內(nèi)容提要：自1993年《維也納宣言與行動(dòng)綱領(lǐng)》建議各國(guó)制定國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃以來(lái)，不少國(guó)家進(jìn)行了相關(guān)探索。我國(guó)自2009年始，先后制定四期《國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃》。制定國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃的意義在于促進(jìn)人權(quán)事業(yè)發(fā)展、提高國(guó)際人權(quán)話語(yǔ)權(quán)、降低社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和保護(hù)個(gè)體權(quán)利。計(jì)劃的制定要堅(jiān)持以法律和政策為依托、以人權(quán)需求為導(dǎo)向、國(guó)家與社會(huì)兼顧等原則。前三期《國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃》經(jīng)歷了指導(dǎo)原則和目標(biāo)升級(jí)、權(quán)利內(nèi)容和措施細(xì)化、責(zé)任主體趨向多元、框架結(jié)構(gòu)漸趨合理、話語(yǔ)表達(dá)愈顯人權(quán)思維的演進(jìn)。第四期《國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃》更關(guān)注擴(kuò)大公共參與度、拓展了行動(dòng)計(jì)劃內(nèi)容、完善了監(jiān)督機(jī)制，進(jìn)一步推進(jìn)了國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃的制定和實(shí)施工作。
關(guān) 鍵 詞：國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃 人權(quán)發(fā)展 公共參與 監(jiān)督與評(píng)估
1993 年世界人權(quán)大會(huì)通過(guò)了《維也納宣言和行動(dòng)綱領(lǐng)》。該綱領(lǐng)第三部分第6條建議“每個(gè)會(huì)員國(guó)考慮是否可以擬訂國(guó)家行動(dòng)計(jì)劃，認(rèn)明該國(guó)為促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)所應(yīng)采取的步驟”。此后，許多國(guó)家相繼開(kāi)啟了制定國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃的探索之路。2002年聯(lián)合國(guó)人權(quán)高專(zhuān)辦發(fā)布《國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃手冊(cè)》（Handbook on National Human Rights Plans of Action），對(duì)國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃的指導(dǎo)思想、目標(biāo)及制定過(guò)程進(jìn)行了規(guī)范和建議，再一次促進(jìn)了各國(guó)制定國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃的積極性。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至2021年7月，已有58個(gè)國(guó)家制定了85期本國(guó)的國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃。澳大利亞是最早制定國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃的國(guó)家（1993年），中國(guó)是聯(lián)合國(guó)安理會(huì)五個(gè)常任理事國(guó)中唯一制定并實(shí)施國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃的國(guó)家。
盡管各國(guó)制定的國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃詳略有別，篇幅不一，但在內(nèi)容擇選上具有共通性，主要包括三個(gè)方面：一是本國(guó)當(dāng)前人權(quán)事業(yè)的總體發(fā)展方向和目標(biāo)愿景；二是本國(guó)對(duì)國(guó)際人權(quán)條約機(jī)制的整體態(tài)度，如對(duì)國(guó)際人權(quán)公約的批準(zhǔn)和履行情況、未來(lái)批準(zhǔn)和簽署計(jì)劃等；三是促進(jìn)和保護(hù)各項(xiàng)人權(quán)的工作目標(biāo)和具體措施，包括本國(guó)現(xiàn)有政策措施與國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃的銜接，如尼泊爾在《國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃》中表示各有關(guān)部委、機(jī)構(gòu)和組織應(yīng)根據(jù)“十五”規(guī)劃、《政府行動(dòng)綱領(lǐng)》和《經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展理念》所反映的措施，在年度工作計(jì)劃中納入實(shí)施《國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃》的措施。部分國(guó)家在行動(dòng)計(jì)劃中還描述了制定計(jì)劃的過(guò)程和參與的群體。
制定國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃的意義是什么？如何制定一份有效可行的國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃？我國(guó)從2009年起也開(kāi)始進(jìn)行相關(guān)探索，先后制定和實(shí)施了四期《國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃》。這四期計(jì)劃之間是否存在某種承繼賡續(xù)，它們是如何演進(jìn)的？第三期行動(dòng)計(jì)劃之后，我們剛迎來(lái)新一期的《國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃》，該期行動(dòng)計(jì)劃具有怎樣的亮點(diǎn)和特色？本文將首先從國(guó)家、國(guó)際、社會(huì)和個(gè)體四個(gè)層面，探討制定國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃的實(shí)踐意義；繼而以我國(guó)制定《國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃》實(shí)踐為例，總結(jié)制定行動(dòng)計(jì)劃的主要考量原則，并梳理我國(guó)三期行動(dòng)計(jì)劃的演進(jìn)邏輯，對(duì)新一期行動(dòng)計(jì)劃的特點(diǎn)進(jìn)行歸納總結(jié)。
一、制定國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃的重大意義
為什么要制定國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃？其原因在于各國(guó)政府及國(guó)際社會(huì)均意識(shí)到，“人權(quán)狀況的持久改善，要依靠下決心采取具體行動(dòng)來(lái)積極促進(jìn)”。制定國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃，在國(guó)家、國(guó)際、社會(huì)和個(gè)體四個(gè)層面，都有重要意義。
?。ㄒ唬┟鞔_政府職能，精準(zhǔn)開(kāi)展人權(quán)事業(yè)
“從法律上說(shuō)，國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃屬于政府關(guān)于人權(quán)保障的階段性政策性文件，雖然本身并不像法律條文一樣具有法律約束力，但是，它是落實(shí)尊重和保障人權(quán)的憲法原則以及相關(guān)法律法規(guī)的政策性措施，是結(jié)合政府職責(zé)和任務(wù)制定的國(guó)家規(guī)劃，是憲法和法律在政府工作中的具體化。”國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃最主要的內(nèi)容是對(duì)國(guó)家在保護(hù)和促進(jìn)人權(quán)方面的責(zé)任和義務(wù)進(jìn)行落實(shí)。政府作為人權(quán)保護(hù)的最主要義務(wù)主體，其擁有的執(zhí)法權(quán)和政策制定實(shí)施權(quán)能夠促進(jìn)人權(quán)事業(yè)的高效運(yùn)轉(zhuǎn)。一方面，政府公共政策行為可以做到令行禁止，通過(guò)合法合理的強(qiáng)制性政策快速有效地推動(dòng)人權(quán)保護(hù)措施落地。譬如，我國(guó)政府強(qiáng)制性地要求所有企業(yè)為其員工繳納社會(huì)保障基金，作為社會(huì)權(quán)利的個(gè)人養(yǎng)老保險(xiǎn)正漸漸得以實(shí)現(xiàn)。另一方面，“國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃不是一份抽象的人權(quán)宣言，它……明確了具體的權(quán)利標(biāo)準(zhǔn)以及相應(yīng)的保障措施”。如此，政府能夠有計(jì)劃有目標(biāo)有步驟地精細(xì)推進(jìn)人權(quán)事業(yè)。此外，各級(jí)行政部門(mén)、司法部門(mén)的公職人員在日常執(zhí)行公務(wù)的活動(dòng)中，貫徹落實(shí)計(jì)劃精神，于本職工作細(xì)微之處做到尊重和保障人權(quán)?！秶?guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃》促進(jìn)了國(guó)家、政府和人權(quán)之間的互動(dòng)，既將“尊重與保障人權(quán)”理念轉(zhuǎn)化為有效可行的政府文件，讓人權(quán)從抽象范疇跳脫出來(lái)；又通過(guò)政府的行政行為將人權(quán)理念滲透到行政、執(zhí)法的每個(gè)環(huán)節(jié)。
?。ǘ┕_(kāi)國(guó)家承諾，提升國(guó)際人權(quán)話語(yǔ)權(quán)
制定和發(fā)布國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃是政府主動(dòng)公開(kāi)和申明自身在人權(quán)事業(yè)中的職責(zé)和義務(wù)的過(guò)程，也是政府愿意就保護(hù)和促進(jìn)人權(quán)問(wèn)題接受本國(guó)民眾和國(guó)際社會(huì)審視與監(jiān)督的過(guò)程。同時(shí)，一國(guó)的國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃及其評(píng)估文件既是國(guó)家對(duì)外展示本國(guó)人權(quán)發(fā)展成果的重要途徑，也是國(guó)際社會(huì)了解一國(guó)人權(quán)事業(yè)發(fā)展情況的重要窗口。有效可行的國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃有助于塑造負(fù)責(zé)任的國(guó)家形象，提高國(guó)際社會(huì)對(duì)本國(guó)人權(quán)發(fā)展的認(rèn)知和認(rèn)同，幫助國(guó)家在人權(quán)外交中掌握主動(dòng)權(quán)并提升國(guó)際話語(yǔ)權(quán)。例如，2019年我國(guó)接受聯(lián)合國(guó)人權(quán)理事會(huì)第三輪普遍定期審議，多個(gè)代表團(tuán)在審議過(guò)程的互動(dòng)對(duì)話中對(duì)我國(guó)制定《國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃》的做法表示贊許，并建議我國(guó)“繼續(xù)執(zhí)行”“確保有效執(zhí)行”《國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃》。
?。ㄈ﹤鞑ト藱?quán)理念，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定
國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃是提升人權(quán)意識(shí)，傳播人權(quán)理念的載體。公務(wù)人員通過(guò)學(xué)習(xí)行動(dòng)計(jì)劃夯實(shí)人權(quán)意識(shí)，并通過(guò)履行公職落實(shí)人權(quán)保護(hù)理想信念；企業(yè)、群團(tuán)組織等通過(guò)查看行動(dòng)計(jì)劃，了解國(guó)家的人權(quán)工作重點(diǎn)，相應(yīng)規(guī)劃自身行動(dòng)以保證與政府等的相關(guān)合作順利進(jìn)行；高校、科研院所及專(zhuān)家通過(guò)研究各國(guó)制定的行動(dòng)計(jì)劃，考察監(jiān)督本國(guó)行動(dòng)計(jì)劃的實(shí)施和成效，提供更專(zhuān)業(yè)的完善建議。通過(guò)行動(dòng)計(jì)劃的宣講傳播，人民群眾能夠提升自身的權(quán)利意識(shí)。一方面，國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃的制定、實(shí)施與傳播可以提升全社會(huì)尊重和保護(hù)人權(quán)的意識(shí)；另一方面，行動(dòng)計(jì)劃規(guī)劃國(guó)家人權(quán)事業(yè)發(fā)展，促進(jìn)社會(huì)和諧。行動(dòng)計(jì)劃立足平等與協(xié)調(diào)發(fā)展，有利于促進(jìn)社會(huì)公平正義，使發(fā)展成果真正地平等惠及全體人民。行動(dòng)計(jì)劃的連續(xù)性展示了政府和國(guó)家在治理社會(huì)和實(shí)現(xiàn)人民福祉方面的邏輯與行動(dòng)，有利于凝聚共識(shí)和自信，促進(jìn)社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。
?。ㄋ模┥鞆垈€(gè)體權(quán)利，保護(hù)特定群體權(quán)益
