內(nèi)容提要：《婦女權(quán)益保障法》自1992年頒布以來(lái)，歷經(jīng)兩次重大修改，與相關(guān)法律法規(guī)一起形成了較完整的立法體系，在實(shí)踐中積累了一定的司法適用經(jīng)驗(yàn)。《婦女權(quán)益保障法》的此次修改應(yīng)努力做到：一是重審本法立法目的，明確該法作為保障法、實(shí)用法、奠基法的三重立法定位；二是從宏觀上把握其篇章結(jié)構(gòu)是否妥適，調(diào)整該法篇章結(jié)構(gòu)上的瑕疵；三是從微觀上探究具體制度如何革故鼎新及實(shí)施落地，完善婦女人身、財(cái)產(chǎn)、社會(huì)權(quán)益實(shí)現(xiàn)的各項(xiàng)具體制度；四是加強(qiáng)與不同位階的其他規(guī)范進(jìn)行體系互動(dòng)，貫徹落實(shí)《憲法》關(guān)于男女平等的原則，協(xié)調(diào)同階位法律，銜接下位行政規(guī)章和地方實(shí)施辦法；五是關(guān)注該法在司法實(shí)踐中的援引必要性、操作可能性、執(zhí)行有效性?？偨Y(jié)地方立法以及司法判決經(jīng)驗(yàn)，在立法完善的基礎(chǔ)上提高該法的司法適用質(zhì)量，落實(shí)《婦女法》的修改目標(biāo)，才能真切回應(yīng)新時(shí)代婦女權(quán)益保障和落實(shí)性別平等的現(xiàn)實(shí)需要與挑戰(zhàn)。
關(guān)鍵詞：婦女權(quán)益保障 婦女法 立法體系 法律修改
引言
《中華人民共和國(guó)婦女權(quán)益保障法》(以下簡(jiǎn)稱《婦女法》)在國(guó)際承諾和國(guó)內(nèi)呼吁下應(yīng)運(yùn)而生。自1992年頒布以來(lái)，該法歷經(jīng)兩次重大修改，與相關(guān)法律法規(guī)共同形成了以《憲法》為基礎(chǔ)、以《婦女法》為主體、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)相關(guān)法律法規(guī)的婦女權(quán)益保障法律體系。這一立法體系為爭(zhēng)取婦女合法權(quán)益、推進(jìn)性別平等、指導(dǎo)地方立法、司法救濟(jì)等提供了制度保障。但由于彼時(shí)立法技術(shù)的限制與現(xiàn)實(shí)情況的差異，《婦女法》定位不明、內(nèi)外體系不清、概念界定模糊、制度可操作性不強(qiáng)、具體制度難以滿足現(xiàn)實(shí)需求等問(wèn)題亟待解決。十八大以來(lái)，我國(guó)婦女權(quán)益保障發(fā)展取得了歷史性成就，法治建設(shè)進(jìn)入新時(shí)代：《憲法》的修改重申了男女平等的基本國(guó)策；《刑法》的修改進(jìn)一步提高了針對(duì)婦女尤其是女童的犯罪打擊力度；《反家庭暴力法》的實(shí)施加強(qiáng)了法律對(duì)婦女這一遭受暴力侵害主要群體的保護(hù)和救濟(jì)；《人口與計(jì)劃生育法》(以下簡(jiǎn)稱《計(jì)生法》)將“全面三孩”政策載入法條，為構(gòu)建生育友好型法律體系打下基礎(chǔ)；《民法典》的出臺(tái)更新了婦女權(quán)益保障領(lǐng)域的人身、財(cái)產(chǎn)等重要內(nèi)容，在人格權(quán)下新增平等就業(yè)權(quán)糾紛與性騷擾侵權(quán)糾紛兩大案由；十九屆四中全會(huì)要求堅(jiān)持和完善促進(jìn)男女平等和婦女全面發(fā)展的制度機(jī)制，為完善《婦女法》提出了新任務(wù)。
在婦女權(quán)益保障領(lǐng)域也出現(xiàn)了新形勢(shì)和新問(wèn)題，如生育政策放開后的就業(yè)性別歧視和更繁重家務(wù)勞動(dòng)、農(nóng)村土地確權(quán)中的婦女權(quán)益、家庭財(cái)產(chǎn)多元化下的夫妻財(cái)產(chǎn)債務(wù)糾紛等，為《婦女法》修改帶來(lái)新挑戰(zhàn)。尤其在人口轉(zhuǎn)型期低生育率和低生育意愿雙重困境下，一方面，人口政策從“管制型”向“服務(wù)型”轉(zhuǎn)變，為公民創(chuàng)造一個(gè)生育友好的社會(huì)環(huán)境；另一方面，生育成本增加和傳統(tǒng)社會(huì)分工，使育齡女性面臨“母職懲罰”和就業(yè)歧視雙重壓力?！秼D女法》中既有計(jì)劃生育內(nèi)容已不符合“全面三孩”政策。國(guó)際大環(huán)境下因疫情減緩的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)導(dǎo)致全球性別收入差距拉大。我國(guó)盡管高效迅捷地穩(wěn)定了疫情社情，但受大環(huán)境影響，女性就業(yè)權(quán)益保障亟待加強(qiáng)，如招聘晉升中的性別限制、職場(chǎng)性騷擾等問(wèn)題日趨增加。習(xí)近平總書記在紀(jì)念北京世界婦女大會(huì)25周年高級(jí)別會(huì)議上的四點(diǎn)主張既是對(duì)我國(guó)婦女發(fā)展事業(yè)提出的新要求提供了新機(jī)遇，也是我國(guó)對(duì)國(guó)際倡議做出承諾的落實(shí)。與此同時(shí)，我國(guó)法制體系在過(guò)去二十年里整體呈現(xiàn)出從粗放到精細(xì)的發(fā)展趨勢(shì)，且未來(lái)亦會(huì)保持這種精細(xì)立法的趨勢(shì)?！秼D女法》修改也需要轉(zhuǎn)變初始“宜粗不宜細(xì)”的立法理念，化解當(dāng)下諸多權(quán)益并無(wú)合適的制度保障的困境，在立體上精細(xì)修改。首先，重審本法自身定位、結(jié)構(gòu)、制度。其次，考慮與其他相關(guān)立法，特別與后來(lái)的《民法典》《反家庭暴力法》《女職工勞動(dòng)保護(hù)特別規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《特別規(guī)定》)等法律法規(guī)的的銜接、融合、互動(dòng)。最后，打破《婦女法》僅停留在倡導(dǎo)功能的局限，關(guān)注本法修改后在司法實(shí)踐中的援引必要性、操作可能性、執(zhí)行有效性。具體而言，可從以下五個(gè)維度把握修法契機(jī)：一是明確《婦女法》的立法目的與定位；二是宏觀上把握其篇章結(jié)構(gòu)是否妥適；三是微觀上具體制度如何革故鼎新及實(shí)施落地；四是應(yīng)如何與不同位階的其他規(guī)范進(jìn)行體系互動(dòng)；五是修法后如何規(guī)范司法適用。對(duì)婦女權(quán)益保障的重視程度是一個(gè)國(guó)家人權(quán)保障的關(guān)鍵評(píng)價(jià)指標(biāo)和觀測(cè)其社會(huì)生態(tài)的重要基準(zhǔn)，也是對(duì)人民群眾現(xiàn)實(shí)需要的真切回應(yīng)，通過(guò)《婦女法》精細(xì)化立法強(qiáng)化制度保障具有重大現(xiàn)實(shí)價(jià)值和時(shí)代意義。
一、明確立法定位
(一)學(xué)說(shuō)爭(zhēng)鳴
“婦女權(quán)益保障法”在學(xué)界有廣義與狹義之分，廣義上涵蓋不同位階、不同法律部門中保障婦女合法權(quán)益的文本規(guī)范總和，后者僅指《婦女法》?！秼D女法》突破了法律制度與法學(xué)研究的“部門墻”，矗立于傳統(tǒng)公法與私法二分體系范圍之外，橫亙于跨部門的女性權(quán)益保障法律網(wǎng)絡(luò)之中。其法律部門屬性自頒布以來(lái)存在以下五種不同觀點(diǎn)：一為“無(wú)歸屬說(shuō)”，即認(rèn)為此類針對(duì)特定弱勢(shì)群體權(quán)益的法律具有獨(dú)特的立法精神與立法目標(biāo)效力，但卻缺乏具體的法律部門依從；二為“憲法性法律/文件說(shuō)”，即認(rèn)為其保障婦女各個(gè)領(lǐng)域的基本權(quán)利和自由，其中生育權(quán)、受教育權(quán)以及政治權(quán)利等均與憲法所保障的公民基本權(quán)利具有直接聯(lián)系，故屬于憲法關(guān)聯(lián)法，具有憲法性法律的一切特征；三為“私法說(shuō)”，認(rèn)為其與《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》《中小企業(yè)促進(jìn)法》等法律一樣，是私法針對(duì)群體的身份利益訴求進(jìn)行傾斜性保護(hù)的立法；四為“人權(quán)保障法說(shuō)”，理由在于《婦女法》具有人權(quán)保障屬性和變革兩性關(guān)系的特殊政治色彩；五為“社會(huì)法說(shuō)”，中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系劃分出七大法律部門后，權(quán)益保障類法律被納入社會(huì)法部門下，“社會(huì)法說(shuō)”逐步成為主流觀點(diǎn)。