內(nèi)容提要：在《中華人民共和國(guó)殘疾人保障法》實(shí)施三十周年之際，重新檢視手語(yǔ)和盲文規(guī)范化工作，有助于貫徹落實(shí)十四五規(guī)劃，進(jìn)一步健全殘疾人權(quán)益保障體系。從規(guī)范、觀念和培育三個(gè)維度來看，我國(guó)手語(yǔ)和盲文規(guī)范化工作存在法律地位有待明確、教育發(fā)展緩慢以及權(quán)利保護(hù)意識(shí)亟待深化等問題。無論是作為國(guó)家通用語(yǔ)言文字的組成部分，抑或作為國(guó)家通用語(yǔ)言文字的補(bǔ)充，均是重申手語(yǔ)和盲文在語(yǔ)言文字規(guī)范化實(shí)踐的實(shí)然地位，尚未契合手語(yǔ)和盲文推廣使用的現(xiàn)實(shí)需求。唯有將手語(yǔ)和盲文明確為國(guó)家通用語(yǔ)言文字，方能從根本上夯實(shí)手語(yǔ)和盲文的法律地位，實(shí)現(xiàn)殘疾人權(quán)益保護(hù)的體系化構(gòu)造。為了厘定手語(yǔ)和盲文作為國(guó)家通用語(yǔ)言文字的法律地位，可從“法律基礎(chǔ)—立法實(shí)施—制度配套”三個(gè)層面進(jìn)行體系化建構(gòu)，進(jìn)而形成推廣國(guó)家通用手語(yǔ)和國(guó)家通用盲文的合力。
關(guān) 鍵 詞：手語(yǔ) 盲文 殘疾人 國(guó)家通用語(yǔ)言文字 法律地位
一、問題的提出
《中華人民共和國(guó)殘疾人保障法》（以下簡(jiǎn)稱《殘疾人保障法》）實(shí)施30年來，殘疾人的獲得感、幸福感、安全感持續(xù)提升，殘疾人事業(yè)取得舉世矚目的歷史性成就。但由于我國(guó)發(fā)展的不平衡不充分，在十四五期間，仍需要進(jìn)一步健全殘疾人關(guān)愛服務(wù)體系和設(shè)施，完善幫扶殘疾人的社會(huì)福利制度，更好地保障殘疾人的權(quán)益。而在各項(xiàng)殘疾人保障制度中，手語(yǔ)和盲文規(guī)范化工作是重要突破口。如果說“語(yǔ)言權(quán)是基本的人權(quán)”，那么，文字權(quán)也是基本的人權(quán)。對(duì)聾人而言，保護(hù)好手語(yǔ)就是維護(hù)了他們的基本人權(quán)；而對(duì)于盲人而言，盲文是他們與外界進(jìn)行情感交流的媒介，協(xié)助其通過特有的符號(hào)認(rèn)識(shí)與連接世界。因而，從這個(gè)角度而言，對(duì)手語(yǔ)和盲文的保護(hù)便是對(duì)視聽障礙群體基本人權(quán)的保障。當(dāng)前，盡管我國(guó)手語(yǔ)和盲文的規(guī)范化工作成績(jī)喜人，較大程度地滿足了視力、聽力和言語(yǔ)殘疾人（以下統(tǒng)稱視聽殘疾人）的正常生活需要，但由于存在標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范約束力不足以及社會(huì)重視不夠等問題，手語(yǔ)和盲文的推廣使用面臨一定困難。中國(guó)殘疾人聯(lián)合會(huì)統(tǒng)計(jì)顯示，我國(guó)殘疾人總數(shù)為8502萬人，其中，視聽殘疾人為3347萬人，約占?xì)埣踩丝倲?shù)的40.54%?？梢?，手語(yǔ)和盲文作為基礎(chǔ)性工具，在大部分殘疾人的日常生活中起到舉足輕重的作用。而視聽殘疾人作為中國(guó)公民的重要群體，為其提供健全的保障制度，使之得以最大限度地享有平等待遇與均等資源，是實(shí)現(xiàn)人權(quán)保障的題中之義。因此，有必要檢視手語(yǔ)和盲文現(xiàn)有的法律地位，厘清視聽殘疾人基本權(quán)益保護(hù)的基本問題，以期加快手語(yǔ)和盲文的規(guī)范化進(jìn)程。
近年來，不斷有學(xué)者主張將手語(yǔ)或者盲文確立為國(guó)家的通用語(yǔ)言文字，并創(chuàng)議重構(gòu)語(yǔ)言文字制度以推廣通用手語(yǔ)和通用盲文。從手語(yǔ)維度而言，在國(guó)際比較層面，林皓等人通過梳理手語(yǔ)立法的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，提出我國(guó)手語(yǔ)政策的完善之道。而尹悅主張借鑒韓國(guó)手語(yǔ)政策，推廣國(guó)家通用手語(yǔ)。在國(guó)內(nèi)制度省思層面，謝柳芬、王秀麗等學(xué)者主張要將手語(yǔ)作為中國(guó)高校選修課進(jìn)行推廣，以實(shí)現(xiàn)手語(yǔ)制度的規(guī)范化。楊新慧主張改革手語(yǔ)翻譯制度，以更好地保障聾啞人的法律權(quán)益。從盲文維度而言，騰偉民、孫哲等學(xué)者分別勾勒了中國(guó)盲文制度的浮沉史及其改革方向。與此同時(shí)，關(guān)于手語(yǔ)和盲文法律地位的探討早已在國(guó)外學(xué)界掀起熱潮。Reagan、Wilcox等學(xué)者陸續(xù)對(duì)不同國(guó)家的手語(yǔ)或者盲文的立法制度進(jìn)行研究。其中，De Meulder整合了世界各國(guó)手語(yǔ)立法的五種類型，進(jìn)一步闡釋了三種隱性的立法類型，而Wheatley倡導(dǎo)將手語(yǔ)視作“區(qū)域或少數(shù)民族語(yǔ)言”加以保護(hù)。