個(gè)體是人權(quán)保護(hù)的基本對(duì)象。國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃制定過(guò)程中，通常要吸收內(nèi)化國(guó)際人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)、借鑒吸取國(guó)外經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)、結(jié)合本國(guó)現(xiàn)實(shí)情況，發(fā)揮本國(guó)人權(quán)保護(hù)上的優(yōu)勢(shì)特色。人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃是國(guó)家人權(quán)保障體系中的新增形式，“26年的實(shí)踐探索充分證明了‘國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃’是一種具有多元文化適應(yīng)性的促進(jìn)人權(quán)保障的‘政策形式’”，從而有利于更全面地維護(hù)個(gè)體權(quán)利和特定群體權(quán)益。例如，在2016年以前，我國(guó)并未對(duì)在看守所受臨時(shí)羈押者的相關(guān)權(quán)利作出明確規(guī)定。在第三期行動(dòng)計(jì)劃的公民權(quán)利和政治權(quán)利部分，以設(shè)置約束性指標(biāo)的方式規(guī)定：“制定看守所法，提升被羈押人權(quán)利保障的立法層級(jí)，完善配套法律法規(guī)和規(guī)章制度。”這意味著在2016年至2020年行動(dòng)計(jì)劃執(zhí)行期間，按照約束性指標(biāo)要求，相應(yīng)部門(mén)機(jī)構(gòu)需要積極展開(kāi)行動(dòng)，并以《看守所法》出臺(tái)來(lái)最終回應(yīng)這一群體權(quán)利保障的需求。
二、制定國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃的考量原則
隨著聯(lián)合國(guó)人權(quán)高專(zhuān)辦《國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃手冊(cè)》的發(fā)布和世界范圍內(nèi)制定國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃實(shí)踐的發(fā)展，探討和總結(jié)合理有效的國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃制定經(jīng)驗(yàn)，成為研究和實(shí)踐關(guān)注的重點(diǎn)內(nèi)容。顯然，制定合理有效的國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃需要考量諸多原則。需要考慮其制定是否建立在對(duì)本國(guó)情況的全面考察基礎(chǔ)之上？是否順應(yīng)國(guó)際社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)？政府權(quán)力的強(qiáng)弱如何（關(guān)系到計(jì)劃是否可以順利推行）？開(kāi)放性如何（與民眾對(duì)計(jì)劃的信任度和可接受度息息相關(guān)）？鑒于本文無(wú)法對(duì)制定國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃的考量原則進(jìn)行全面考察，僅擇以下三方面重點(diǎn)討論。
?。ㄒ唬┮苑珊驼邽橐劳校⒅厝藱?quán)保障的協(xié)調(diào)配合
憲法法律和國(guó)家的大政方針政策是人權(quán)保障的基本依托，也是行動(dòng)計(jì)劃合法性的重要依據(jù)。國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃的制定需要嚴(yán)格遵守憲法法律，依法切實(shí)保障人權(quán)的實(shí)現(xiàn)，促進(jìn)社會(huì)公平正義。我國(guó)第一期行動(dòng)計(jì)劃即明確指出行動(dòng)計(jì)劃是為了落實(shí)“國(guó)家尊重和保障人權(quán)的憲法原則”；第二期行動(dòng)計(jì)劃則表述為“根據(jù)憲法關(guān)于‘國(guó)家尊重和保障人權(quán)’的原則，遵循《世界人權(quán)宣言》和有關(guān)國(guó)際人權(quán)公約的基本精神，從立法、行政和司法各個(gè)環(huán)節(jié)完善尊重和保障人權(quán)的法律法規(guī)和實(shí)施機(jī)制，依法推進(jìn)中國(guó)人權(quán)事業(yè)發(fā)展”；第三期的表述與第二期的基本一致。
同時(shí)，行動(dòng)計(jì)劃的制定要與國(guó)家正在進(jìn)行的其他相關(guān)計(jì)劃或政策協(xié)調(diào)配合。第二期行動(dòng)計(jì)劃指出：行動(dòng)計(jì)劃的制定和實(shí)施，要“結(jié)合實(shí)施《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》，將人權(quán)事業(yè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)以及生態(tài)文明建設(shè)結(jié)合起來(lái)”。而第三期行動(dòng)計(jì)劃指出：“結(jié)合實(shí)施《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》，確定保護(hù)和促進(jìn)人權(quán)的目標(biāo)和任務(wù)。”因此，第三期行動(dòng)計(jì)劃中先后提到了全民參保計(jì)劃、全民健身計(jì)劃（2016—2020年）、高等學(xué)校創(chuàng)新能力提升計(jì)劃、中西部高等教育振興計(jì)劃、國(guó)家非物質(zhì)文化遺產(chǎn)傳承人群研修研習(xí)培訓(xùn)計(jì)劃、土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃、人民陪審員“倍增計(jì)劃”、中國(guó)反對(duì)拐賣(mài)人口行動(dòng)計(jì)劃（2013 —2020年）、農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃、國(guó)家手語(yǔ)和盲文規(guī)范化行動(dòng)計(jì)劃（2015—2020年）、中國(guó)婦女發(fā)展綱要（2011—2020年）等11個(gè)計(jì)劃和發(fā)展綱要，在經(jīng)濟(jì)、民生等領(lǐng)域特別注意了與這些國(guó)家計(jì)劃中的相應(yīng)內(nèi)容形成對(duì)接融合。
?。ǘ┮哉w人權(quán)需求為導(dǎo)向，務(wù)實(shí)回應(yīng)社會(huì)發(fā)展問(wèn)題
制定國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃首先需要對(duì)國(guó)家整體的人權(quán)保障需求進(jìn)行評(píng)估，提高制定主體對(duì)人權(quán)的發(fā)展現(xiàn)狀和理論內(nèi)容的認(rèn)識(shí)。其次，計(jì)劃目標(biāo)要體現(xiàn)時(shí)代特點(diǎn)，與社會(huì)實(shí)況緊密相關(guān)，對(duì)熱點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行回應(yīng)。最后，在對(duì)整體社會(huì)需求進(jìn)行互動(dòng)研判后，要在各類(lèi)熱點(diǎn)問(wèn)題中選定優(yōu)先事項(xiàng)，從而產(chǎn)生集中力量辦實(shí)事的效果。一項(xiàng)研究表明，截至2019年，制定國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃的國(guó)家主要為發(fā)展中國(guó)家，而發(fā)展中國(guó)家的人權(quán)事業(yè)整體上受到自然、歷史、文化、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的影響和制約，發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)的問(wèn)題依然突出，這在客觀上需要行動(dòng)計(jì)劃的制定必須“務(wù)實(shí)”“回應(yīng)社會(huì)急迫需求”“有步驟”“有順序”。
以我國(guó)為例，我國(guó)始終把發(fā)展放在首位，把關(guān)系百姓根本利益的問(wèn)題作為優(yōu)先事項(xiàng)，走中國(guó)特色的人權(quán)發(fā)展道路。第一期行動(dòng)計(jì)劃制定之時(shí)，面對(duì)金融危機(jī)沖擊和重大自然災(zāi)害挑戰(zhàn)，較多關(guān)注經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利，并將四川汶川特大地震災(zāi)后重建中的人權(quán)保障單列一章。第二期行動(dòng)計(jì)劃為回應(yīng)國(guó)內(nèi)外對(duì)可持續(xù)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)注，將PM2.5概念引入行動(dòng)計(jì)劃中，相關(guān)指標(biāo)設(shè)定為“重點(diǎn)區(qū)域可吸入細(xì)顆粒物（PM2.5）年平均濃度”。第三期行動(dòng)計(jì)劃對(duì)網(wǎng)絡(luò)言論自由、精準(zhǔn)扶貧、現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度和生態(tài)環(huán)境問(wèn)題等熱點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行了回應(yīng)。在第四期行動(dòng)計(jì)劃中，由新型冠狀病毒所引發(fā)的重大疫情防控、公共健康和安全保障等問(wèn)題是重要的關(guān)注點(diǎn)。
（三）以國(guó)家人權(quán)責(zé)任為主導(dǎo)，廣泛動(dòng)員社會(huì)力量參與
“人人為我，我為人人。”尊重和保障人權(quán)一方面是國(guó)家和政府的基本職責(zé)，另一方面也是全社會(huì)共同的責(zé)任，需要全社會(huì)的共同努力。國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃通常是一個(gè)主權(quán)國(guó)家回應(yīng)國(guó)際社會(huì)的要求、自覺(jué)謀劃本國(guó)人權(quán)事業(yè)的階段性藍(lán)圖，這決定了行動(dòng)計(jì)劃的發(fā)起者、設(shè)計(jì)者主要是各個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)。以我國(guó)為例，行動(dòng)計(jì)劃的實(shí)施涉及一系列法律法規(guī)和配套文件的制定，參與主體包括四大類(lèi)：執(zhí)政黨的組織機(jī)構(gòu)、國(guó)家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體和社會(huì)組織。其中國(guó)家機(jī)關(guān)范圍特別廣泛，包括全國(guó)人大、全國(guó)人大常委會(huì)這類(lèi)立法機(jī)關(guān)，最高人民法院、最高人民檢察院等司法機(jī)關(guān)，公安部、教育部等國(guó)家行政機(jī)構(gòu)。行動(dòng)計(jì)劃作為國(guó)家、政府落實(shí)尊重和保障人權(quán)憲法原則的一項(xiàng)重大舉措，必然要結(jié)合這些國(guó)家機(jī)關(guān)的具體工作中心和法定職責(zé)來(lái)設(shè)計(jì)規(guī)劃人權(quán)發(fā)展藍(lán)圖。
與此同時(shí)，廣泛的社會(huì)參與不可或缺，人民團(tuán)體和社會(huì)組織在制定行動(dòng)計(jì)劃中的作用也不可忽視?？疾煲殉雠_(tái)的四期行動(dòng)計(jì)劃，可以看到中華全國(guó)總工會(huì)、中華全國(guó)婦女聯(lián)合會(huì)、中國(guó)共產(chǎn)主義青年團(tuán)中央委員會(huì)、中國(guó)殘疾人聯(lián)合會(huì)、中國(guó)人權(quán)研究會(huì)、中國(guó)人權(quán)發(fā)展基金會(huì)在其中發(fā)揮了重要的作用。來(lái)自多個(gè)高校和科研院所的人權(quán)領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者也參與了行動(dòng)計(jì)劃的制定工作，代表了更多社會(huì)力量的加入。尤其是作為行動(dòng)計(jì)劃的制定和評(píng)估機(jī)制的聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，正如常健教授指出的：“聯(lián)席會(huì)議機(jī)制在組織結(jié)構(gòu)上是多元一體的。它統(tǒng)合了政治、立法、行政、司法和社會(huì)各個(gè)層面，將各方的力量協(xié)同整合，使得國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃能夠得到全方位的支持。”
三、我國(guó)前三期《國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃》的演進(jìn)邏輯
改革開(kāi)放40年來(lái)，我國(guó)自覺(jué)地探索符合本國(guó)國(guó)情的人權(quán)發(fā)展道路，人權(quán)事業(yè)取得了許多成就。前三期行動(dòng)計(jì)劃是人權(quán)發(fā)展道路探索進(jìn)程中的重要實(shí)踐，并形成了鮮明的發(fā)展軌跡和演進(jìn)特點(diǎn)。
?。ㄒ唬┲笇?dǎo)原則與計(jì)劃目標(biāo)戰(zhàn)略升級(jí)
相較于第二期行動(dòng)計(jì)劃，第三期行動(dòng)計(jì)劃在指導(dǎo)思想上更加明確系統(tǒng)：將習(xí)近平總書(shū)記系列重要講話精神、四個(gè)全面戰(zhàn)略布局、五大發(fā)展理念等列入其中，明確提出“堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想”，強(qiáng)調(diào)“把保障人民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)放在首位”，把中國(guó)夢(mèng)與以人民為中心的人權(quán)發(fā)展事業(yè)更加緊密地聯(lián)系在一起。