需要說(shuō)明的是“社會(huì)法”并非西方學(xué)術(shù)語(yǔ)境下的“第三法域”，而是涵蓋勞動(dòng)法與社會(huì)保障法等諸多法律法規(guī)的具有中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的分支。其中，“憲法性法律說(shuō)”盡管認(rèn)識(shí)到《婦女法》對(duì)公民基本權(quán)利的關(guān)注，但本法作為我國(guó)全面、綜合、專門維護(hù)婦女權(quán)益的基本法，不宜認(rèn)定為憲法性文件，以免與其上位《憲法》相抵牾。同時(shí)，下位法為公民權(quán)利提供法律依據(jù)才是符合法律邏輯的，公法保護(hù)的公民權(quán)利本身就應(yīng)當(dāng)可以在民事權(quán)上找到根據(jù)，否則當(dāng)事人的具體權(quán)益無(wú)從救濟(jì)。《婦女法》作為“社會(huì)法”的定性盡管有官方背書，但這一模糊定性仍然無(wú)法回應(yīng)其是倡導(dǎo)性法律還是實(shí)用性法律的追問(wèn)。
《婦女法》實(shí)施二十多年后，婦女權(quán)益法律保障體系已經(jīng)有了長(zhǎng)足發(fā)展，相關(guān)立法也頗具規(guī)模，《婦女法》的性質(zhì)被描述為“對(duì)婦女這一特殊主體予以保障的基本法”，“維護(hù)婦女權(quán)益的基本法”，也有學(xué)者認(rèn)為該法是“婦女人權(quán)保護(hù)的國(guó)家基準(zhǔn)，這兩種表述看似相近，都強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一規(guī)范性，但基本法注重指導(dǎo)性，國(guó)家基準(zhǔn)注重底線性。在此類表述中，“原則”與“具體”并置，頂層設(shè)計(jì)與底層操作相提并論，使得該法在規(guī)范內(nèi)容、立法表達(dá)、適用邊界、與相關(guān)法律法規(guī)的銜接、與下位法的承繼等問(wèn)題上存有疑惑；其模糊定位使諸多籠統(tǒng)的倡議變成法律條文，但若無(wú)細(xì)致化和可操性強(qiáng)的規(guī)定，原則倡導(dǎo)和法律文本都難以落地實(shí)現(xiàn)。因此，無(wú)論是出于對(duì)立法目的的實(shí)現(xiàn)，還是對(duì)司法實(shí)踐需求的滿足，新時(shí)期《婦女法》修改應(yīng)首先明確其定位，即其是一部針對(duì)婦女的專門權(quán)益“保障法”，整個(gè)婦女權(quán)益法律體系中的“奠基法”，可以作為婦女保障法治指標(biāo)和司法救濟(jì)依據(jù)的“實(shí)用法”。
(二)妥適定位和價(jià)值選擇
首先，從立法沿革來(lái)看，《婦女法》的定位始終是重在保障、關(guān)注實(shí)用的“保障法”。其立法籌備伊始，時(shí)任全國(guó)婦聯(lián)書記處書記關(guān)濤即提出了《婦女法》作為實(shí)用法的立法目標(biāo)，指出該法的重點(diǎn)并非各法中關(guān)于婦女權(quán)益的內(nèi)容的集結(jié)，而是注重從保障角度強(qiáng)化具體措施規(guī)定，關(guān)鍵是如何保障落實(shí)。具言之，立法目的主要包括以下三個(gè)方面：一是樹立婦女權(quán)益保障的基本原則，以作為其他與婦女相關(guān)立法基礎(chǔ)和依據(jù)；二是整合各種法律法規(guī)，形成一個(gè)旨在保護(hù)婦女權(quán)益邏輯周延的法制體系；三是在確有必要又可能解決的問(wèn)題上具化規(guī)則，加強(qiáng)實(shí)施。從文本內(nèi)容來(lái)看，第一個(gè)目的在立法生效后已經(jīng)達(dá)成，后兩者應(yīng)當(dāng)成為本次修改關(guān)注的重點(diǎn)。
其次，從條文內(nèi)容來(lái)看，《婦女法》的嬗變歷程體現(xiàn)出逐漸關(guān)注實(shí)用性的趨勢(shì)，如第5條第1款、第8條、第12條第1款和第3款均具備倡導(dǎo)性法律規(guī)范的屬性，但在全法61個(gè)條文中占比較小。2005年修法對(duì)其進(jìn)行了全面補(bǔ)充和完善，強(qiáng)化了政府作為執(zhí)法主體的地位，規(guī)范了婦聯(lián)依法依規(guī)開展活動(dòng)的職能內(nèi)容，整合了不同機(jī)構(gòu)的職責(zé)范圍，提高了法律責(zé)任等內(nèi)容的可操作性。此外，從已有的司法判決看，盡管諸多援引都建立在除《憲法》外的其他法律有相同規(guī)定的基礎(chǔ)上，但也不乏直接引用《婦女法》相關(guān)條文的。
再次，過(guò)去二十年的社會(huì)形勢(shì)的變化對(duì)《婦女法》實(shí)現(xiàn)“保障法”與“實(shí)用法”雙重屬性提出新要求。從政治參與性別比來(lái)看，我國(guó)離“立法和各級(jí)政府決策崗位中婦女至少應(yīng)占30%”的承諾仍有差距，也未與歐洲各國(guó)拉開太多距離。我國(guó)兩性間的教育公平、健康與生存領(lǐng)域的指標(biāo)已基本追平，女性受教育水平、勞動(dòng)參與率、社會(huì)及家庭地位已有大幅提升，但在宏觀視域下，婦女仍處于弱勢(shì)地位：婦女遭受家庭暴力侵害的事件頻發(fā)；學(xué)校、職場(chǎng)和公共場(chǎng)所的性騷擾的預(yù)防與制止有待加強(qiáng)；離婚案件中婦女的合法權(quán)益仍亟待保護(hù)；就業(yè)領(lǐng)域的性別歧視仍長(zhǎng)期存在，“母職懲罰”壓制未婚女性生育意愿和職業(yè)發(fā)展；農(nóng)村婦女土地權(quán)益保障也面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)等。我國(guó)社會(huì)文化環(huán)境中根深蒂固的男孩偏好仍未消除，性別特征與兩性關(guān)系的傳統(tǒng)固見不斷滲入現(xiàn)代法律內(nèi)部，這種以儒家思想為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)倫理的結(jié)構(gòu)性保存一定程度上也削弱了制度執(zhí)行的有效性和強(qiáng)制力。本次修法應(yīng)填補(bǔ)這些空白，并細(xì)化規(guī)定、強(qiáng)化實(shí)施。
最后，《婦女法》也是婦女權(quán)益保障的奠基法，這一地位亦要求本法必須與其他法協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)體系協(xié)調(diào)互動(dòng)。立法之初，立法者并未就其定位作出明確闡釋，而是強(qiáng)調(diào)《婦女法》“重在保障”，其指導(dǎo)思想是通過(guò)各種保障性的、協(xié)調(diào)性的、制裁性的和補(bǔ)充性的條款，將現(xiàn)行法律中有關(guān)男女平等、保護(hù)婦女權(quán)益的規(guī)定加以原則化、具體化和制度化。新形勢(shì)下婦女權(quán)益新老問(wèn)題相互交織，僅憑《婦女法》本身無(wú)法解決所有問(wèn)題，其奠基法的功能意味著其本身需要形成一個(gè)完整的立法體系，更要與其他相關(guān)法律體系實(shí)現(xiàn)制度的融合和規(guī)定的互動(dòng)。以農(nóng)村婦女土地權(quán)益保障為例，盡管《婦女法》僅規(guī)定婦女享有與男子平等權(quán)益，但《民法典》《土地管理法》《村民委員會(huì)組織法》《農(nóng)村土地承包法》《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁法》等多部法律以及《中國(guó)婦女發(fā)展綱要》《關(guān)于切實(shí)維護(hù)農(nóng)村婦女土地承包權(quán)益的通知》《關(guān)于妥善解決當(dāng)前農(nóng)村土地承包糾紛的緊急通知》《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》等國(guó)務(wù)院、最高人民法院等出臺(tái)的相關(guān)政策文件、司法解釋都進(jìn)一步闡釋了如何保護(hù)農(nóng)村婦女土地權(quán)益。
