿薄之力。
【吳昂，中國人民大學(xué)法學(xué)院講師，博士后研究人員。本文系研究闡釋黨的十九屆五中全會精神國家社會科學(xué)基金重大項目“完善中央生態(tài)環(huán)境保護督察制度研究”(項目編號：21ZDA088)的階段性成果?！?br />
Abstract：As an innovation in the environmental governance system that breaks the traditional hierarchical structure，environmental protection supervision has not only played a significant role in protecting tangible environmental rights but also expanded the basic scope of the right to environmental information-part of procedural environmental rights.In the supervision of environmental protection，the objects of the right to environmental information and the subjects of the obligation to provide environmental information have been both expanded，with the focus shifting from government information to Party information and from administrative organs to Party organs.This vividly demonstrates the Communist Party of China’s concrete efforts to protect human rights in the field of ecological civilization.At present，the realization of the right to environmental information in environmental protection supervision still faces problems such as insufficient standards and norms，disordered practice and operation，and lack of liability guarantee.In this context，based on renewing relevant subjects’ cognition of the right to know in environmental protection supervision，we should further improve and specify the rule for disclosing information about environmental protection supervision，rationally distribute the obligations for information disclosure in environmental protection supervision，and clarify the accountability rules for violating relevant requirements for information disclosure，so as to promote the overall development of the environmental protection supervision system while guaranteeing the realization of the right to environmental information.
Keywords：Right to Environmental Information；Environmental Protection Supervision；Public Participation；Information Disclosure
(責(zé)任編輯 曹 煒)
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