基本原則得到明顯的發(fā)展和完善，由第二期行動(dòng)計(jì)劃的“依法推進(jìn)、全面推進(jìn)、務(wù)實(shí)推進(jìn)”三個(gè)原則，發(fā)展到第三期行動(dòng)計(jì)劃的“依法推進(jìn)、協(xié)調(diào)推進(jìn)、務(wù)實(shí)推進(jìn)、平等推進(jìn)、合力推進(jìn)”五個(gè)原則。新增的“平等推進(jìn)”進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了人權(quán)平等原則，保障每個(gè)個(gè)體都能夠平等地享有各項(xiàng)人權(quán)；“合力推進(jìn)”則是指社會(huì)各方面力量共同加入促進(jìn)人權(quán)事業(yè)發(fā)展的隊(duì)伍中，強(qiáng)調(diào)人權(quán)發(fā)展依靠各方合力參與。第二個(gè)原則由“全面推進(jìn)”變更為“協(xié)調(diào)推進(jìn)”，從強(qiáng)調(diào)各項(xiàng)權(quán)利的全覆蓋到重視計(jì)劃本身的階段性，突出各項(xiàng)權(quán)利在發(fā)展中的協(xié)調(diào)均衡。行動(dòng)計(jì)劃目標(biāo)更有針對(duì)性，更多地體現(xiàn)出對(duì)社會(huì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的關(guān)切。如在全面保障經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利目標(biāo)下，第二期行動(dòng)計(jì)劃只是常規(guī)地羅列了工作權(quán)利、基本生活水準(zhǔn)權(quán)利、社會(huì)保障權(quán)利、健康權(quán)利、受教育權(quán)利、文化權(quán)利和環(huán)境權(quán)利，第三期行動(dòng)計(jì)劃則直指生活質(zhì)量、公共服務(wù)、脫貧攻堅(jiān)、生態(tài)環(huán)境、產(chǎn)權(quán)等當(dāng)前社會(huì)面臨的重點(diǎn)問(wèn)題，并強(qiáng)調(diào)“使全體人民在共建共享發(fā)展中有更多獲得感”。目標(biāo)還與其他規(guī)范性文件進(jìn)行有效聯(lián)結(jié)，如在“提高公正司法水平”方面直接點(diǎn)出“保障訴訟當(dāng)事人獲得公正審判的權(quán)利”，這同行動(dòng)計(jì)劃制定前社會(huì)熱議的《關(guān)于推進(jìn)以審判為中心的刑事訴訟制度改革的意見(jiàn)》中關(guān)于完善非法證據(jù)排除規(guī)則、值班律師制度和法律援助制度，從而提高人權(quán)司法保障水平的內(nèi)容形成對(duì)應(yīng)。此外，根據(jù)時(shí)間順序，目標(biāo)具有遞進(jìn)性。如第二期行動(dòng)計(jì)劃提出的“廣泛開(kāi)展人權(quán)教育”“在學(xué)校開(kāi)展多種形式的人權(quán)教育”“在社會(huì)普及人權(quán)知識(shí)”，在第三期行動(dòng)計(jì)劃中反映為“將人權(quán)教育與國(guó)民教育、全民普法相結(jié)合”“培育全社會(huì)尊重人權(quán)的文化”?？梢钥闯?，人權(quán)教育逐步從國(guó)民教育的外延附加項(xiàng)轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)民教育的內(nèi)涵固有項(xiàng)，并且首次將尊重人權(quán)視為文化來(lái)進(jìn)行培育。
?。ǘ?quán)利內(nèi)容與救濟(jì)措施遞進(jìn)細(xì)化
從三個(gè)文本對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)劃中，能夠看到權(quán)利內(nèi)容上的連續(xù)性和明顯的遞進(jìn)、細(xì)化。一方面由淺入深，不斷深化對(duì)權(quán)利事項(xiàng)的保障水平，另一方面體現(xiàn)了行動(dòng)計(jì)劃制定者的積極反思和真誠(chéng)態(tài)度。如工作權(quán)利一節(jié)中的就業(yè)問(wèn)題，第一期行動(dòng)計(jì)劃的用語(yǔ)是“促進(jìn)就業(yè)”，第二期行動(dòng)計(jì)劃中是“就業(yè)優(yōu)先”，再到第三期行動(dòng)計(jì)劃演進(jìn)為“比較充分和高質(zhì)量就業(yè)”。“促進(jìn)就業(yè)”推動(dòng)了勞動(dòng)力價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，繼而提出了“就業(yè)優(yōu)先”戰(zhàn)略，進(jìn)一步提高勞動(dòng)力數(shù)量；當(dāng)就業(yè)率提高到一定程度時(shí)，則不僅要提高數(shù)量，還要把好質(zhì)量關(guān)，因此明確了“實(shí)現(xiàn)比較充分和高質(zhì)量就業(yè)”的行動(dòng)要求。
權(quán)利內(nèi)容的豐富是社會(huì)發(fā)展變化的結(jié)果。隨著科技的進(jìn)步和社會(huì)的發(fā)展，權(quán)利內(nèi)容勢(shì)必會(huì)擴(kuò)容。例如文化權(quán)利中有關(guān)互聯(lián)網(wǎng)方面的內(nèi)容，在第二期行動(dòng)計(jì)劃種表述為“互聯(lián)網(wǎng)建設(shè)”，到第三期行動(dòng)計(jì)劃則是“互聯(lián)網(wǎng)與網(wǎng)絡(luò)文化建設(shè)”，并進(jìn)一步細(xì)化為“實(shí)施網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容建設(shè)工程，支持傳統(tǒng)出版資源加快數(shù)字化轉(zhuǎn)化，提高知識(shí)服務(wù)能力，鼓勵(lì)推出優(yōu)秀網(wǎng)絡(luò)原創(chuàng)作品”。可見(jiàn)，隨著之后網(wǎng)絡(luò)文化的快速發(fā)展，回應(yīng)網(wǎng)絡(luò)文化中的人權(quán)保護(hù)需求已成為必然趨勢(shì)。
權(quán)利內(nèi)容與救濟(jì)措施在邏輯上的深入，進(jìn)一步促進(jìn)了政府與市場(chǎng)、政策與社會(huì)之間的良性互動(dòng)。以社會(huì)保障權(quán)利為例，第二期行動(dòng)計(jì)劃中在工傷保險(xiǎn)方面，除了規(guī)定“工傷預(yù)防”和“補(bǔ)償”之外，又增加了“工傷康復(fù)”內(nèi)容。這一規(guī)定有助于防范受工傷者因?yàn)榭祻?fù)服務(wù)的缺失而在未來(lái)生活及就業(yè)方面可能遭受的消極影響，真正完善了出現(xiàn)工傷后的救濟(jì)措施。再比如第三期行動(dòng)計(jì)劃中關(guān)于失業(yè)保險(xiǎn)的規(guī)定，除了原有的擴(kuò)大“失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋面”外，增加了“再就業(yè)服務(wù)”。唯其如此，為失業(yè)者進(jìn)一步提供再就業(yè)服務(wù)，搭建失業(yè)與就業(yè)的橋梁，實(shí)現(xiàn)就業(yè)——失業(yè)——再就業(yè)的良性循環(huán)，才能真正地實(shí)現(xiàn)保障人權(quán)。
?。ㄈ┤藱?quán)責(zé)任與義務(wù)主體設(shè)置多元
人權(quán)事業(yè)是所有人的事業(yè)，行動(dòng)計(jì)劃在責(zé)任和義務(wù)主體設(shè)置上，逐步從“政府獨(dú)擔(dān)”轉(zhuǎn)向“社會(huì)共治”。在執(zhí)行方面，行政部門(mén)、司法部門(mén)、立法部門(mén)、企業(yè)、社會(huì)組織等主體的工作內(nèi)容愈加明晰。第三期行動(dòng)計(jì)劃在環(huán)境權(quán)利部分強(qiáng)調(diào)各方力量的聯(lián)動(dòng)與共治，明確提出要“形成政府、企業(yè)、公眾共治的環(huán)境治理體系，著力解決大氣、水、土壤等突出環(huán)境問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量總體改善”；在健康權(quán)利部分提出要“鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦健康服務(wù)業(yè)，推進(jìn)非營(yíng)利性民營(yíng)醫(yī)院和公立醫(yī)院同等待遇”；在文化權(quán)利部分提出“鼓勵(lì)社會(huì)力量參與公共文化服務(wù)”；在參與權(quán)部分明確規(guī)定“支持社會(huì)組織參與社會(huì)服務(wù)”。
在監(jiān)督方面，第二期行動(dòng)計(jì)劃與第三期行動(dòng)計(jì)劃都明確了國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃聯(lián)席會(huì)議機(jī)制的評(píng)估職能和新聞媒體的監(jiān)督職能。此外，第三期行動(dòng)計(jì)劃首次提出要在國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃聯(lián)席會(huì)議機(jī)制中“引入第三方評(píng)估”機(jī)制，使評(píng)估機(jī)制更趨科學(xué)合理。
（四）邏輯框架與體例結(jié)構(gòu)漸趨合理
根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況，行動(dòng)計(jì)劃的行文框架經(jīng)過(guò)了一定程度的調(diào)整。就整個(gè)行動(dòng)計(jì)劃框架而言，第一期行動(dòng)計(jì)劃單列的“四川汶川特大地震災(zāi)后重建中的人權(quán)保障”因時(shí)效問(wèn)題被刪除，“農(nóng)民權(quán)益”中的部分內(nèi)容經(jīng)過(guò)修改嵌入各對(duì)應(yīng)權(quán)利中。第二期行動(dòng)計(jì)劃增加第六部分“實(shí)施與監(jiān)督”，對(duì)各級(jí)政府、國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃聯(lián)席會(huì)議機(jī)制、社會(huì)組織、新聞媒體等的實(shí)施和監(jiān)督工作進(jìn)行了安排和闡述。第三期行動(dòng)計(jì)劃的結(jié)構(gòu)性變動(dòng)較多：一是在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利部分增加“財(cái)產(chǎn)權(quán)利”，對(duì)民法典編纂工作、現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)、企業(yè)財(cái)產(chǎn)權(quán)和知識(shí)產(chǎn)權(quán)等制度建設(shè)工作進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定；二是修改了前兩期行動(dòng)計(jì)劃在公民權(quán)利與政治權(quán)利保障部分對(duì)“被羈押人的權(quán)利”的單獨(dú)列舉，被羈押狀態(tài)是暫時(shí)的而非永久的，被羈押人不是固定的特殊群體，他們的權(quán)利應(yīng)屬于普遍性的人身權(quán)利，不應(yīng)視其為特殊群體而單列一節(jié)；三是將知情權(quán)與參與權(quán)合并，表達(dá)權(quán)與監(jiān)督權(quán)合并，在實(shí)踐中，公民知情權(quán)的保障與公民有序參與社會(huì)治理的實(shí)現(xiàn)密不可分，公民民主監(jiān)督權(quán)利的有效實(shí)現(xiàn)必然離不開(kāi)表達(dá)空間的擴(kuò)展和表達(dá)手段、渠道的豐富，合并之后本部分的邏輯更加合理，便于具體執(zhí)行；四是將“人權(quán)教育”部分的標(biāo)題改為“人權(quán)教育和研究”，首次提出“搭建人權(quán)研究平臺(tái)，為人權(quán)事業(yè)發(fā)展提供智力支持”。通過(guò)一系列的體例框架調(diào)整，行動(dòng)計(jì)劃結(jié)構(gòu)更加嚴(yán)謹(jǐn)合理。
?。ㄎ澹┰捳Z(yǔ)表達(dá)和人權(quán)思維日益明晰
三期行動(dòng)計(jì)劃的文本用語(yǔ)所反映出的人權(quán)思維漸次明晰。例如，在人身權(quán)利方面，第一期行動(dòng)計(jì)劃采用“嚴(yán)禁刑訊逼供”的表述，并在計(jì)劃中寫(xiě)明對(duì)“刑訊逼供或者體罰、虐待、侮辱犯罪嫌疑人”的處理方法；第二期行動(dòng)計(jì)劃將用語(yǔ)改成了“強(qiáng)化對(duì)刑訊逼供的預(yù)防和救濟(jì)措施”，同時(shí)刪掉了處理方法；第三期行動(dòng)計(jì)劃的相關(guān)表達(dá)變成了“完善對(duì)限制人身自由司法措施和偵查手段的司法監(jiān)督。加強(qiáng)對(duì)刑訊逼供和非法取證的源頭預(yù)防”。從“嚴(yán)禁”到“強(qiáng)化預(yù)防和救濟(jì)措施”再到“完善司法監(jiān)督”，體現(xiàn)出在這一內(nèi)容上行動(dòng)計(jì)劃話語(yǔ)從威嚇“禁令式”向理性、平和的人權(quán)式話語(yǔ)的轉(zhuǎn)變，話語(yǔ)表達(dá)方式上人權(quán)思維明顯。又如，在第三期行動(dòng)計(jì)劃社會(huì)保障權(quán)利部分，“落實(shí)國(guó)務(wù)院戶籍制度改革方案，取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分，公民平等發(fā)展、共享成果，享受均等化的社會(huì)保障”的表述，強(qiáng)調(diào)“平等發(fā)展”“共享成果”等人權(quán)目標(biāo)，著力縮小在權(quán)利享有方面實(shí)際存在的差別，是真正在人權(quán)意義上所理解的“平等”內(nèi)涵。
四、第四期《國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃》的新進(jìn)展
“《國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃》作為以人權(quán)為主題的國(guó)家規(guī)劃，是中國(guó)人權(quán)發(fā)展的標(biāo)志性文件，標(biāo)志著中國(guó)已經(jīng)走上有計(jì)劃全面推進(jìn)人權(quán)保障的新階段。”在過(guò)去的三期計(jì)劃中，我國(guó)一直堅(jiān)持在實(shí)踐中以發(fā)展促人權(quán)，重視人權(quán)計(jì)劃與現(xiàn)實(shí)情況的契合。2021年9月9日，第四期《國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃》發(fā)布。2021—2025年是我國(guó)在全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)后，開(kāi)啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程、向第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)進(jìn)軍的第一個(gè)五年。“百尺竿頭，更進(jìn)一步。”新一期行動(dòng)計(jì)劃亮點(diǎn)鮮明，預(yù)示著中國(guó)人權(quán)事業(yè)邁向更高的發(fā)展階段。
?。ㄒ唬?qiáng)化制定過(guò)程的公共參與