二、健全內(nèi)部體系
(一)本法章節(jié)構(gòu)建
《婦女法》頒布后經(jīng)過(guò)兩次修訂，仍保持九章的體例，第一章為總則，第二至七章為分則，第八和九章為法律責(zé)任與附則，分則部分涵蓋了婦女的政治權(quán)利、文化教育權(quán)益、勞動(dòng)和社會(huì)保障權(quán)益、財(cái)產(chǎn)權(quán)益、人身權(quán)利和婚姻家庭六大類權(quán)益，規(guī)范婦女權(quán)益類型?？傮w來(lái)看，規(guī)定抽象廣泛，想要發(fā)揮保障法和實(shí)用法的作用，在章節(jié)編排與內(nèi)容設(shè)計(jì)上均有完善的余地。
首先，在具體立法表述上，《婦女法》并無(wú)術(shù)語(yǔ)定義條款，然而作為綜合性法律，術(shù)語(yǔ)定義相同與否直接關(guān)系到和其他法律的協(xié)調(diào)。韓國(guó)的《職業(yè)中斷女性就業(yè)保障法》專門就“職業(yè)中斷女性”的定義進(jìn)行了描述，在《防止對(duì)婦女暴力基本法》中對(duì)“對(duì)婦女的暴力”“暴力受害婦女”等術(shù)語(yǔ)進(jìn)行了解釋；日本的《男女共同參與社會(huì)基本法》中對(duì)何為“男女共同參與型社會(huì)”進(jìn)行了定義，在《育兒休假法》中規(guī)定了該法涉及的術(shù)語(yǔ)分別參見各專門法案，以體現(xiàn)各法之間的協(xié)調(diào)和聯(lián)系。而我國(guó)的相關(guān)立法尚未重視對(duì)法條涉及“術(shù)語(yǔ)”的定義規(guī)定，總則中概念缺失阻礙了《婦女法》的三大功能價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。
其次，《婦女法》分則編排以不同領(lǐng)域權(quán)益和不同類型的權(quán)利為標(biāo)準(zhǔn)，但兩種劃分標(biāo)準(zhǔn)的雜糅使得各章的界別難以澄清：其一，財(cái)產(chǎn)與人身權(quán)益的二分是典型的權(quán)利分類方式之一，但勞動(dòng)、婚姻家庭等領(lǐng)域并不能與之并列。無(wú)論公共還是私人場(chǎng)域，婦女之財(cái)產(chǎn)權(quán)益在其參與的各領(lǐng)域都可能存在并體現(xiàn)。其二，“財(cái)產(chǎn)權(quán)益”章也具有總分結(jié)構(gòu)，但僅包括農(nóng)村婦女集體經(jīng)濟(jì)權(quán)益、婚姻家庭共有財(cái)產(chǎn)權(quán)益、繼承權(quán)益三項(xiàng)權(quán)益內(nèi)容。其三，“婚姻家庭權(quán)益”章規(guī)定保護(hù)婦女婚姻和生育自由等，并明確禁止家庭暴力，但前述內(nèi)容亦可歸入“人身權(quán)益”章。
再次，權(quán)益章節(jié)順序設(shè)置不合理。雖然章節(jié)順序編排對(duì)權(quán)益保障效力無(wú)影響，但其作為奠基法，是權(quán)益保障重視度的風(fēng)向標(biāo)，也可為其他相關(guān)立法提供指南。其將政治權(quán)利置于首位，婚姻家庭權(quán)益置于末位，人身權(quán)益置于財(cái)產(chǎn)權(quán)益之后的做法顯然與當(dāng)前人身權(quán)利是一切權(quán)利基礎(chǔ)的理念相悖。作為一部與國(guó)際接軌的立法，這種設(shè)置也與《消除對(duì)婦女一切歧視公約》(以下簡(jiǎn)稱《消歧公約》)中的權(quán)益類型順序不協(xié)調(diào)。
最后，《婦女法》體系安排中忽略了重要的程序規(guī)定，削弱其可執(zhí)行和操作性，也不利于健全內(nèi)部體系。其一，缺少責(zé)任機(jī)構(gòu)部門權(quán)責(zé)詳細(xì)規(guī)定。縱觀北歐三個(gè)性別平等工作成果顯著的國(guó)家相關(guān)立法，如《挪威性別平等法》《瑞典機(jī)會(huì)均等法》《丹麥性別平等法》，均對(duì)實(shí)施機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織的責(zé)任義務(wù)進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，并設(shè)置專門章節(jié)“委員等類似機(jī)構(gòu)”、“性別平等委員會(huì)”等，而《婦女法》僅在總則中作統(tǒng)領(lǐng)性規(guī)定，程序?qū)用孢^(guò)于簡(jiǎn)略。其二，《婦女法》內(nèi)部的一個(gè)重要缺失是沒有對(duì)于與婦女相關(guān)立法及其實(shí)施效果的性別平等評(píng)估的規(guī)定，難以從源頭預(yù)防法律制度的歧視性規(guī)定。我國(guó)雖然在各地方開展地方法規(guī)的性別平等評(píng)估，但尚未上升至國(guó)家立法層面，這也導(dǎo)致實(shí)踐中的政策法規(guī)性別平等評(píng)估存在評(píng)估主體、評(píng)估范圍、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等問(wèn)題。
(二)結(jié)構(gòu)優(yōu)化
如上所述，《婦女法》是我國(guó)婦女權(quán)益保障系統(tǒng)中的地基和梁柱，需要在明確其保障性和實(shí)用性法律定位的基礎(chǔ)上，立足既有經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)和未來(lái)的前瞻評(píng)估，對(duì)體系進(jìn)一步優(yōu)化，為日后的擴(kuò)充打下基礎(chǔ)。首先，總則部分增加相關(guān)機(jī)構(gòu)具體職責(zé)的規(guī)定，增加和明確有關(guān)法律政策男女平等評(píng)估的規(guī)定，對(duì)涉及婦女權(quán)益的法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)充分考慮兩性的現(xiàn)實(shí)差異和婦女的特殊利益，從性別視角進(jìn)行專門專業(yè)評(píng)估。部分地方性實(shí)施辦法已經(jīng)確定了政策法規(guī)評(píng)估，但由于缺乏統(tǒng)一立法規(guī)范，可行性和執(zhí)行性都有待加強(qiáng)。其次，針對(duì)區(qū)分章節(jié)的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、章節(jié)分布的順位有待斟酌等問(wèn)題，應(yīng)該改變財(cái)產(chǎn)權(quán)益在前、人身權(quán)利在后的編排方式，以彰顯對(duì)婦女主體地位的關(guān)切，同時(shí)強(qiáng)調(diào)保護(hù)婦女免于暴力侵害的制度目標(biāo)。最后，在必要處增設(shè)術(shù)語(yǔ)定義條款以加強(qiáng)立法的實(shí)用性和操作性，如明確“婦女”定義，明確各類權(quán)益范疇，增加性別歧視的定義，精細(xì)列出性別歧視的主要表現(xiàn)情形。這也是彰顯我國(guó)消除一切形式對(duì)婦女歧視的立場(chǎng)和決心的體現(xiàn)。內(nèi)部體系框架健全后，有必要梳理完善更新體系內(nèi)部的具體制度，以達(dá)到《婦女法》實(shí)用性法律定位。
三、完善具體制度
《憲法》和《民法典》《勞動(dòng)法》等法律將婦女與男性一樣放在平等自然人地位上進(jìn)行無(wú)性別差保護(hù)，而《婦女法》從性別視角針對(duì)男女差異專門和全面地提供保護(hù)以實(shí)現(xiàn)男女實(shí)質(zhì)上平等?！秼D女法》修改一方面應(yīng)該完善婦女人身、財(cái)產(chǎn)、社會(huì)權(quán)益實(shí)現(xiàn)的各項(xiàng)具體制度，確保規(guī)定法條能實(shí)現(xiàn)其保障性和實(shí)用性定位要求；另一方面，其制度完善應(yīng)與《民法典》《勞動(dòng)法》《女職工勞動(dòng)保護(hù)特別規(guī)定》等立法相關(guān)規(guī)定之間產(chǎn)生有機(jī)協(xié)調(diào)互動(dòng)。綜言之，刪除落后于時(shí)代發(fā)展、不符新形勢(shì)要求的條款，針對(duì)新問(wèn)題新領(lǐng)域新需求增設(shè)新制度，更新已有規(guī)定中由于環(huán)境改變和其他立法修改需要調(diào)整的內(nèi)容。
(一)人身權(quán)益