“公共參與不僅是憲法基本原則中人民主權(quán)原則從抽象到具體的現(xiàn)實(shí)轉(zhuǎn)換， 也是啟蒙公民性和公共精神的民主實(shí)踐，公共參與的規(guī)范化和制度化發(fā)展，在提供公共決策的民主性和正當(dāng)性基礎(chǔ)的前提下，有助于憲法秩序和和諧社會(huì)的形成和鞏固。”國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃制定過(guò)程中的公共參與度提升，能夠提升文本本身的民主性和正當(dāng)性。參與權(quán)雖然未在憲法中得到明確規(guī)定，但與基本權(quán)利密切相關(guān)。習(xí)近平總書(shū)記在論述中國(guó)社會(huì)主義協(xié)商民主的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)時(shí)說(shuō)，民眾深入?yún)⑴c，“可以廣泛凝聚全社會(huì)推進(jìn)改革發(fā)展的智慧和力量，有效克服各項(xiàng)政策和工作共識(shí)不高、無(wú)以落實(shí)的弊端”。在國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃的制定過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)社會(huì)組織、新聞媒體、利益相關(guān)者和公民個(gè)人參與到行動(dòng)計(jì)劃的制定中，各主體平等對(duì)話，向各級(jí)政府部門(mén)建言獻(xiàn)策。這有助于社會(huì)公眾多元有效地把握國(guó)家人權(quán)情況，監(jiān)督有關(guān)部門(mén)兌現(xiàn)承諾。許多國(guó)家人權(quán)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)和路徑表明，需要逐步培育社會(huì)的自治能力，逐漸將人權(quán)保護(hù)的重任轉(zhuǎn)移到社會(huì)。
第四期行動(dòng)計(jì)劃的制定步驟基本上與前三期無(wú)異。首先，由聯(lián)席會(huì)議機(jī)制中的牽頭機(jī)構(gòu)動(dòng)議，聯(lián)席會(huì)議成員單位分別提供材料，在此基礎(chǔ)上，邀請(qǐng)高校、科研單位等專(zhuān)家組成專(zhuān)家組撰寫(xiě)初稿。其次，進(jìn)一步通過(guò)多次召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議、專(zhuān)題研討會(huì)等形式組織有關(guān)單位負(fù)責(zé)同志和專(zhuān)家學(xué)者深入調(diào)查研究，通過(guò)各種形式廣泛征求各成員單位、社會(huì)各界團(tuán)體、非政府組織、高等院校、研究機(jī)構(gòu)以及社會(huì)各界對(duì)初稿的意見(jiàn)和建議，據(jù)此而對(duì)初稿進(jìn)行反復(fù)修改而最終形成定稿。在這一過(guò)程中，公共參與的力度有所提升，此間有政府行政方面的可行性分析，也有專(zhuān)家學(xué)者的理論性研究；既有社會(huì)組織和人民團(tuán)體代表的有效性意見(jiàn)，也有研究機(jī)構(gòu)的合理化建議。初稿起草中還加強(qiáng)了實(shí)證調(diào)研，通過(guò)訪談、研討會(huì)等方式最大限度地吸收了民眾的意見(jiàn)和建議，夯實(shí)了行動(dòng)計(jì)劃的民意基礎(chǔ)。
（二）拓展行動(dòng)計(jì)劃的內(nèi)容體系
首先，本期行動(dòng)計(jì)劃首次納入工商業(yè)與人權(quán)內(nèi)容。根據(jù)聯(lián)合國(guó)工商業(yè)與人權(quán)工作組的建議，國(guó)家應(yīng)該著手制定單獨(dú)的 “工商業(yè)與人權(quán)國(guó)家行動(dòng)計(jì)劃”，但基于特定的國(guó)情，也可因地制宜地將工商業(yè)與人權(quán)的內(nèi)容融入其他發(fā)展規(guī)劃和政策文件中。本期行動(dòng)計(jì)劃對(duì)此做出回應(yīng)，明確提出：“促進(jìn)全球供應(yīng)鏈中的負(fù)責(zé)任商業(yè)行為，促進(jìn)工商業(yè)在對(duì)外經(jīng)貿(mào)合作、投資中，遵循《聯(lián)合國(guó)工商業(yè)與人權(quán)指導(dǎo)原則》，實(shí)施人權(quán)盡責(zé)，履行尊重和促進(jìn)人權(quán)的社會(huì)責(zé)任。”
實(shí)際上，在前三期行動(dòng)計(jì)劃中，不乏有關(guān)工商業(yè)與人權(quán)的內(nèi)容，如在第三期行動(dòng)計(jì)劃的“人權(quán)教育和研究”部分中寫(xiě)道：“支持和鼓勵(lì)企事業(yè)單位加強(qiáng)人權(quán)教育、培訓(xùn)，培育人權(quán)文化，在境內(nèi)外投資中將尊重和保障人權(quán)作為決策的重要考慮因素。” 在第五部分“人權(quán)條約履行和國(guó)際交流合作”中提出要“推動(dòng)中國(guó)海外企業(yè)在對(duì)外經(jīng)貿(mào)合作、援助、投資中遵守駐在國(guó)法律，履行社會(huì)責(zé)任”，指出作為海外援助實(shí)施主體的中國(guó)企業(yè)同樣需要在對(duì)外援助活動(dòng)中履行社會(huì)責(zé)任。此外，在涉及工作權(quán)利、環(huán)境權(quán)利、殘疾人權(quán)利的規(guī)劃中，也有多處直接與企業(yè)責(zé)任相關(guān)的內(nèi)容，如“促進(jìn)電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者、電子商務(wù)企業(yè)等為殘疾人提供信息無(wú)障礙服務(wù)”等。但這些舉措分散、零碎，也未與《聯(lián)合國(guó)工商業(yè)與人權(quán)指導(dǎo)原則》協(xié)調(diào)掛鉤。當(dāng)前，作為世界第二大經(jīng)濟(jì)體和“一帶一路”倡議發(fā)起國(guó)，我國(guó)國(guó)內(nèi)、跨國(guó)工商企業(yè)迅猛發(fā)展，此次的行動(dòng)計(jì)劃明確增加 “工商業(yè)與人權(quán)”內(nèi)容，是非常合理的，也引發(fā)了世人矚目和好評(píng)。
其次，本期行動(dòng)計(jì)劃將環(huán)境權(quán)獨(dú)立成章，使其與經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化權(quán)利、公民權(quán)利與政治權(quán)利并列。這一變動(dòng)不僅是篇章結(jié)構(gòu)上的形式改變，還反映了中國(guó)環(huán)境權(quán)保護(hù)的整體布局和發(fā)展路徑。中國(guó)環(huán)境權(quán)保護(hù)的獨(dú)特路徑是通過(guò)生態(tài)文明建設(shè)在黨和國(guó)家方針政策中的頂層設(shè)計(jì)，繼而落實(shí)于具體的環(huán)境法律和政策，并通過(guò)嚴(yán)格的環(huán)境執(zhí)法和公正的環(huán)境司法加以實(shí)施保障。其中《國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃》對(duì)于環(huán)境權(quán)的規(guī)定是鏈接生態(tài)文明建設(shè)的大政方針與公民實(shí)現(xiàn)環(huán)境權(quán)利的重要環(huán)節(jié)。因此，新計(jì)劃提升環(huán)境權(quán)的地位，不僅呼應(yīng)了“五位一體”的國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略，也彰顯了中國(guó)人權(quán)發(fā)展理念的重要特征。
最后，本期行動(dòng)計(jì)劃全面回應(yīng)了日新月異的互聯(lián)網(wǎng)、數(shù)字化的新挑戰(zhàn)。本期行動(dòng)計(jì)劃詳細(xì)規(guī)定了智慧醫(yī)療、適老智慧服務(wù)、智慧城市與數(shù)字鄉(xiāng)村、智慧圖書(shū)館體系、傳統(tǒng)無(wú)障礙設(shè)施設(shè)備數(shù)字化和智能化升級(jí)、智慧訴訟服務(wù)、互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)便民服務(wù)、網(wǎng)絡(luò)議政、數(shù)字文化建設(shè)，以及運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等技術(shù)手段全面收集、及時(shí)回應(yīng)民眾的意見(jiàn)建議等內(nèi)容。同時(shí)，本期行動(dòng)計(jì)劃還規(guī)定要采取有效措施彌合城鄉(xiāng)數(shù)字鴻溝，預(yù)防在線教育數(shù)字鴻溝，制定互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)就業(yè)勞動(dòng)保障政策，完善個(gè)人信息權(quán)益和數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)保障制度，打擊竊取網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)等網(wǎng)絡(luò)犯罪行為。上述規(guī)定正是通過(guò)智慧推進(jìn)，充分利用數(shù)字技術(shù)，以拓展所有人自由全面發(fā)展的空間。
（三）健全監(jiān)督評(píng)估的科學(xué)機(jī)制
完善的監(jiān)督與評(píng)估機(jī)制是行動(dòng)計(jì)劃效果的重要保障。國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃在制定前，需要就計(jì)劃的必要性、合法性、協(xié)調(diào)性、可操作性和實(shí)效性等進(jìn)行考量。行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施中和實(shí)施后，需要就目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)成本、社會(huì)成本、經(jīng)濟(jì)收益、社會(huì)收益、經(jīng)濟(jì)影響、社會(huì)影響和環(huán)境影響等作出適時(shí)評(píng)估。為了進(jìn)一步提升評(píng)估監(jiān)督主體的獨(dú)立性和多元性，第四期行動(dòng)計(jì)劃繼續(xù)堅(jiān)持行動(dòng)計(jì)劃制定與評(píng)估主體分離的原則，同時(shí)大力推行第三期行動(dòng)計(jì)劃首次提出引入第三方評(píng)估機(jī)制，特別提出要建立評(píng)估指標(biāo)體系。
第三期行動(dòng)計(jì)劃評(píng)估雖然引入了第三方評(píng)估機(jī)制，但最核心的評(píng)估數(shù)據(jù)依然主要來(lái)自國(guó)家統(tǒng)計(jì)局和國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃聯(lián)席會(huì)議機(jī)制成員單位自己所提供的資料。除了約束性指標(biāo)外，總體還是按照各級(jí)政府的職責(zé)進(jìn)行比對(duì)，并未有詳細(xì)的指標(biāo)來(lái)衡量政府履責(zé)的成效。而第四期行動(dòng)計(jì)劃明確提出要研究并著手建設(shè)人權(quán)事業(yè)評(píng)估指標(biāo)體系，未來(lái)在評(píng)估數(shù)據(jù)方面可以借鑒聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)中的數(shù)據(jù)來(lái)源，適當(dāng)采用有能力、有專(zhuān)長(zhǎng)且社會(huì)信任度高的社會(huì)組織或研究機(jī)構(gòu)所提供的數(shù)據(jù)。人權(quán)事業(yè)評(píng)估同時(shí)需要注重經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。以第三期行動(dòng)計(jì)劃中就“促進(jìn)婦女平等參與管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)”部分所選取的觀測(cè)指標(biāo)為例，其中指標(biāo)一為女性在各級(jí)人大代表、政協(xié)委員中的比例，指標(biāo)二為女性在各級(jí)人大、政府、政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)成員中的比例，指標(biāo)三為村委會(huì)成員中女性比例達(dá)到30%以上，指標(biāo)四為村民委員會(huì)主任中女性比例達(dá)10%以上，指標(biāo)五為居民委員會(huì)成員中女性比例保持在50%左右。很明顯，指標(biāo)一、三和五的設(shè)計(jì)，著力于女性在基層自治和地方公務(wù)上的性別比例，考察其參與的范圍。而指標(biāo)二和四則強(qiáng)調(diào)女性領(lǐng)導(dǎo)的比例，考察女性平等參與公共事務(wù)的深入程度。通過(guò)上述指標(biāo)能夠部分呈現(xiàn)女性參與管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)管理崗位的情況，并敦促各單位調(diào)整男女崗位分配，促進(jìn)婦女平等參與管理。所以，上述五個(gè)指標(biāo)基本能夠有效地評(píng)價(jià)“促進(jìn)婦女平等參與管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)”行動(dòng)在中國(guó)的基本情況。這些經(jīng)驗(yàn)需要及時(shí)總結(jié)提煉，并適當(dāng)轉(zhuǎn)化成人權(quán)職能績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系中的內(nèi)容。
前三期《國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃》覆蓋了12個(gè)年頭。12年又被稱(chēng)為“一紀(jì)”，《國(guó)語(yǔ)•晉語(yǔ)四》曰：蓄力一紀(jì)，可以遠(yuǎn)矣。三期行動(dòng)計(jì)劃之后，我們又再接再厲，重新出發(fā)，出臺(tái)第四期《國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃》。第四期行動(dòng)計(jì)劃繼往開(kāi)來(lái)，既與前三期行動(dòng)計(jì)劃前后銜接，又對(duì)中國(guó)人權(quán)事業(yè)發(fā)展作出新的規(guī)劃。放眼全球，只有屈指可數(shù)的幾個(gè)國(guó)家連續(xù)制定了三期或四期國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃。隨著國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃走向成熟，中國(guó)人權(quán)事業(yè)將向著更遠(yuǎn)的方向邁進(jìn)。