2005年修訂的《婦女法》是我國(guó)首個(gè)明確使用“性騷擾”概念的全國(guó)性法律文本，雖然其并未對(duì)性騷擾概念作出界定，但對(duì)禁止性騷擾作出了宣示式的規(guī)定，有助于讓人們認(rèn)識(shí)到性騷擾是法律禁止的行為，亦表明了國(guó)家保護(hù)女性權(quán)益的基本立場(chǎng)和禁止性騷擾的堅(jiān)決態(tài)度，也是中國(guó)人權(quán)保障的重要進(jìn)步。雖然該條款的宣示性作用遠(yuǎn)超過(guò)了其在司法實(shí)踐中可能發(fā)揮的作用，但該條款在具體層面凸顯出來(lái)的問(wèn)題也為地方和國(guó)家立法的細(xì)化指明了方向。當(dāng)前女性仍然是性騷擾的主要受害者，2010年數(shù)據(jù)顯示，在工作、勞動(dòng)、學(xué)習(xí)中遭遇過(guò)性騷擾的女性占調(diào)查總數(shù)的7.8%。但在執(zhí)法、司法實(shí)踐中，性騷擾的認(rèn)定是棘手的難題，其原因不僅在于相關(guān)證據(jù)難以收集、核實(shí)，還在于性騷擾的概念與法律性質(zhì)在理論研究和實(shí)踐操作中眾說(shuō)紛紜。
《民法典》與新增民事案由將性騷擾置于人格權(quán)的范疇之下，既是我國(guó)堅(jiān)定保護(hù)婦女在校園、職場(chǎng)中的人身權(quán)益的決心，也為用人單位和法院在女性遭受職場(chǎng)校園性騷擾后積極作為和進(jìn)行司法救濟(jì)提供制度指南。但是我國(guó)現(xiàn)有立法對(duì)于如何認(rèn)定性騷擾，哪些情形何種程度屬于性騷擾，性騷擾如何舉證等問(wèn)題沒有詳細(xì)規(guī)定。英美德等國(guó)家在上個(gè)世紀(jì)90年代就已經(jīng)開始了反性騷擾立法嘗試，并提供媒體宣傳、心理咨詢等社會(huì)服務(wù)，依據(jù)消除性別歧視的國(guó)際承諾，各國(guó)依據(jù)本國(guó)實(shí)際，相繼確立了性騷擾不必出于性目的、受害者在主觀上須為“不歡迎騷擾行為”、同性之間也可構(gòu)成性騷擾等原則，補(bǔ)充了性騷擾制度在實(shí)踐中的適用細(xì)節(jié)等。我國(guó)直到2018年最高人民法院發(fā)布《關(guān)于增加民事案件案由的通知》才增設(shè)性騷擾案由為受害者提供司法救濟(jì)，但以一般人格權(quán)糾紛、身體權(quán)、名譽(yù)權(quán)、隱私權(quán)等案由進(jìn)行立案。定義不明給予法官過(guò)大的自由裁量權(quán)，尤其在言語(yǔ)是否構(gòu)成性騷擾的案件中，不同的法官對(duì)于達(dá)到性暗示或騷擾的感知不一。相較而言，我國(guó)當(dāng)前性騷擾防治法律體系還處于雛形階段，內(nèi)容還有很多規(guī)范空間，也是《婦女法》亟需新增的內(nèi)容之一?！睹穹ǖ洹返?010條在吸收地方防治立法經(jīng)驗(yàn)后新增了性騷擾防治內(nèi)容，但其畢竟不是基于性別視角的專門性保障立法，條款抽象簡(jiǎn)單。《婦女法》的專門性和實(shí)用性要求新修涉及性騷擾的條款應(yīng)注重女性作為主要受害者群體的特點(diǎn)和需求，細(xì)致系統(tǒng)地對(duì)《民法典》提及的職場(chǎng)、校園等場(chǎng)所性騷擾進(jìn)行規(guī)定。具言之，一是需要規(guī)定性騷擾的清晰定義或給予明確示例；二是考慮到《民法典》僅提到機(jī)關(guān)企業(yè)學(xué)校等單位防治性騷擾義務(wù)，本次修法應(yīng)補(bǔ)充規(guī)定所有用人單位和公共場(chǎng)所并細(xì)化這些單位場(chǎng)所的職責(zé)和權(quán)限；三是盡管案由設(shè)置為性騷擾受害者打開獲取司法救濟(jì)的大門，但舉證責(zé)任分配不明致使司法救濟(jì)通道不暢。在舉證責(zé)任上，可以借鑒德國(guó)的立法經(jīng)驗(yàn)，實(shí)施“責(zé)任倒置”，即受害者提出初步事實(shí)，要由被指控方提出性騷擾不成立的證據(jù)。
(二)財(cái)產(chǎn)權(quán)益
中國(guó)是《消歧公約》的最初締約國(guó)，旨在消除在有關(guān)婚姻和家庭關(guān)系的一切事務(wù)上對(duì)婦女的歧視，其中第14條是消除針對(duì)農(nóng)村地區(qū)婦女的歧視。相較城市婦女，我國(guó)廣大農(nóng)村地區(qū)婦女財(cái)產(chǎn)權(quán)益更應(yīng)受到關(guān)注。因此，“十四五”規(guī)劃和《2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要草案》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)保障農(nóng)村婦女土地權(quán)益的重要性。雖然《憲法》明確規(guī)定婦女作為平等的個(gè)體，與男子享有平等的土地承包權(quán)、集體經(jīng)濟(jì)股份收益等應(yīng)有的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，但受“男娶女嫁”“從夫居”觀念的影響，一些地方常常通過(guò)村規(guī)民約的方式限制或侵害婦女財(cái)產(chǎn)權(quán)益。調(diào)查顯示，農(nóng)村婦女無(wú)地比例遠(yuǎn)高于男性，達(dá)到21.0%，男性只占10%左右，其中因結(jié)婚、再婚、離婚、喪偶等婚姻關(guān)系變動(dòng)而失地的婦女多達(dá)27.7%，因婚姻變動(dòng)而失地的男性僅占失地女性的九分之一?！秼D女法》規(guī)定農(nóng)村婦女在土地承包和其他財(cái)產(chǎn)權(quán)益上享有與男子同等權(quán)利，以及權(quán)益被侵害時(shí)的政府調(diào)解和訴訟兩種救濟(jì)途徑，一定程度上有利于解決此類案件受理難的問(wèn)題，保障了婦女相關(guān)財(cái)產(chǎn)權(quán)益，改善了農(nóng)村婦女財(cái)產(chǎn)權(quán)益經(jīng)常遭受侵害的狀況。然而當(dāng)前尚未有統(tǒng)一立法對(duì)村民委員會(huì)制定集體土地權(quán)益分配規(guī)定的自治權(quán)和違法性加以有效監(jiān)督管理，政府難以監(jiān)管；同時(shí)由于缺乏對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有權(quán)益要件的明確規(guī)定，法院在受理農(nóng)村婦女土地權(quán)益類案時(shí)受制于裁判依據(jù)的缺乏，司法救濟(jì)難以施展手腳，有的不得不采取回避態(tài)度。
從地方層面立法經(jīng)驗(yàn)看，《廣東省實(shí)施〈婦女權(quán)益保障法〉辦法》率先對(duì)農(nóng)村婦女享有權(quán)益的要件作了具體規(guī)定，因此也成為同類地方實(shí)施辦法中被司法適用最多的一個(gè)條款。最新修訂的遼寧省、江蘇省、天津市地方法規(guī)也都強(qiáng)調(diào)了村民自治章程、村規(guī)民約這種最為常見的侵權(quán)方式?；谶@些地方經(jīng)驗(yàn)，《婦女法》修改有必要在財(cái)產(chǎn)權(quán)益一章中明確婦女享受農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的條件，具備戶口及履行相應(yīng)義務(wù)的享有與本農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織其他成員平等的權(quán)利，如土地經(jīng)營(yíng)承包權(quán)，并強(qiáng)調(diào)不得以村民自治章程、村規(guī)民約等方式侵害婦女在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中的合法權(quán)益。根據(jù)安徽鳳陽(yáng)等地試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，立法應(yīng)明確規(guī)定農(nóng)村婦女可以載入土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記簿和產(chǎn)權(quán)證文件。相較于作為共有人登載，婦女作為承包方代表登載更有利于保護(hù)婦女權(quán)利，既能在土地承包關(guān)系上加強(qiáng)婦女與村組的聯(lián)系，提高婦女的社會(huì)地位，又能在土地流轉(zhuǎn)時(shí)使婦女有發(fā)言權(quán)和主動(dòng)權(quán)，提高婦女的家庭地位，尤其當(dāng)夫妻兩人作為承包方代表時(shí)在頒發(fā)新的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證或變更權(quán)利人登記時(shí)，應(yīng)以夫妻兩人名字進(jìn)行登記。這些新增修改既能體現(xiàn)《婦女法》關(guān)注當(dāng)下和未來(lái)女性權(quán)益保障中的短板和重點(diǎn)，兼具實(shí)用性和前瞻性，又彌補(bǔ)了《民法典》等相關(guān)法律規(guī)定的不足，與其他涉及農(nóng)村女性財(cái)產(chǎn)權(quán)益保障的立法銜接互動(dòng)，為農(nóng)村土地糾紛的解決提供了法律依據(jù)。
(三)勞動(dòng)社會(huì)權(quán)益
《婦女法》第22條至第29條對(duì)女性勞動(dòng)和社會(huì)保障權(quán)利進(jìn)行了規(guī)定，第22條為兩個(gè)領(lǐng)域性別平等的倡導(dǎo)概括，第23條至第27條為女性勞動(dòng)權(quán)益內(nèi)容，第28條和第29條為社會(huì)保障條款。盡管這八條看起來(lái)涉及面很廣，但實(shí)際有價(jià)值內(nèi)容少，粗細(xì)設(shè)置不合理，實(shí)用性不強(qiáng)。第22條和第24條在《憲法》中有類似條款規(guī)定；其他六條中有關(guān)勞動(dòng)權(quán)利的內(nèi)容規(guī)定和情形例舉過(guò)于狹窄，與《勞動(dòng)法》和《女職工勞動(dòng)保護(hù)特別規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《特別規(guī)定》)相關(guān)內(nèi)容重復(fù)；剩下兩條關(guān)于社會(huì)保障的內(nèi)容中第28條缺乏性別針對(duì)性，與《社會(huì)保險(xiǎn)法》相關(guān)規(guī)定重復(fù)；第29條僅粗略提到生育保險(xiǎn)和救助，既跟《計(jì)生法》重復(fù)，又與當(dāng)前生育保障改革脫節(jié)。具言之，立足于當(dāng)下和未來(lái)女性在勞動(dòng)就業(yè)和社會(huì)保障方面亟待解決的問(wèn)題，本次修法應(yīng)關(guān)注以下兩大方面：
1.勞動(dòng)就業(yè)性別歧視防治
生育政策放松后，尤其是“全面三孩”政策實(shí)施以來(lái)，公民生育選擇增加的同時(shí)是女性就業(yè)歧視徒增。據(jù)調(diào)查顯示，遭遇過(guò)就業(yè)性別歧視的女性占10%，男性僅為4.5%，其中反映因結(jié)婚、懷孕、生育而被解雇的人群中，73.6%為女性。與此同時(shí)，勞動(dòng)就業(yè)歧視增加反過(guò)來(lái)抑制育齡女性生育意愿，阻礙生育權(quán)實(shí)現(xiàn)?！秼D女法》和其他相關(guān)立法對(duì)勞動(dòng)就業(yè)性別歧視規(guī)定采取的都是簡(jiǎn)單列舉方式，沒有明確定義，導(dǎo)致用人單位規(guī)避成本低，司法實(shí)踐中法院也難以對(duì)用人單位的招聘錄用晉升方案和程序是否涉及歧視作出判決。
2006年聯(lián)合國(guó)消除對(duì)婦女歧視委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱“消歧委員會(huì)”)就已經(jīng)指出我國(guó)立法仍未根據(jù)《消歧公約》第一條對(duì)歧視婦女包括直接和間接歧視作出定義的問(wèn)題。相較國(guó)家層面的立法滯后，一些地方立法經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)出現(xiàn)對(duì)性別歧視做更詳細(xì)解釋的探索，如《陜西省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)婦女權(quán)益保障法〉辦法》第3條將性別歧視進(jìn)一步認(rèn)定為基于性別而作的歧視性區(qū)別、排斥或限制?？紤]國(guó)內(nèi)上位法《憲法》和《消歧公約》的相關(guān)規(guī)定，可將針對(duì)婦女的性別歧視總體上定義為：“基于性別而對(duì)婦女在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和家庭生活等方面享有與男子平等權(quán)利進(jìn)行的任何區(qū)別、排斥、限制或妨礙的行為。”同時(shí)，考慮我國(guó)現(xiàn)有法律已經(jīng)明確禁止直接歧視，而當(dāng)前勞動(dòng)市場(chǎng)中存在的性別歧視更為隱蔽，本次修法可以根據(jù)聯(lián)合國(guó)消歧委員會(huì)的建議，分別界定并禁止直接歧視和間接歧視。具言之，直接歧視是指在類似情況下，一個(gè)人因其性別而受到比另一個(gè)人相對(duì)較差的待遇，而間接歧視更具有隱蔽性：規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)或習(xí)慣在表面上看似中立，但可能使某一性別較之另一性別處于特別不利的地位的，也應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為性別歧視。
近年來(lái)，我國(guó)在反就業(yè)歧視方面與國(guó)際越來(lái)越接軌，也探索出一些具有我國(guó)特色的防治經(jīng)驗(yàn)，如2019年人社部、教育部等九部門印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范招聘行為促進(jìn)婦女就業(yè)的通知》(以下簡(jiǎn)稱《通知》)對(duì)就業(yè)性別歧視的具體表現(xiàn)進(jìn)一步作出了細(xì)化規(guī)定。《通知》要求各類用人單位和人力資源服務(wù)機(jī)構(gòu)在招聘計(jì)劃、信息、錄用過(guò)程中，不得限定性別(女職工禁忌勞動(dòng)范圍等情況除外)或性別優(yōu)先，不得以性別為由限制婦女求職、拒絕錄用婦女，不得詢問(wèn)婚育情況，不得將妊娠測(cè)試作為入職體檢項(xiàng)目，不得將限制生育作為錄用條件，不得差別化地提高對(duì)婦女的錄用標(biāo)準(zhǔn)；還針對(duì)違反規(guī)定的單位和機(jī)構(gòu)設(shè)置了聯(lián)合約談機(jī)制，為遭受歧視的當(dāng)事人提供司法救濟(jì)的依據(jù)。但是，《通知》的強(qiáng)制性和規(guī)范性無(wú)法與統(tǒng)一立法相提并論，《婦女法》完善可在九部門《通知》執(zhí)行三年的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，對(duì)招聘求職錄用晉升環(huán)節(jié)中性別歧視進(jìn)一步細(xì)化，明確各個(gè)部門機(jī)構(gòu)防治就業(yè)性別歧視的職責(zé)，規(guī)定聯(lián)合約談司法前置程序，通過(guò)明晰歧視范疇舉證賠償責(zé)任等完善司法救濟(jì)機(jī)制。
2.勞動(dòng)權(quán)益和生育權(quán)益的有機(jī)結(jié)合
勞動(dòng)權(quán)益是法律賦予勞動(dòng)者的、在勞動(dòng)關(guān)系方面享有的基本權(quán)利和利益，主要包括勞動(dòng)就業(yè)權(quán)、勞動(dòng)安全和健康保護(hù)權(quán)等等。由于婦女的特殊生理機(jī)能，婦女的勞動(dòng)權(quán)益不僅包括婦女與男子平等享有的勞動(dòng)權(quán)益，還包括婦女基于特殊生理機(jī)能單獨(dú)享有的勞動(dòng)權(quán)益。如上所述，實(shí)施適度鼓勵(lì)生育政策后，女性勞動(dòng)和生育兩方面權(quán)益保障相輔相成，在立法體系中需有機(jī)結(jié)合。“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要草案提出要保障婦女勞動(dòng)權(quán)益，特別是第七次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)顯示，2020年我國(guó)育齡婦女總和生育率為1.3，處于較低生育水平。提高婦女的生育意愿，進(jìn)一步完善生育期女職工勞動(dòng)權(quán)益保障在當(dāng)下顯得尤為重要。