【張萬(wàn)洪，武漢大學(xué)人權(quán)研究院執(zhí)行院長(zhǎng)、法學(xué)院教授。本文系教育部國(guó)家人權(quán)教育與培訓(xùn)基地重大項(xiàng)目“工商業(yè)與人權(quán)：國(guó)別、區(qū)域與全球最新實(shí)踐研究”（20JJD820006）階段性成果。本文的早期版本，曾在廣東財(cái)經(jīng)大學(xué)舉辦的“2019•國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃10周年”學(xué)術(shù)研討會(huì)上宣讀，感謝論壇評(píng)議人及參會(huì)者的評(píng)議。感謝匿名審稿人中肯、重要的修訂建議。趙樹(shù)坤、王若茵對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)。】
（責(zé)任編輯 曹煒）
關(guān) 鍵 詞：國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃 人權(quán)發(fā)展 公共參與 監(jiān)督與評(píng)估
1993 年世界人權(quán)大會(huì)通過(guò)了《維也納宣言和行動(dòng)綱領(lǐng)》。該綱領(lǐng)第三部分第6條建議“每個(gè)會(huì)員國(guó)考慮是否可以擬訂國(guó)家行動(dòng)計(jì)劃，認(rèn)明該國(guó)為促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)所應(yīng)采取的步驟”。此后，許多國(guó)家相繼開(kāi)啟了制定國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃的探索之路。2002年聯(lián)合國(guó)人權(quán)高專(zhuān)辦發(fā)布《國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃手冊(cè)》（Handbook on National Human Rights Plans of Action），對(duì)國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃的指導(dǎo)思想、目標(biāo)及制定過(guò)程進(jìn)行了規(guī)范和建議，再一次促進(jìn)了各國(guó)制定國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃的積極性。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至2021年7月，已有58個(gè)國(guó)家制定了85期本國(guó)的國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃。澳大利亞是最早制定國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃的國(guó)家（1993年），中國(guó)是聯(lián)合國(guó)安理會(huì)五個(gè)常任理事國(guó)中唯一制定并實(shí)施國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃的國(guó)家。
盡管各國(guó)制定的國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃詳略有別，篇幅不一，但在內(nèi)容擇選上具有共通性，主要包括三個(gè)方面：一是本國(guó)當(dāng)前人權(quán)事業(yè)的總體發(fā)展方向和目標(biāo)愿景；二是本國(guó)對(duì)國(guó)際人權(quán)條約機(jī)制的整體態(tài)度，如對(duì)國(guó)際人權(quán)公約的批準(zhǔn)和履行情況、未來(lái)批準(zhǔn)和簽署計(jì)劃等；三是促進(jìn)和保護(hù)各項(xiàng)人權(quán)的工作目標(biāo)和具體措施，包括本國(guó)現(xiàn)有政策措施與國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃的銜接，如尼泊爾在《國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃》中表示各有關(guān)部委、機(jī)構(gòu)和組織應(yīng)根據(jù)“十五”規(guī)劃、《政府行動(dòng)綱領(lǐng)》和《經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展理念》所反映的措施，在年度工作計(jì)劃中納入實(shí)施《國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃》的措施。部分國(guó)家在行動(dòng)計(jì)劃中還描述了制定計(jì)劃的過(guò)程和參與的群體。
制定國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃的意義是什么？如何制定一份有效可行的國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃？我國(guó)從2009年起也開(kāi)始進(jìn)行相關(guān)探索，先后制定和實(shí)施了四期《國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃》。這四期計(jì)劃之間是否存在某種承繼賡續(xù)，它們是如何演進(jìn)的？第三期行動(dòng)計(jì)劃之后，我們剛迎來(lái)新一期的《國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃》，該期行動(dòng)計(jì)劃具有怎樣的亮點(diǎn)和特色？本文將首先從國(guó)家、國(guó)際、社會(huì)和個(gè)體四個(gè)層面，探討制定國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃的實(shí)踐意義；繼而以我國(guó)制定《國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃》實(shí)踐為例，總結(jié)制定行動(dòng)計(jì)劃的主要考量原則，并梳理我國(guó)三期行動(dòng)計(jì)劃的演進(jìn)邏輯，對(duì)新一期行動(dòng)計(jì)劃的特點(diǎn)進(jìn)行歸納總結(jié)。
一、制定國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃的重大意義
為什么要制定國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃？其原因在于各國(guó)政府及國(guó)際社會(huì)均意識(shí)到，“人權(quán)狀況的持久改善，要依靠下決心采取具體行動(dòng)來(lái)積極促進(jìn)”。制定國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃，在國(guó)家、國(guó)際、社會(huì)和個(gè)體四個(gè)層面，都有重要意義。
?。ㄒ唬┟鞔_政府職能，精準(zhǔn)開(kāi)展人權(quán)事業(yè)
“從法律上說(shuō)，國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃屬于政府關(guān)于人權(quán)保障的階段性政策性文件，雖然本身并不像法律條文一樣具有法律約束力，但是，它是落實(shí)尊重和保障人權(quán)的憲法原則以及相關(guān)法律法規(guī)的政策性措施，是結(jié)合政府職責(zé)和任務(wù)制定的國(guó)家規(guī)劃，是憲法和法律在政府工作中的具體化。”國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃最主要的內(nèi)容是對(duì)國(guó)家在保護(hù)和促進(jìn)人權(quán)方面的責(zé)任和義務(wù)進(jìn)行落實(shí)。政府作為人權(quán)保護(hù)的最主要義務(wù)主體，其擁有的執(zhí)法權(quán)和政策制定實(shí)施權(quán)能夠促進(jìn)人權(quán)事業(yè)的高效運(yùn)轉(zhuǎn)。一方面，政府公共政策行為可以做到令行禁止，通過(guò)合法合理的強(qiáng)制性政策快速有效地推動(dòng)人權(quán)保護(hù)措施落地。譬如，我國(guó)政府強(qiáng)制性地要求所有企業(yè)為其員工繳納社會(huì)保障基金，作為社會(huì)權(quán)利的個(gè)人養(yǎng)老保險(xiǎn)正漸漸得以實(shí)現(xiàn)。另一方面，“國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃不是一份抽象的人權(quán)宣言，它……明確了具體的權(quán)利標(biāo)準(zhǔn)以及相應(yīng)的保障措施”。如此，政府能夠有計(jì)劃有目標(biāo)有步驟地精細(xì)推進(jìn)人權(quán)事業(yè)。此外，各級(jí)行政部門(mén)、司法部門(mén)的公職人員在日常執(zhí)行公務(wù)的活動(dòng)中，貫徹落實(shí)計(jì)劃精神，于本職工作細(xì)微之處做到尊重和保障人權(quán)?！秶?guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃》促進(jìn)了國(guó)家、政府和人權(quán)之間的互動(dòng)，既將“尊重與保障人權(quán)”理念轉(zhuǎn)化為有效可行的政府文件，讓人權(quán)從抽象范疇跳脫出來(lái)；又通過(guò)政府的行政行為將人權(quán)理念滲透到行政、執(zhí)法的每個(gè)環(huán)節(jié)。
?。ǘ┕_(kāi)國(guó)家承諾，提升國(guó)際人權(quán)話語(yǔ)權(quán)
制定和發(fā)布國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃是政府主動(dòng)公開(kāi)和申明自身在人權(quán)事業(yè)中的職責(zé)和義務(wù)的過(guò)程，也是政府愿意就保護(hù)和促進(jìn)人權(quán)問(wèn)題接受本國(guó)民眾和國(guó)際社會(huì)審視與監(jiān)督的過(guò)程。同時(shí)，一國(guó)的國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃及其評(píng)估文件既是國(guó)家對(duì)外展示本國(guó)人權(quán)發(fā)展成果的重要途徑，也是國(guó)際社會(huì)了解一國(guó)人權(quán)事業(yè)發(fā)展情況的重要窗口。有效可行的國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃有助于塑造負(fù)責(zé)任的國(guó)家形象，提高國(guó)際社會(huì)對(duì)本國(guó)人權(quán)發(fā)展的認(rèn)知和認(rèn)同，幫助國(guó)家在人權(quán)外交中掌握主動(dòng)權(quán)并提升國(guó)際話語(yǔ)權(quán)。例如，2019年我國(guó)接受聯(lián)合國(guó)人權(quán)理事會(huì)第三輪普遍定期審議，多個(gè)代表團(tuán)在審議過(guò)程的互動(dòng)對(duì)話中對(duì)我國(guó)制定《國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃》的做法表示贊許，并建議我國(guó)“繼續(xù)執(zhí)行”“確保有效執(zhí)行”《國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃》。
?。ㄈ﹤鞑ト藱?quán)理念，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定
國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃是提升人權(quán)意識(shí)，傳播人權(quán)理念的載體。公務(wù)人員通過(guò)學(xué)習(xí)行動(dòng)計(jì)劃夯實(shí)人權(quán)意識(shí)，并通過(guò)履行公職落實(shí)人權(quán)保護(hù)理想信念；企業(yè)、群團(tuán)組織等通過(guò)查看行動(dòng)計(jì)劃，了解國(guó)家的人權(quán)工作重點(diǎn)，相應(yīng)規(guī)劃自身行動(dòng)以保證與政府等的相關(guān)合作順利進(jìn)行；高校、科研院所及專(zhuān)家通過(guò)研究各國(guó)制定的行動(dòng)計(jì)劃，考察監(jiān)督本國(guó)行動(dòng)計(jì)劃的實(shí)施和成效，提供更專(zhuān)業(yè)的完善建議。通過(guò)行動(dòng)計(jì)劃的宣講傳播，人民群眾能夠提升自身的權(quán)利意識(shí)。一方面，國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃的制定、實(shí)施與傳播可以提升全社會(huì)尊重和保護(hù)人權(quán)的意識(shí)；另一方面，行動(dòng)計(jì)劃規(guī)劃國(guó)家人權(quán)事業(yè)發(fā)展，促進(jìn)社會(huì)和諧。行動(dòng)計(jì)劃立足平等與協(xié)調(diào)發(fā)展，有利于促進(jìn)社會(huì)公平正義，使發(fā)展成果真正地平等惠及全體人民。行動(dòng)計(jì)劃的連續(xù)性展示了政府和國(guó)家在治理社會(huì)和實(shí)現(xiàn)人民福祉方面的邏輯與行動(dòng)，有利于凝聚共識(shí)和自信，促進(jìn)社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。
?。ㄋ模┥鞆垈€(gè)體權(quán)利，保護(hù)特定群體權(quán)益
個(gè)體是人權(quán)保護(hù)的基本對(duì)象。國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃制定過(guò)程中，通常要吸收內(nèi)化國(guó)際人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)、借鑒吸取國(guó)外經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)、結(jié)合本國(guó)現(xiàn)實(shí)情況，發(fā)揮本國(guó)人權(quán)保護(hù)上的優(yōu)勢(shì)特色。人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃是國(guó)家人權(quán)保障體系中的新增形式，“26年的實(shí)踐探索充分證明了‘國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃’是一種具有多元文化適應(yīng)性的促進(jìn)人權(quán)保障的‘政策形式’”，從而有利于更全面地維護(hù)個(gè)體權(quán)利和特定群體權(quán)益。例如，在2016年以前，我國(guó)并未對(duì)在看守所受臨時(shí)羈押者的相關(guān)權(quán)利作出明確規(guī)定。在第三期行動(dòng)計(jì)劃的公民權(quán)利和政治權(quán)利部分，以設(shè)置約束性指標(biāo)的方式規(guī)定：“制定看守所法，提升被羈押人權(quán)利保障的立法層級(jí)，完善配套法律法規(guī)和規(guī)章制度。”這意味著在2016年至2020年行動(dòng)計(jì)劃執(zhí)行期間，按照約束性指標(biāo)要求，相應(yīng)部門(mén)機(jī)構(gòu)需要積極展開(kāi)行動(dòng)，并以《看守所法》出臺(tái)來(lái)最終回應(yīng)這一群體權(quán)利保障的需求。