《婦女法》規(guī)定婦女的勞動(dòng)保護(hù)權(quán)包括一般性勞動(dòng)禁忌規(guī)定和經(jīng)期、孕期、產(chǎn)期、哺乳期“四期”勞動(dòng)保護(hù)兩方面內(nèi)容。在一般性勞動(dòng)禁忌規(guī)定上，《婦女法》只規(guī)定了單位不得安排婦女從事不適合的工作，禁忌工作則由行政規(guī)章進(jìn)行細(xì)化。在“四期”勞動(dòng)保護(hù)方面，《婦女法》規(guī)定婦女在“四期”受特殊保護(hù)，用人單位不得降低工資、單方面解除勞動(dòng)合同來(lái)保護(hù)婦女的勞動(dòng)保護(hù)權(quán)?！秳趧?dòng)法》《特別規(guī)定》等法律法規(guī)都沒有規(guī)定“四期”女職工的特殊保護(hù)具體情形。實(shí)踐中，對(duì)結(jié)婚、生育階段女職工的勞動(dòng)權(quán)利、勞動(dòng)報(bào)酬權(quán)利的侵害主要表現(xiàn)為降低工資和單方解除勞動(dòng)(聘用)合同或者服務(wù)協(xié)議。有的用人單位通過(guò)停止發(fā)放工資，延期調(diào)整女職工的工資和職務(wù)，減少或降低女職工的福利待遇，將其轉(zhuǎn)為待聘、編余人員等隱蔽的方式嚴(yán)重侵害結(jié)婚、生育階段婦女勞動(dòng)權(quán)益，根據(jù)當(dāng)前法律規(guī)定，這些行為難以被認(rèn)定為侵犯勞動(dòng)權(quán)利，司法判決中法院也難以適用《婦女法》保障婦女勞動(dòng)和生育權(quán)益。
《婦女法》久未進(jìn)行實(shí)質(zhì)修改，而婦女勞動(dòng)權(quán)益面臨新問(wèn)題和挑戰(zhàn)日益增加，2012年依照《中國(guó)婦女發(fā)展綱要》，《特別規(guī)定》取代《女職工勞動(dòng)保護(hù)規(guī)定》對(duì)女職工勞動(dòng)和生育兩方面權(quán)益進(jìn)行更為詳細(xì)的規(guī)定。近年來(lái)，多地在制定地方《特別規(guī)定》實(shí)施辦法中細(xì)化了勞動(dòng)和社會(huì)保障權(quán)益，如上海和天津的實(shí)施辦法中豐富和補(bǔ)充了女職工四期“特殊保護(hù)”內(nèi)容，并將禁止性內(nèi)容從用人單位不得在孕產(chǎn)育期間降低女職工工資、不得單方面解除合同擴(kuò)充至不得影響其升職、不得未經(jīng)同意調(diào)整工作崗位等情形。因?yàn)闂l款具體細(xì)致可操作性強(qiáng)，地方法院在女職工勞動(dòng)權(quán)益侵害案件審理時(shí)適用這些條款頻率大幅提升，為司法維權(quán)救濟(jì)提供了依據(jù)。但是，地方《特別規(guī)定》實(shí)施辦法由于各地立法水平發(fā)展不同，效力階位和執(zhí)行性不高等問(wèn)題，難以統(tǒng)一規(guī)范回應(yīng)處理婦女勞動(dòng)和生育權(quán)益保障中的短板問(wèn)題。《特別規(guī)定》作為一部已經(jīng)頒布十年的行政法規(guī)，本身也存在以下三個(gè)問(wèn)題：一是其專門針對(duì)女職工設(shè)置，并非全體婦女，強(qiáng)調(diào)的權(quán)利義務(wù)主要在用人單位和其員工之間；二是內(nèi)容主要是提供“特別”保護(hù)，而沒有關(guān)于勞動(dòng)就業(yè)歧視的清晰界定和細(xì)分；三是滯后于當(dāng)前勞動(dòng)就業(yè)新發(fā)展和生育政策改革，很多條款內(nèi)容亟待更新完善?；诖?，《婦女法》勞動(dòng)和社會(huì)權(quán)益方面的修改在考慮與《特別規(guī)定》的銜接互動(dòng)的同時(shí)，也應(yīng)彌補(bǔ)以上不足。其一，作為一部婦女權(quán)利保障基礎(chǔ)法，應(yīng)注重保障的統(tǒng)一性和普遍性，本次修法應(yīng)將勞動(dòng)和生育權(quán)益保護(hù)對(duì)象擴(kuò)大至全體婦女。其二，《特別規(guī)定》已就生理性別差異給予女職工特別保護(hù)，《婦女法》應(yīng)彌補(bǔ)前者在防止歧視對(duì)待方面的不足，明確界定和細(xì)化勞動(dòng)就業(yè)歧視范疇和種類，防止勞動(dòng)市場(chǎng)的“過(guò)度”保護(hù)導(dǎo)致歧視性對(duì)待或用人單位以保護(hù)為名行歧視之實(shí)。其三，明確相關(guān)政府部門在政策制定、措施提供、監(jiān)督管理、維權(quán)救濟(jì)等行為中的具體職責(zé)，減輕用人單位負(fù)擔(dān)。如果女性勞動(dòng)權(quán)益保障和生育成本分擔(dān)主要由用人單位承擔(dān)，會(huì)導(dǎo)致用人單位在招錄晉升中采用更為隱蔽的歧視性手段，反而加重就業(yè)性別歧視，進(jìn)一步抑制育齡女性生育意愿和選擇。
四、《婦女法》與他法的體系協(xié)調(diào)
《婦女法》根據(jù)其保障性、實(shí)用性、奠基性法律定位和功能進(jìn)行章節(jié)內(nèi)容修改和制度更新，這屬于其內(nèi)部體系完善。縱覽我國(guó)婦女權(quán)益保障立法體系，應(yīng)以《憲法》為統(tǒng)領(lǐng)，《婦女法》為主導(dǎo)，同一位階其他法律基礎(chǔ)補(bǔ)充，行政法規(guī)及地方性法規(guī)專門細(xì)化。雖然這一體系已經(jīng)粗具規(guī)模，但作為根基梁柱的《婦女法》由于上述原因沒有起到承上啟下和協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)接作用?！秼D女法》修訂不能僅關(guān)注自身結(jié)構(gòu)內(nèi)容完善，也要重視其與他法之間的有機(jī)互動(dòng)。
(一)婦女權(quán)益保障法律體系考察
1.受《憲法》指導(dǎo)
《憲法》是基本法的立法依據(jù)和最高準(zhǔn)則，其關(guān)于婦女權(quán)利和男女平等的原則性和倡導(dǎo)性規(guī)定必須貫徹落實(shí)到《婦女法》修法中，轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂胁僮餍?、?shí)用性的具體制度措施。《婦女法》第1條和第2條點(diǎn)明《憲法》的統(tǒng)領(lǐng)指導(dǎo)作用，并直接引用《憲法》的相關(guān)條款內(nèi)容。后面的權(quán)利章節(jié)也依照《憲法》第四十八條對(duì)婦女政治、文化教育、勞動(dòng)和社會(huì)保障、財(cái)產(chǎn)、人身、婚姻家庭等領(lǐng)域權(quán)益進(jìn)行了規(guī)定。
如前所述，從《婦女法》條款內(nèi)容來(lái)看，存在過(guò)于抽象簡(jiǎn)單、實(shí)用性不強(qiáng)等問(wèn)題，如總則前兩條與《憲法》相關(guān)條款幾乎沒有區(qū)別，后五條內(nèi)容零散。《婦女法》受《憲法》原則性條款的指導(dǎo)，協(xié)調(diào)同階位法律中有關(guān)婦女權(quán)利保障的制度，但不是前者的重復(fù)，也不是后者的摘要。同時(shí)，本次修法要根據(jù)《憲法》規(guī)定和當(dāng)前新問(wèn)題設(shè)置完善相關(guān)制度，如婦女人身權(quán)利保護(hù)是憲法性條款，《婦保法》不能只是重復(fù)強(qiáng)調(diào)，而應(yīng)細(xì)化和細(xì)分禁止性行為和保護(hù)性措施。近年來(lái)屢屢發(fā)生的一些品牌廣告創(chuàng)意物化或貶損女性，侵害的是婦女群體人格權(quán)，但實(shí)踐中并沒有相關(guān)法律作為維權(quán)依據(jù)。在涉及性別歧視侵害婦女群體人格權(quán)益案例中，難以主張個(gè)體侵權(quán)，通常由婦聯(lián)或其他組織通過(guò)建議抗議維權(quán)，雖能夠解決單次問(wèn)題，但維權(quán)持續(xù)性和穩(wěn)定性弱，只能由婦女組織提起群體訴訟，而現(xiàn)行的法律體系沒有給予必要的關(guān)注。這也要求本次修法在保護(hù)婦女人身權(quán)益的指導(dǎo)原則下，明確權(quán)利要件，細(xì)化侵權(quán)類型和責(zé)任主體。
2.協(xié)調(diào)同位階法律
《民法典》《勞動(dòng)法》《刑法》《母嬰保健法》等部門法的效力位階與《婦女法》相同，但這些法律并非基于性別視角，而是將婦女放在平等自然人地位上進(jìn)行保護(hù)，僅有少數(shù)條款涉及婦女權(quán)益事宜。本次修法不僅需要避免與這些同位階他法條款內(nèi)容發(fā)生抵牾，更要起到串聯(lián)各部門法中零散條款和協(xié)調(diào)他法中制度的作用?！秼D女法》在婦女權(quán)益保障法律體系中居于基礎(chǔ)法的主導(dǎo)地位，規(guī)定和調(diào)整的內(nèi)容是婦女問(wèn)題中最根本和最重要的方面，為他法中涉及婦女權(quán)益條款的設(shè)置和修訂提供指導(dǎo)原則和依據(jù)。
十八大以來(lái)，我國(guó)人權(quán)保護(hù)和社會(huì)保障法治建設(shè)進(jìn)入新時(shí)代，立法和修法工作也在提質(zhì)提量?！秼D女法》與同位階他法，尤其是《民法典》之間的互動(dòng)重要性日益凸顯?！秼D女法》第一次設(shè)置婦女生育權(quán)、隱私權(quán)保護(hù)條款，并禁止性騷擾，然而這些條款的落實(shí)不僅需要細(xì)化自身規(guī)定內(nèi)容，還要銜接協(xié)調(diào)他法中的相關(guān)規(guī)定制度，對(duì)目前婦女權(quán)利保障體系中空缺部分進(jìn)行填補(bǔ)，滯后部分進(jìn)行更新，過(guò)時(shí)的規(guī)定予以廢除。例如，2005年《婦女法》修訂第51條就是根據(jù)《母嬰保健法》的內(nèi)容增加了促進(jìn)婦女生殖保健服務(wù)中的國(guó)家義務(wù)，本次修法亟須補(bǔ)充的是性騷擾界定條款；更新家務(wù)補(bǔ)償規(guī)定，《婦女法》還維持《婚姻法》時(shí)代以夫妻分別財(cái)產(chǎn)制為前提規(guī)定，而《民法典》為肯定家務(wù)勞動(dòng)價(jià)值廢除了該前提；生育政策調(diào)整后，有關(guān)計(jì)劃生育的條款內(nèi)容應(yīng)該刪除。法律適用中，需要協(xié)調(diào)同級(jí)法律間的援引問(wèn)題，《婦女法》作為特別法在婦女權(quán)利保護(hù)方面應(yīng)當(dāng)優(yōu)先于《民法典》等同級(jí)法適用?！睹穹ǖ洹返?28條在民事基本法層面確立《婦女法》等作為專門保護(hù)婦女權(quán)益的法律具有優(yōu)先適用效力?！秼D女法》優(yōu)先適用要求司法機(jī)關(guān)及其工作人員在保護(hù)婦女權(quán)益司法實(shí)踐的過(guò)程中，必須按照程序法，并按照《婦女法》的規(guī)定來(lái)行使自己的司法職權(quán)，履行自己的職責(zé)，充分尊重當(dāng)事人的各項(xiàng)權(quán)利。
3.銜接下位行政規(guī)章和地方實(shí)施辦法
我國(guó)現(xiàn)有關(guān)于婦女權(quán)利保障的行政法規(guī)有《特別規(guī)定》等，相較《婦女法》等基本法，這些法規(guī)規(guī)章條款更為具體細(xì)致，司法適用性更強(qiáng)。同時(shí)，我國(guó)地方文化經(jīng)濟(jì)等差異決定了統(tǒng)一立法難以完全照顧到不同的地方具體情況，地方可根據(jù)上位法結(jié)合本地情況制定實(shí)施辦法。地方立法一方面需要符合上位法的基本精神，在不與《婦女法》等上位法或行政法規(guī)相抵觸的前提下，將國(guó)家有關(guān)制度和規(guī)定細(xì)化為更加符合地方實(shí)際，更具有針對(duì)性、可操作性、可執(zhí)行性的條文。另一方面，各地實(shí)施辦法修訂工作應(yīng)積極吸納理論界最新研究和實(shí)務(wù)界最新探索，在立法模式、章節(jié)架構(gòu)、制度創(chuàng)新方面可以作出比統(tǒng)一法更為大膽的嘗試。但是，囿于上位法的滯后和轄制，下位規(guī)章和辦法嘗試創(chuàng)新和突破時(shí)又容易陷入整體優(yōu)化乏力的困境，一定程度上對(duì)《婦女法》修訂完善工作形成倒逼態(tài)勢(shì)。地方創(chuàng)新性立法是滿足地方發(fā)展需求，實(shí)現(xiàn)地方治理法治化的必由之路。地方為中央立法發(fā)揮先行先試、立法“試驗(yàn)田”的作用，為正式立法積累了經(jīng)驗(yàn)、創(chuàng)造了條件，有助于完善社會(huì)主義法治體系?！读⒎ǚā窞榈胤搅⒎ㄏ刃邢仍囂峁┝朔梢罁?jù)。如下表所示，近年一些地方實(shí)施辦法已經(jīng)先行進(jìn)行了修訂，新增和更新內(nèi)容主要集中在性騷擾防治、勞動(dòng)與社會(huì)保障權(quán)益、農(nóng)村婦女土地承包、其他財(cái)產(chǎn)權(quán)益等糾紛矛盾較多的四個(gè)方面。
表1 典型地區(qū)的地方實(shí)施辦法
(二)體系協(xié)調(diào)機(jī)制構(gòu)建
1.貫徹落實(shí)憲法原則
如上述，《婦女法》貫徹《憲法》規(guī)定性別平等原則，應(yīng)確保分章中權(quán)利和責(zé)任都得到明確細(xì)化，才能在婦女權(quán)益受到侵害時(shí)提供行政、司法救濟(jì)依據(jù)。訴訟是保障婦女權(quán)益最有力的手段，其中前者主要針對(duì)法律地位不平等的，能夠明確主管部門的主體侵害權(quán)益情況，后者針對(duì)處于平等地位的主體侵害婦女合法權(quán)益的情況。《婦女法》第54條規(guī)定了婦女組織支持起訴的義務(wù)，背后可以增加提起訴訟這一幫助方式，為婦女組織提起公益訴訟提供法律依據(jù)和維權(quán)的空間，賦予婦女組織以原告資格，由支持女性維權(quán)到直接指導(dǎo)女性維權(quán)，充分利用其社會(huì)地位和影響力，發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢(shì)，以更好地保護(hù)廣大女性的合法權(quán)益?！睹袷略V訟法》也為女性組織提起公益訴訟提供了法律依據(jù)。具體來(lái)說(shuō)，當(dāng)前婦女權(quán)益侵害中比較突出的和亟待解決的問(wèn)題，如勞動(dòng)就業(yè)歧視、性騷擾、家庭暴力、人格權(quán)和土地權(quán)益侵害等，都要明確納入司法救濟(jì)范圍，同時(shí)要健全監(jiān)督機(jī)制。《婦女法》第56條僅簡(jiǎn)單指出對(duì)侵害婦女權(quán)益的行為，給予行政處罰，追究刑事或民事責(zé)任，對(duì)損害類型、責(zé)任認(rèn)定、賠償范圍、計(jì)算方式等都沒有明確規(guī)定，實(shí)踐中司法援引和實(shí)用性低。本次修法應(yīng)在《憲法》相關(guān)原則指導(dǎo)下完善這些內(nèi)容。
2.協(xié)調(diào)同層級(jí)法律
婦女權(quán)益保障法律體系中，《婦女法》較其他同位階立法頒布早，規(guī)定內(nèi)容相較這些法律相關(guān)條款更加抽象，甚至滯后?！秼D女法》修訂既要盡量保持與他法相關(guān)規(guī)定的協(xié)調(diào)一致性，又不能簡(jiǎn)單照搬；在關(guān)涉婦女權(quán)益的重要問(wèn)題和薄弱環(huán)節(jié)上要有一定創(chuàng)新和加強(qiáng)，不能片面地強(qiáng)調(diào)協(xié)調(diào)一致而降低《婦女法》性別視角和保障力度，否則就會(huì)妨礙其發(fā)揮作為婦女權(quán)益保障基本法的專屬性和針對(duì)性作用。一方面，修法需要審視《民法典》《勞動(dòng)法》《母嬰保健法》等是否存在與《婦女法》相沖突的條款，如果有，應(yīng)判斷哪個(gè)條款更符合上述憲法指導(dǎo)原則或更能滿足婦女權(quán)益保障需求，而不能錯(cuò)誤地讓《婦女法》修改服從《民法典》規(guī)定。例如，在家務(wù)補(bǔ)償問(wèn)題上，《婦女法》與《民法典》在前提規(guī)定上相互矛盾，存在沖突，修法就應(yīng)當(dāng)遵循權(quán)利和義務(wù)對(duì)等的原則，去除前者關(guān)于夫妻分別財(cái)產(chǎn)制前提的限制，擴(kuò)大離婚經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)倪m用范圍，以保障家務(wù)勞動(dòng)付出較多方經(jīng)濟(jì)利益，維護(hù)家庭倫理道德。