二、制定國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃的考量原則
隨著聯(lián)合國(guó)人權(quán)高專(zhuān)辦《國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃手冊(cè)》的發(fā)布和世界范圍內(nèi)制定國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃實(shí)踐的發(fā)展，探討和總結(jié)合理有效的國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃制定經(jīng)驗(yàn)，成為研究和實(shí)踐關(guān)注的重點(diǎn)內(nèi)容。顯然，制定合理有效的國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃需要考量諸多原則。需要考慮其制定是否建立在對(duì)本國(guó)情況的全面考察基礎(chǔ)之上？是否順應(yīng)國(guó)際社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)？政府權(quán)力的強(qiáng)弱如何（關(guān)系到計(jì)劃是否可以順利推行）？開(kāi)放性如何（與民眾對(duì)計(jì)劃的信任度和可接受度息息相關(guān)）？鑒于本文無(wú)法對(duì)制定國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃的考量原則進(jìn)行全面考察，僅擇以下三方面重點(diǎn)討論。
?。ㄒ唬┮苑珊驼邽橐劳校⒅厝藱?quán)保障的協(xié)調(diào)配合
憲法法律和國(guó)家的大政方針政策是人權(quán)保障的基本依托，也是行動(dòng)計(jì)劃合法性的重要依據(jù)。國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃的制定需要嚴(yán)格遵守憲法法律，依法切實(shí)保障人權(quán)的實(shí)現(xiàn)，促進(jìn)社會(huì)公平正義。我國(guó)第一期行動(dòng)計(jì)劃即明確指出行動(dòng)計(jì)劃是為了落實(shí)“國(guó)家尊重和保障人權(quán)的憲法原則”；第二期行動(dòng)計(jì)劃則表述為“根據(jù)憲法關(guān)于‘國(guó)家尊重和保障人權(quán)’的原則，遵循《世界人權(quán)宣言》和有關(guān)國(guó)際人權(quán)公約的基本精神，從立法、行政和司法各個(gè)環(huán)節(jié)完善尊重和保障人權(quán)的法律法規(guī)和實(shí)施機(jī)制，依法推進(jìn)中國(guó)人權(quán)事業(yè)發(fā)展”；第三期的表述與第二期的基本一致。
同時(shí)，行動(dòng)計(jì)劃的制定要與國(guó)家正在進(jìn)行的其他相關(guān)計(jì)劃或政策協(xié)調(diào)配合。第二期行動(dòng)計(jì)劃指出：行動(dòng)計(jì)劃的制定和實(shí)施，要“結(jié)合實(shí)施《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》，將人權(quán)事業(yè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)以及生態(tài)文明建設(shè)結(jié)合起來(lái)”。而第三期行動(dòng)計(jì)劃指出：“結(jié)合實(shí)施《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》，確定保護(hù)和促進(jìn)人權(quán)的目標(biāo)和任務(wù)。”因此，第三期行動(dòng)計(jì)劃中先后提到了全民參保計(jì)劃、全民健身計(jì)劃（2016—2020年）、高等學(xué)校創(chuàng)新能力提升計(jì)劃、中西部高等教育振興計(jì)劃、國(guó)家非物質(zhì)文化遺產(chǎn)傳承人群研修研習(xí)培訓(xùn)計(jì)劃、土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃、人民陪審員“倍增計(jì)劃”、中國(guó)反對(duì)拐賣(mài)人口行動(dòng)計(jì)劃（2013 —2020年）、農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃、國(guó)家手語(yǔ)和盲文規(guī)范化行動(dòng)計(jì)劃（2015—2020年）、中國(guó)婦女發(fā)展綱要（2011—2020年）等11個(gè)計(jì)劃和發(fā)展綱要，在經(jīng)濟(jì)、民生等領(lǐng)域特別注意了與這些國(guó)家計(jì)劃中的相應(yīng)內(nèi)容形成對(duì)接融合。
?。ǘ┮哉w人權(quán)需求為導(dǎo)向，務(wù)實(shí)回應(yīng)社會(huì)發(fā)展問(wèn)題
制定國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃首先需要對(duì)國(guó)家整體的人權(quán)保障需求進(jìn)行評(píng)估，提高制定主體對(duì)人權(quán)的發(fā)展現(xiàn)狀和理論內(nèi)容的認(rèn)識(shí)。其次，計(jì)劃目標(biāo)要體現(xiàn)時(shí)代特點(diǎn)，與社會(huì)實(shí)況緊密相關(guān)，對(duì)熱點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行回應(yīng)。最后，在對(duì)整體社會(huì)需求進(jìn)行互動(dòng)研判后，要在各類(lèi)熱點(diǎn)問(wèn)題中選定優(yōu)先事項(xiàng)，從而產(chǎn)生集中力量辦實(shí)事的效果。一項(xiàng)研究表明，截至2019年，制定國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃的國(guó)家主要為發(fā)展中國(guó)家，而發(fā)展中國(guó)家的人權(quán)事業(yè)整體上受到自然、歷史、文化、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的影響和制約，發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)的問(wèn)題依然突出，這在客觀上需要行動(dòng)計(jì)劃的制定必須“務(wù)實(shí)”“回應(yīng)社會(huì)急迫需求”“有步驟”“有順序”。
以我國(guó)為例，我國(guó)始終把發(fā)展放在首位，把關(guān)系百姓根本利益的問(wèn)題作為優(yōu)先事項(xiàng)，走中國(guó)特色的人權(quán)發(fā)展道路。第一期行動(dòng)計(jì)劃制定之時(shí)，面對(duì)金融危機(jī)沖擊和重大自然災(zāi)害挑戰(zhàn)，較多關(guān)注經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利，并將四川汶川特大地震災(zāi)后重建中的人權(quán)保障單列一章。第二期行動(dòng)計(jì)劃為回應(yīng)國(guó)內(nèi)外對(duì)可持續(xù)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)注，將PM2.5概念引入行動(dòng)計(jì)劃中，相關(guān)指標(biāo)設(shè)定為“重點(diǎn)區(qū)域可吸入細(xì)顆粒物（PM2.5）年平均濃度”。第三期行動(dòng)計(jì)劃對(duì)網(wǎng)絡(luò)言論自由、精準(zhǔn)扶貧、現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度和生態(tài)環(huán)境問(wèn)題等熱點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行了回應(yīng)。在第四期行動(dòng)計(jì)劃中，由新型冠狀病毒所引發(fā)的重大疫情防控、公共健康和安全保障等問(wèn)題是重要的關(guān)注點(diǎn)。
（三）以國(guó)家人權(quán)責(zé)任為主導(dǎo)，廣泛動(dòng)員社會(huì)力量參與
“人人為我，我為人人。”尊重和保障人權(quán)一方面是國(guó)家和政府的基本職責(zé)，另一方面也是全社會(huì)共同的責(zé)任，需要全社會(huì)的共同努力。國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃通常是一個(gè)主權(quán)國(guó)家回應(yīng)國(guó)際社會(huì)的要求、自覺(jué)謀劃本國(guó)人權(quán)事業(yè)的階段性藍(lán)圖，這決定了行動(dòng)計(jì)劃的發(fā)起者、設(shè)計(jì)者主要是各個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)。以我國(guó)為例，行動(dòng)計(jì)劃的實(shí)施涉及一系列法律法規(guī)和配套文件的制定，參與主體包括四大類(lèi)：執(zhí)政黨的組織機(jī)構(gòu)、國(guó)家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體和社會(huì)組織。其中國(guó)家機(jī)關(guān)范圍特別廣泛，包括全國(guó)人大、全國(guó)人大常委會(huì)這類(lèi)立法機(jī)關(guān)，最高人民法院、最高人民檢察院等司法機(jī)關(guān)，公安部、教育部等國(guó)家行政機(jī)構(gòu)。行動(dòng)計(jì)劃作為國(guó)家、政府落實(shí)尊重和保障人權(quán)憲法原則的一項(xiàng)重大舉措，必然要結(jié)合這些國(guó)家機(jī)關(guān)的具體工作中心和法定職責(zé)來(lái)設(shè)計(jì)規(guī)劃人權(quán)發(fā)展藍(lán)圖。
與此同時(shí)，廣泛的社會(huì)參與不可或缺，人民團(tuán)體和社會(huì)組織在制定行動(dòng)計(jì)劃中的作用也不可忽視?？疾煲殉雠_(tái)的四期行動(dòng)計(jì)劃，可以看到中華全國(guó)總工會(huì)、中華全國(guó)婦女聯(lián)合會(huì)、中國(guó)共產(chǎn)主義青年團(tuán)中央委員會(huì)、中國(guó)殘疾人聯(lián)合會(huì)、中國(guó)人權(quán)研究會(huì)、中國(guó)人權(quán)發(fā)展基金會(huì)在其中發(fā)揮了重要的作用。來(lái)自多個(gè)高校和科研院所的人權(quán)領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者也參與了行動(dòng)計(jì)劃的制定工作，代表了更多社會(huì)力量的加入。尤其是作為行動(dòng)計(jì)劃的制定和評(píng)估機(jī)制的聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，正如常健教授指出的：“聯(lián)席會(huì)議機(jī)制在組織結(jié)構(gòu)上是多元一體的。它統(tǒng)合了政治、立法、行政、司法和社會(huì)各個(gè)層面，將各方的力量協(xié)同整合，使得國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃能夠得到全方位的支持。”
三、我國(guó)前三期《國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃》的演進(jìn)邏輯
改革開(kāi)放40年來(lái)，我國(guó)自覺(jué)地探索符合本國(guó)國(guó)情的人權(quán)發(fā)展道路，人權(quán)事業(yè)取得了許多成就。前三期行動(dòng)計(jì)劃是人權(quán)發(fā)展道路探索進(jìn)程中的重要實(shí)踐，并形成了鮮明的發(fā)展軌跡和演進(jìn)特點(diǎn)。
?。ㄒ唬┲笇?dǎo)原則與計(jì)劃目標(biāo)戰(zhàn)略升級(jí)
相較于第二期行動(dòng)計(jì)劃，第三期行動(dòng)計(jì)劃在指導(dǎo)思想上更加明確系統(tǒng)：將習(xí)近平總書(shū)記系列重要講話精神、四個(gè)全面戰(zhàn)略布局、五大發(fā)展理念等列入其中，明確提出“堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想”，強(qiáng)調(diào)“把保障人民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)放在首位”，把中國(guó)夢(mèng)與以人民為中心的人權(quán)發(fā)展事業(yè)更加緊密地聯(lián)系在一起。
基本原則得到明顯的發(fā)展和完善，由第二期行動(dòng)計(jì)劃的“依法推進(jìn)、全面推進(jìn)、務(wù)實(shí)推進(jìn)”三個(gè)原則，發(fā)展到第三期行動(dòng)計(jì)劃的“依法推進(jìn)、協(xié)調(diào)推進(jìn)、務(wù)實(shí)推進(jìn)、平等推進(jìn)、合力推進(jìn)”五個(gè)原則。新增的“平等推進(jìn)”進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了人權(quán)平等原則，保障每個(gè)個(gè)體都能夠平等地享有各項(xiàng)人權(quán)；“合力推進(jìn)”則是指社會(huì)各方面力量共同加入促進(jìn)人權(quán)事業(yè)發(fā)展的隊(duì)伍中，強(qiáng)調(diào)人權(quán)發(fā)展依靠各方合力參與。第二個(gè)原則由“全面推進(jìn)”變更為“協(xié)調(diào)推進(jìn)”，從強(qiáng)調(diào)各項(xiàng)權(quán)利的全覆蓋到重視計(jì)劃本身的階段性，突出各項(xiàng)權(quán)利在發(fā)展中的協(xié)調(diào)均衡。行動(dòng)計(jì)劃目標(biāo)更有針對(duì)性，更多地體現(xiàn)出對(duì)社會(huì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的關(guān)切。如在全面保障經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利目標(biāo)下，第二期行動(dòng)計(jì)劃只是常規(guī)地羅列了工作權(quán)利、基本生活水準(zhǔn)權(quán)利、社會(huì)保障權(quán)利、健康權(quán)利、受教育權(quán)利、文化權(quán)利和環(huán)境權(quán)利，第三期行動(dòng)計(jì)劃則直指生活質(zhì)量、公共服務(wù)、脫貧攻堅(jiān)、生態(tài)環(huán)境、產(chǎn)權(quán)等當(dāng)前社會(huì)面臨的重點(diǎn)問(wèn)題，并強(qiáng)調(diào)“使全體人民在共建共享發(fā)展中有更多獲得感”。目標(biāo)還與其他規(guī)范性文件進(jìn)行有效聯(lián)結(jié)，如在“提高公正司法水平”方面直接點(diǎn)出“保障訴訟當(dāng)事人獲得公正審判的權(quán)利”，這同行動(dòng)計(jì)劃制定前社會(huì)熱議的《關(guān)于推進(jìn)以審判為中心的刑事訴訟制度改革的意見(jiàn)》中關(guān)于完善非法證據(jù)排除規(guī)則、值班律師制度和法律援助制度，從而提高人權(quán)司法保障水平的內(nèi)容形成對(duì)應(yīng)。此外，根據(jù)時(shí)間順序，目標(biāo)具有遞進(jìn)性。如第二期行動(dòng)計(jì)劃提出的“廣泛開(kāi)展人權(quán)教育”“在學(xué)校開(kāi)展多種形式的人權(quán)教育”“在社會(huì)普及人權(quán)知識(shí)”，在第三期行動(dòng)計(jì)劃中反映為“將人權(quán)教育與國(guó)民教育、全民普法相結(jié)合”“培育全社會(huì)尊重人權(quán)的文化”?？梢钥闯?，人權(quán)教育逐步從國(guó)民教育的外延附加項(xiàng)轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)民教育的內(nèi)涵固有項(xiàng)，并且首次將尊重人權(quán)視為文化來(lái)進(jìn)行培育。
?。ǘ?quán)利內(nèi)容與救濟(jì)措施遞進(jìn)細(xì)化
從三個(gè)文本對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)劃中，能夠看到權(quán)利內(nèi)容上的連續(xù)性和明顯的遞進(jìn)、細(xì)化。一方面由淺入深，不斷深化對(duì)權(quán)利事項(xiàng)的保障水平，另一方面體現(xiàn)了行動(dòng)計(jì)劃制定者的積極反思和真誠(chéng)態(tài)度。如工作權(quán)利一節(jié)中的就業(yè)問(wèn)題，第一期行動(dòng)計(jì)劃的用語(yǔ)是“促進(jìn)就業(yè)”，第二期行動(dòng)計(jì)劃中是“就業(yè)優(yōu)先”，再到第三期行動(dòng)計(jì)劃演進(jìn)為“比較充分和高質(zhì)量就業(yè)”。“促進(jìn)就業(yè)”推動(dòng)了勞動(dòng)力價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，繼而提出了“就業(yè)優(yōu)先”戰(zhàn)略，進(jìn)一步提高勞動(dòng)力數(shù)量；當(dāng)就業(yè)率提高到一定程度時(shí)，則不僅要提高數(shù)量，還要把好質(zhì)量關(guān)，因此明確了“實(shí)現(xiàn)比較充分和高質(zhì)量就業(yè)”的行動(dòng)要求。
權(quán)利內(nèi)容的豐富是社會(huì)發(fā)展變化的結(jié)果。隨著科技的進(jìn)步和社會(huì)的發(fā)展，權(quán)利內(nèi)容勢(shì)必會(huì)擴(kuò)容。例如文化權(quán)利中有關(guān)互聯(lián)網(wǎng)方面的內(nèi)容，在第二期行動(dòng)計(jì)劃種表述為“互聯(lián)網(wǎng)建設(shè)”，到第三期行動(dòng)計(jì)劃則是“互聯(lián)網(wǎng)與網(wǎng)絡(luò)文化建設(shè)”，并進(jìn)一步細(xì)化為“實(shí)施網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容建設(shè)工程，支持傳統(tǒng)出版資源加快數(shù)字化轉(zhuǎn)化，提高知識(shí)服務(wù)能力，鼓勵(lì)推出優(yōu)秀網(wǎng)絡(luò)原創(chuàng)作品”。可見(jiàn)，隨著之后網(wǎng)絡(luò)文化的快速發(fā)展，回應(yīng)網(wǎng)絡(luò)文化中的人權(quán)保護(hù)需求已成為必然趨勢(shì)。
權(quán)利內(nèi)容與救濟(jì)措施在邏輯上的深入，進(jìn)一步促進(jìn)了政府與市場(chǎng)、政策與社會(huì)之間的良性互動(dòng)。以社會(huì)保障權(quán)利為例，第二期行動(dòng)計(jì)劃中在工傷保險(xiǎn)方面，除了規(guī)定“工傷預(yù)防”和“補(bǔ)償”之外，又增加了“工傷康復(fù)”內(nèi)容。這一規(guī)定有助于防范受工傷者因?yàn)榭祻?fù)服務(wù)的缺失而在未來(lái)生活及就業(yè)方面可能遭受的消極影響，真正完善了出現(xiàn)工傷后的救濟(jì)措施。再比如第三期行動(dòng)計(jì)劃中關(guān)于失業(yè)保險(xiǎn)的規(guī)定，除了原有的擴(kuò)大“失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋面”外，增加了“再就業(yè)服務(wù)”。唯其如此，為失業(yè)者進(jìn)一步提供再就業(yè)服務(wù)，搭建失業(yè)與就業(yè)的橋梁，實(shí)現(xiàn)就業(yè)——失業(yè)——再就業(yè)的良性循環(huán)，才能真正地實(shí)現(xiàn)保障人權(quán)。
?。ㄈ┤藱?quán)責(zé)任與義務(wù)主體設(shè)置多元
人權(quán)事業(yè)是所有人的事業(yè)，行動(dòng)計(jì)劃在責(zé)任和義務(wù)主體設(shè)置上，逐步從“政府獨(dú)擔(dān)”轉(zhuǎn)向“社會(huì)共治”。在執(zhí)行方面，行政部門(mén)、司法部門(mén)、立法部門(mén)、企業(yè)、社會(huì)組織等主體的工作內(nèi)容愈加明晰。第三期行動(dòng)計(jì)劃在環(huán)境權(quán)利部分強(qiáng)調(diào)各方力量的聯(lián)動(dòng)與共治，明確提出要“形成政府、企業(yè)、公眾共治的環(huán)境治理體系，著力解決大氣、水、土壤等突出環(huán)境問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量總體改善”；在健康權(quán)利部分提出要“鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦健康服務(wù)業(yè)，推進(jìn)非營(yíng)利性民營(yíng)醫(yī)院和公立醫(yī)院同等待遇”；在文化權(quán)利部分提出“鼓勵(lì)社會(huì)力量參與公共文化服務(wù)”；在參與權(quán)部分明確規(guī)定“支持社會(huì)組織參與社會(huì)服務(wù)”。
在監(jiān)督方面，第二期行動(dòng)計(jì)劃與第三期行動(dòng)計(jì)劃都明確了國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃聯(lián)席會(huì)議機(jī)制的評(píng)估職能和新聞媒體的監(jiān)督職能。此外，第三期行動(dòng)計(jì)劃首次提出要在國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃聯(lián)席會(huì)議機(jī)制中“引入第三方評(píng)估”機(jī)制，使評(píng)估機(jī)制更趨科學(xué)合理。
（四）邏輯框架與體例結(jié)構(gòu)漸趨合理
根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況，行動(dòng)計(jì)劃的行文框架經(jīng)過(guò)了一定程度的調(diào)整。就整個(gè)行動(dòng)計(jì)劃框架而言，第一期行動(dòng)計(jì)劃單列的“四川汶川特大地震災(zāi)后重建中的人權(quán)保障”因時(shí)效問(wèn)題被刪除，“農(nóng)民權(quán)益”中的部分內(nèi)容經(jīng)過(guò)修改嵌入各對(duì)應(yīng)權(quán)利中。第二期行動(dòng)計(jì)劃增加第六部分“實(shí)施與監(jiān)督”，對(duì)各級(jí)政府、國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃聯(lián)席會(huì)議機(jī)制、社會(huì)組織、新聞媒體等的實(shí)施和監(jiān)督工作進(jìn)行了安排和闡述。第三期行動(dòng)計(jì)劃的結(jié)構(gòu)性變動(dòng)較多：一是在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利部分增加“財(cái)產(chǎn)權(quán)利”，對(duì)民法典編纂工作、現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)、企業(yè)財(cái)產(chǎn)權(quán)和知識(shí)產(chǎn)權(quán)等制度建設(shè)工作進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定；二是修改了前兩期行動(dòng)計(jì)劃在公民權(quán)利與政治權(quán)利保障部分對(duì)“被羈押人的權(quán)利”的單獨(dú)列舉，被羈押狀態(tài)是暫時(shí)的而非永久的，被羈押人不是固定的特殊群體，他們的權(quán)利應(yīng)屬于普遍性的人身權(quán)利，不應(yīng)視其為特殊群體而單列一節(jié)；三是將知情權(quán)與參與權(quán)合并，表達(dá)權(quán)與監(jiān)督權(quán)合并，在實(shí)踐中，公民知情權(quán)的保障與公民有序參與社會(huì)治理的實(shí)現(xiàn)密不可分，公民民主監(jiān)督權(quán)利的有效實(shí)現(xiàn)必然離不開(kāi)表達(dá)空間的擴(kuò)展和表達(dá)手段、渠道的豐富，合并之后本部分的邏輯更加合理，便于具體執(zhí)行；四是將“人權(quán)教育”部分的標(biāo)題改為“人權(quán)教育和研究”，首次提出“搭建人權(quán)研究平臺(tái)，為人權(quán)事業(yè)發(fā)展提供智力支持”。通過(guò)一系列的體例框架調(diào)整，行動(dòng)計(jì)劃結(jié)構(gòu)更加嚴(yán)謹(jǐn)合理。
?。ㄎ澹┰捳Z(yǔ)表達(dá)和人權(quán)思維日益明晰
三期行動(dòng)計(jì)劃的文本用語(yǔ)所反映出的人權(quán)思維漸次明晰。例如，在人身權(quán)利方面，第一期行動(dòng)計(jì)劃采用“嚴(yán)禁刑訊逼供”的表述，并在計(jì)劃中寫(xiě)明對(duì)“刑訊逼供或者體罰、虐待、侮辱犯罪嫌疑人”的處理方法；第二期行動(dòng)計(jì)劃將用語(yǔ)改成了“強(qiáng)化對(duì)刑訊逼供的預(yù)防和救濟(jì)措施”，同時(shí)刪掉了處理方法；第三期行動(dòng)計(jì)劃的相關(guān)表達(dá)變成了“完善對(duì)限制人身自由司法措施和偵查手段的司法監(jiān)督。加強(qiáng)對(duì)刑訊逼供和非法取證的源頭預(yù)防”。從“嚴(yán)禁”到“強(qiáng)化預(yù)防和救濟(jì)措施”再到“完善司法監(jiān)督”，體現(xiàn)出在這一內(nèi)容上行動(dòng)計(jì)劃話語(yǔ)從威嚇“禁令式”向理性、平和的人權(quán)式話語(yǔ)的轉(zhuǎn)變，話語(yǔ)表達(dá)方式上人權(quán)思維明顯。又如，在第三期行動(dòng)計(jì)劃社會(huì)保障權(quán)利部分，“落實(shí)國(guó)務(wù)院戶籍制度改革方案，取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分，公民平等發(fā)展、共享成果，享受均等化的社會(huì)保障”的表述，強(qiáng)調(diào)“平等發(fā)展”“共享成果”等人權(quán)目標(biāo)，著力縮小在權(quán)利享有方面實(shí)際存在的差別，是真正在人權(quán)意義上所理解的“平等”內(nèi)涵。
四、第四期《國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃》的新進(jìn)展
“《國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃》作為以人權(quán)為主題的國(guó)家規(guī)劃，是中國(guó)人權(quán)發(fā)展的標(biāo)志性文件，標(biāo)志著中國(guó)已經(jīng)走上有計(jì)劃全面推進(jìn)人權(quán)保障的新階段。”在過(guò)去的三期計(jì)劃中，我國(guó)一直堅(jiān)持在實(shí)踐中以發(fā)展促人權(quán)，重視人權(quán)計(jì)劃與現(xiàn)實(shí)情況的契合。2021年9月9日，第四期《國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃》發(fā)布。2021—2025年是我國(guó)在全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)后，開(kāi)啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程、向第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)進(jìn)軍的第一個(gè)五年。“百尺竿頭，更進(jìn)一步。”新一期行動(dòng)計(jì)劃亮點(diǎn)鮮明，預(yù)示著中國(guó)人權(quán)事業(yè)邁向更高的發(fā)展階段。
?。ㄒ唬?qiáng)化制定過(guò)程的公共參與
“公共參與不僅是憲法基本原則中人民主權(quán)原則從抽象到具體的現(xiàn)實(shí)轉(zhuǎn)換， 也是啟蒙公民性和公共精神的民主實(shí)踐，公共參與的規(guī)范化和制度化發(fā)展，在提供公共決策的民主性和正當(dāng)性基礎(chǔ)的前提下，有助于憲法秩序和和諧社會(huì)的形成和鞏固。”國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃制定過(guò)程中的公共參與度提升，能夠提升文本本身的民主性和正當(dāng)性。參與權(quán)雖然未在憲法中得到明確規(guī)定，但與基本權(quán)利密切相關(guān)。習(xí)近平總書(shū)記在論述中國(guó)社會(huì)主義協(xié)商民主的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)時(shí)說(shuō)，民眾深入?yún)⑴c，“可以廣泛凝聚全社會(huì)推進(jìn)改革發(fā)展的智慧和力量，有效克服各項(xiàng)政策和工作共識(shí)不高、無(wú)以落實(shí)的弊端”。在國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃的制定過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)社會(huì)組織、新聞媒體、利益相關(guān)者和公民個(gè)人參與到行動(dòng)計(jì)劃的制定中，各主體平等對(duì)話，向各級(jí)政府部門(mén)建言獻(xiàn)策。這有助于社會(huì)公眾多元有效地把握國(guó)家人權(quán)情況，監(jiān)督有關(guān)部門(mén)兌現(xiàn)承諾。許多國(guó)家人權(quán)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)和路徑表明，需要逐步培育社會(huì)的自治能力，逐漸將人權(quán)保護(hù)的重任轉(zhuǎn)移到社會(huì)。