另一方面，《婦女法》有專門的調(diào)整對(duì)象和調(diào)整范圍，其調(diào)整婦女的政治、經(jīng)濟(jì)、婚姻家庭等多方面的權(quán)利，這些條款與《民法典》人格權(quán)編、婚姻家庭編中涉及婦女人格和婚姻家庭權(quán)益的規(guī)定和《勞動(dòng)法》《計(jì)生法》中涉及婦女勞動(dòng)權(quán)益和生育權(quán)益等的規(guī)定有一定重合。但是，《民法典》更多是基于男女平等視角將婦女視為無(wú)性別差異自然人給予保護(hù)，《勞動(dòng)法》《計(jì)生法》及相關(guān)條例等只著重關(guān)注某一領(lǐng)域的權(quán)益?！秼D女法》應(yīng)基于實(shí)質(zhì)平等視角，將婦女視為較為弱勢(shì)群體進(jìn)行全方面權(quán)利保護(hù)，條款內(nèi)容應(yīng)更體現(xiàn)保障性、優(yōu)待性、救助性。同時(shí)，修法應(yīng)詳細(xì)規(guī)定優(yōu)待性和救濟(jì)性條款內(nèi)容，尤其是婦女生育保障待遇、勞動(dòng)就業(yè)歧視消除、性騷擾/侵害治理。
3.銜接行政法規(guī)和地方實(shí)施辦法
《婦女法》對(duì)上受《憲法》指導(dǎo)，是其相關(guān)條款的具化和細(xì)化，對(duì)外協(xié)調(diào)同位階他法有關(guān)婦女權(quán)益的條款和制度，但其落實(shí)執(zhí)行需要行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章等下位法以及相關(guān)政策提供完善配套和有效配合。如上述，作為專門法和統(tǒng)一法，《婦女法》涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、財(cái)產(chǎn)和婚姻家庭等各領(lǐng)域婦女權(quán)益保障，但很難為社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中的難點(diǎn)問(wèn)題提供直接解決方案，在熱點(diǎn)事項(xiàng)規(guī)定中也可能存在滯后。修法應(yīng)為未來(lái)相關(guān)行政規(guī)章制定留下空間以有效回應(yīng)婦女權(quán)益保障中的重難熱點(diǎn)。同時(shí)，修法應(yīng)鼓勵(lì)省級(jí)人大根據(jù)法律規(guī)定和當(dāng)?shù)厍闆r創(chuàng)新和細(xì)化《婦女法》的保障制度措施。作為地方立法實(shí)踐與國(guó)家法律的連接點(diǎn)，修法應(yīng)關(guān)注新時(shí)期地方婦女權(quán)益保障立法的先行經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)反向傳導(dǎo)鏈條即從實(shí)踐到地方法規(guī)再到國(guó)家立法，將實(shí)踐中婦女真實(shí)需求反饋至中央立法層面。具體來(lái)說(shuō)，婦女勞動(dòng)平等權(quán)，免受家庭暴力、性騷擾、性侵害等人身權(quán)益，農(nóng)村土地承包和相關(guān)財(cái)產(chǎn)權(quán)益等重難熱點(diǎn)問(wèn)題可以從司法實(shí)踐和公眾輿情反射出來(lái)。從地方《實(shí)施辦法》多次被司法判決援引條款中也可以看出些問(wèn)題的解決是當(dāng)下相關(guān)法規(guī)規(guī)章和各地《實(shí)施辦法》制定的聚焦點(diǎn)，但這些法規(guī)辦法位階較低，地方立法發(fā)展不一，仍需從國(guó)家立法層面規(guī)范完善。
五、結(jié)論
推動(dòng)性別平等是一個(gè)長(zhǎng)期的事業(yè)，需要定期審查實(shí)際情況以便及時(shí)調(diào)整政策?！秼D女法》作為女性群體權(quán)益保障的基本依據(jù)，是中國(guó)特色社會(huì)主義婦女保障法律體系的主體內(nèi)容，在保障婦女權(quán)益方面發(fā)揮了重大作用，是在國(guó)際承諾與國(guó)內(nèi)呼吁之下誕生的。但受限于當(dāng)時(shí)不甚健全的法制體系，以及向經(jīng)濟(jì)建設(shè)看齊的社會(huì)環(huán)境，《婦女法》從定位、排篇布局及內(nèi)容層面都是較為倉(cāng)促的。當(dāng)下國(guó)內(nèi)外環(huán)境發(fā)生深刻變化，需要通過(guò)重審本法自身定位調(diào)整篇章結(jié)構(gòu)，完善具體制度，加強(qiáng)體系互動(dòng)。在立法完善的基礎(chǔ)上提高本法的司法適用質(zhì)量。同時(shí)作為一部與國(guó)際社會(huì)聯(lián)系密切的法律需要關(guān)注和借鑒世界性別平等先鋒國(guó)家的相關(guān)立法，最終落實(shí)《婦女法》的立法目的，回應(yīng)人民群眾的現(xiàn)實(shí)需要。
Abstract：Since 1992 when China promulgated the Law on Protecting Women’s Rights and Interests，the Law has been twice amended，and formed a relatively complete legislation system together with relevant laws and regulations，accumulating certain experience of judicial application in practice.In the current revision of the Law on Protecting Women’s Rights and Interests，the main issues that should be considered are as follows：First，the legislative purpose of this law should be reviewed to clarify the three legislative positions of the Law on Women’s Rights and Interests，in terms of protection，practice and foundation；secondly，it is necessary to grasp whether the text structure is appropriate and rectify the defects of the existing text structure.Third，explore how to reform and implement specific systems from the micro perspective to improve the specific systems of women’s personal，property，and social rights and interests；fourthly，strengthen the systematic interaction with other norms of different ranks and implement the principle of gender equality stipulated in the Constitution of China；fifth，attention should be paid to the necessity of invoking this Law in judicial practice，the possibility of operation and the effectiveness of enforcement.The revision of the Law on Protecting Women’s Rights and Interests should also sum up the experience of local legislation and judicial decisions and improve the quality of judicial application of the law based on perfect legislation to truly respond to the practical needs and challenges of the protection of women/s rights and interests and the implementation of gender equality in the new era.
Keywords：Protecting Women’s Rights and Interests；Law on Women’s Rights and Interests；Legislation System；Amendment of the Law
(責(zé)任編輯 陸海娜)
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