第四期行動(dòng)計(jì)劃的制定步驟基本上與前三期無(wú)異。首先，由聯(lián)席會(huì)議機(jī)制中的牽頭機(jī)構(gòu)動(dòng)議，聯(lián)席會(huì)議成員單位分別提供材料，在此基礎(chǔ)上，邀請(qǐng)高校、科研單位等專(zhuān)家組成專(zhuān)家組撰寫(xiě)初稿。其次，進(jìn)一步通過(guò)多次召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議、專(zhuān)題研討會(huì)等形式組織有關(guān)單位負(fù)責(zé)同志和專(zhuān)家學(xué)者深入調(diào)查研究，通過(guò)各種形式廣泛征求各成員單位、社會(huì)各界團(tuán)體、非政府組織、高等院校、研究機(jī)構(gòu)以及社會(huì)各界對(duì)初稿的意見(jiàn)和建議，據(jù)此而對(duì)初稿進(jìn)行反復(fù)修改而最終形成定稿。在這一過(guò)程中，公共參與的力度有所提升，此間有政府行政方面的可行性分析，也有專(zhuān)家學(xué)者的理論性研究；既有社會(huì)組織和人民團(tuán)體代表的有效性意見(jiàn)，也有研究機(jī)構(gòu)的合理化建議。初稿起草中還加強(qiáng)了實(shí)證調(diào)研，通過(guò)訪談、研討會(huì)等方式最大限度地吸收了民眾的意見(jiàn)和建議，夯實(shí)了行動(dòng)計(jì)劃的民意基礎(chǔ)。
（二）拓展行動(dòng)計(jì)劃的內(nèi)容體系
首先，本期行動(dòng)計(jì)劃首次納入工商業(yè)與人權(quán)內(nèi)容。根據(jù)聯(lián)合國(guó)工商業(yè)與人權(quán)工作組的建議，國(guó)家應(yīng)該著手制定單獨(dú)的 “工商業(yè)與人權(quán)國(guó)家行動(dòng)計(jì)劃”，但基于特定的國(guó)情，也可因地制宜地將工商業(yè)與人權(quán)的內(nèi)容融入其他發(fā)展規(guī)劃和政策文件中。本期行動(dòng)計(jì)劃對(duì)此做出回應(yīng)，明確提出：“促進(jìn)全球供應(yīng)鏈中的負(fù)責(zé)任商業(yè)行為，促進(jìn)工商業(yè)在對(duì)外經(jīng)貿(mào)合作、投資中，遵循《聯(lián)合國(guó)工商業(yè)與人權(quán)指導(dǎo)原則》，實(shí)施人權(quán)盡責(zé)，履行尊重和促進(jìn)人權(quán)的社會(huì)責(zé)任。”
實(shí)際上，在前三期行動(dòng)計(jì)劃中，不乏有關(guān)工商業(yè)與人權(quán)的內(nèi)容，如在第三期行動(dòng)計(jì)劃的“人權(quán)教育和研究”部分中寫(xiě)道：“支持和鼓勵(lì)企事業(yè)單位加強(qiáng)人權(quán)教育、培訓(xùn)，培育人權(quán)文化，在境內(nèi)外投資中將尊重和保障人權(quán)作為決策的重要考慮因素。” 在第五部分“人權(quán)條約履行和國(guó)際交流合作”中提出要“推動(dòng)中國(guó)海外企業(yè)在對(duì)外經(jīng)貿(mào)合作、援助、投資中遵守駐在國(guó)法律，履行社會(huì)責(zé)任”，指出作為海外援助實(shí)施主體的中國(guó)企業(yè)同樣需要在對(duì)外援助活動(dòng)中履行社會(huì)責(zé)任。此外，在涉及工作權(quán)利、環(huán)境權(quán)利、殘疾人權(quán)利的規(guī)劃中，也有多處直接與企業(yè)責(zé)任相關(guān)的內(nèi)容，如“促進(jìn)電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者、電子商務(wù)企業(yè)等為殘疾人提供信息無(wú)障礙服務(wù)”等。但這些舉措分散、零碎，也未與《聯(lián)合國(guó)工商業(yè)與人權(quán)指導(dǎo)原則》協(xié)調(diào)掛鉤。當(dāng)前，作為世界第二大經(jīng)濟(jì)體和“一帶一路”倡議發(fā)起國(guó)，我國(guó)國(guó)內(nèi)、跨國(guó)工商企業(yè)迅猛發(fā)展，此次的行動(dòng)計(jì)劃明確增加 “工商業(yè)與人權(quán)”內(nèi)容，是非常合理的，也引發(fā)了世人矚目和好評(píng)。
其次，本期行動(dòng)計(jì)劃將環(huán)境權(quán)獨(dú)立成章，使其與經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化權(quán)利、公民權(quán)利與政治權(quán)利并列。這一變動(dòng)不僅是篇章結(jié)構(gòu)上的形式改變，還反映了中國(guó)環(huán)境權(quán)保護(hù)的整體布局和發(fā)展路徑。中國(guó)環(huán)境權(quán)保護(hù)的獨(dú)特路徑是通過(guò)生態(tài)文明建設(shè)在黨和國(guó)家方針政策中的頂層設(shè)計(jì)，繼而落實(shí)于具體的環(huán)境法律和政策，并通過(guò)嚴(yán)格的環(huán)境執(zhí)法和公正的環(huán)境司法加以實(shí)施保障。其中《國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃》對(duì)于環(huán)境權(quán)的規(guī)定是鏈接生態(tài)文明建設(shè)的大政方針與公民實(shí)現(xiàn)環(huán)境權(quán)利的重要環(huán)節(jié)。因此，新計(jì)劃提升環(huán)境權(quán)的地位，不僅呼應(yīng)了“五位一體”的國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略，也彰顯了中國(guó)人權(quán)發(fā)展理念的重要特征。
最后，本期行動(dòng)計(jì)劃全面回應(yīng)了日新月異的互聯(lián)網(wǎng)、數(shù)字化的新挑戰(zhàn)。本期行動(dòng)計(jì)劃詳細(xì)規(guī)定了智慧醫(yī)療、適老智慧服務(wù)、智慧城市與數(shù)字鄉(xiāng)村、智慧圖書(shū)館體系、傳統(tǒng)無(wú)障礙設(shè)施設(shè)備數(shù)字化和智能化升級(jí)、智慧訴訟服務(wù)、互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)便民服務(wù)、網(wǎng)絡(luò)議政、數(shù)字文化建設(shè)，以及運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等技術(shù)手段全面收集、及時(shí)回應(yīng)民眾的意見(jiàn)建議等內(nèi)容。同時(shí)，本期行動(dòng)計(jì)劃還規(guī)定要采取有效措施彌合城鄉(xiāng)數(shù)字鴻溝，預(yù)防在線教育數(shù)字鴻溝，制定互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)就業(yè)勞動(dòng)保障政策，完善個(gè)人信息權(quán)益和數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)保障制度，打擊竊取網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)等網(wǎng)絡(luò)犯罪行為。上述規(guī)定正是通過(guò)智慧推進(jìn)，充分利用數(shù)字技術(shù)，以拓展所有人自由全面發(fā)展的空間。
（三）健全監(jiān)督評(píng)估的科學(xué)機(jī)制
完善的監(jiān)督與評(píng)估機(jī)制是行動(dòng)計(jì)劃效果的重要保障。國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃在制定前，需要就計(jì)劃的必要性、合法性、協(xié)調(diào)性、可操作性和實(shí)效性等進(jìn)行考量。行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施中和實(shí)施后，需要就目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)成本、社會(huì)成本、經(jīng)濟(jì)收益、社會(huì)收益、經(jīng)濟(jì)影響、社會(huì)影響和環(huán)境影響等作出適時(shí)評(píng)估。為了進(jìn)一步提升評(píng)估監(jiān)督主體的獨(dú)立性和多元性，第四期行動(dòng)計(jì)劃繼續(xù)堅(jiān)持行動(dòng)計(jì)劃制定與評(píng)估主體分離的原則，同時(shí)大力推行第三期行動(dòng)計(jì)劃首次提出引入第三方評(píng)估機(jī)制，特別提出要建立評(píng)估指標(biāo)體系。
第三期行動(dòng)計(jì)劃評(píng)估雖然引入了第三方評(píng)估機(jī)制，但最核心的評(píng)估數(shù)據(jù)依然主要來(lái)自國(guó)家統(tǒng)計(jì)局和國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃聯(lián)席會(huì)議機(jī)制成員單位自己所提供的資料。除了約束性指標(biāo)外，總體還是按照各級(jí)政府的職責(zé)進(jìn)行比對(duì)，并未有詳細(xì)的指標(biāo)來(lái)衡量政府履責(zé)的成效。而第四期行動(dòng)計(jì)劃明確提出要研究并著手建設(shè)人權(quán)事業(yè)評(píng)估指標(biāo)體系，未來(lái)在評(píng)估數(shù)據(jù)方面可以借鑒聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)中的數(shù)據(jù)來(lái)源，適當(dāng)采用有能力、有專(zhuān)長(zhǎng)且社會(huì)信任度高的社會(huì)組織或研究機(jī)構(gòu)所提供的數(shù)據(jù)。人權(quán)事業(yè)評(píng)估同時(shí)需要注重經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。以第三期行動(dòng)計(jì)劃中就“促進(jìn)婦女平等參與管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)”部分所選取的觀測(cè)指標(biāo)為例，其中指標(biāo)一為女性在各級(jí)人大代表、政協(xié)委員中的比例，指標(biāo)二為女性在各級(jí)人大、政府、政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)成員中的比例，指標(biāo)三為村委會(huì)成員中女性比例達(dá)到30%以上，指標(biāo)四為村民委員會(huì)主任中女性比例達(dá)10%以上，指標(biāo)五為居民委員會(huì)成員中女性比例保持在50%左右。很明顯，指標(biāo)一、三和五的設(shè)計(jì)，著力于女性在基層自治和地方公務(wù)上的性別比例，考察其參與的范圍。而指標(biāo)二和四則強(qiáng)調(diào)女性領(lǐng)導(dǎo)的比例，考察女性平等參與公共事務(wù)的深入程度。通過(guò)上述指標(biāo)能夠部分呈現(xiàn)女性參與管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)管理崗位的情況，并敦促各單位調(diào)整男女崗位分配，促進(jìn)婦女平等參與管理。所以，上述五個(gè)指標(biāo)基本能夠有效地評(píng)價(jià)“促進(jìn)婦女平等參與管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)”行動(dòng)在中國(guó)的基本情況。這些經(jīng)驗(yàn)需要及時(shí)總結(jié)提煉，并適當(dāng)轉(zhuǎn)化成人權(quán)職能績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系中的內(nèi)容。
前三期《國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃》覆蓋了12個(gè)年頭。12年又被稱(chēng)為“一紀(jì)”，《國(guó)語(yǔ)•晉語(yǔ)四》曰：蓄力一紀(jì)，可以遠(yuǎn)矣。三期行動(dòng)計(jì)劃之后，我們又再接再厲，重新出發(fā)，出臺(tái)第四期《國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃》。第四期行動(dòng)計(jì)劃繼往開(kāi)來(lái)，既與前三期行動(dòng)計(jì)劃前后銜接，又對(duì)中國(guó)人權(quán)事業(yè)發(fā)展作出新的規(guī)劃。放眼全球，只有屈指可數(shù)的幾個(gè)國(guó)家連續(xù)制定了三期或四期國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃。隨著國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃走向成熟，中國(guó)人權(quán)事業(yè)將向著更遠(yuǎn)的方向邁進(jìn)。
【張萬(wàn)洪，武漢大學(xué)人權(quán)研究院執(zhí)行院長(zhǎng)、法學(xué)院教授。本文系教育部國(guó)家人權(quán)教育與培訓(xùn)基地重大項(xiàng)目“工商業(yè)與人權(quán)：國(guó)別、區(qū)域與全球最新實(shí)踐研究”（20JJD820006）階段性成果。本文的早期版本，曾在廣東財(cái)經(jīng)大學(xué)舉辦的“2019•國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃10周年”學(xué)術(shù)研討會(huì)上宣讀，感謝論壇評(píng)議人及參會(huì)者的評(píng)議。感謝匿名審稿人中肯、重要的修訂建議。趙樹(shù)坤、王若茵對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)。】
（責(zé)任編輯 曹煒）
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