總體而言，國(guó)內(nèi)外學(xué)界業(yè)已對(duì)手語(yǔ)或者盲文的法律地位進(jìn)行了初步探討，但仍然存在可完善空間：一是現(xiàn)有研究?jī)H偏重于對(duì)手語(yǔ)規(guī)范化的論理，而鮮有兼論盲文地位的綜合性成果；二是缺乏厘清我國(guó)手語(yǔ)和盲文地位的制度理性及規(guī)范建構(gòu)之具體方向的研究，導(dǎo)致民眾對(duì)手語(yǔ)和盲文法律地位的認(rèn)知不足。為提高全社會(huì)對(duì)手語(yǔ)和盲文的認(rèn)知，進(jìn)一步完善我國(guó)語(yǔ)言文字規(guī)范體系，2020年兩會(huì)期間，全國(guó)政協(xié)委員周曄建議明確國(guó)家通用手語(yǔ)和國(guó)家通用盲文的法律地位，保障國(guó)家通用手語(yǔ)和國(guó)家通用盲文的推廣普及，引起全社會(huì)的廣泛討論。在《殘疾人保障法》實(shí)施三十周年之際，應(yīng)當(dāng)檢視和厘定手語(yǔ)和盲文的法律地位，促進(jìn)社會(huì)更加關(guān)注殘疾人的語(yǔ)言文字權(quán)利，營(yíng)造包容開放的社會(huì)生態(tài)，并借切實(shí)維護(hù)殘疾人語(yǔ)言文字權(quán)利之機(jī)，實(shí)現(xiàn)殘疾人權(quán)益保障制度的體系化再造。
二、我國(guó)手語(yǔ)和盲文規(guī)范化工作的發(fā)展進(jìn)程與制約因素
?。ㄒ唬┮?guī)范維度：手語(yǔ)和盲文的法律地位有待明確
新中國(guó)成立七十多年來，手語(yǔ)和盲文的規(guī)范化工作走過了不平凡的發(fā)展歷程（見表1）。經(jīng)過多部門的系統(tǒng)性改革，手語(yǔ)和盲文逐漸適應(yīng)時(shí)代的更迭，在一定程度上保障了視聽殘疾人的基本生活需要。截至2021年4月，直接保護(hù)殘疾人權(quán)益的法律有90多部，行政法規(guī)有50多部，殘疾人權(quán)益保障的法律規(guī)范體系日漸健全。然而，迄今為止，尚無一部法律規(guī)范對(duì)手語(yǔ)或者盲文的法律地位予以明確。
第一，目前的法律規(guī)范多采用概括性立法保障視聽殘疾人的權(quán)利，如《殘疾人保障法》第3條規(guī)定：“殘疾人在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)和家庭生活等方面享有同其他公民平等的權(quán)利。”為實(shí)現(xiàn)殘疾人權(quán)益保障的全覆蓋，類似的法律規(guī)范必然具有高度的概括性。故此，立法中涉及如何利用手語(yǔ)或者盲文有效參與社會(huì)事務(wù)的規(guī)定往往“點(diǎn)到即止”，尚未對(duì)健全人如何利用手語(yǔ)或者盲文與視聽殘疾人有效溝通作出明確指引。盡管此種立法模式符合特殊群體權(quán)益保護(hù)的法治邏輯，但若不將手語(yǔ)和盲文視作《殘疾人保障法》特殊的“權(quán)利”規(guī)范，健全人與殘疾人相互溝通的配套措施亦就缺乏法律支撐。所謂“法無授權(quán)不可為”，公權(quán)力機(jī)關(guān)自然不會(huì)承擔(dān)法律以外的保障責(zé)任。作為一個(gè)例證，老年人參與智能化公共服務(wù)的權(quán)益即未能有效得到維護(hù)。在數(shù)字社會(huì)時(shí)代，公共服務(wù)的智能化運(yùn)作往往忽視老年人的需求。在新冠疫情期間，老年人難以適應(yīng)公共服務(wù)的智能化，導(dǎo)致類似“94歲老人被抬到銀行做人臉識(shí)別”的詭異新聞時(shí)而發(fā)生。這正是涉及智能化的法律法規(guī)忽視弱勢(shì)群體而導(dǎo)致的。為扭轉(zhuǎn)這一被動(dòng)局面，正式出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)數(shù)據(jù)安全法》明確規(guī)定：“提供智能化公共服務(wù)，應(yīng)當(dāng)充分考慮老年人、殘疾人的需求，避免對(duì)老年人、殘疾人的日常生活造成障礙。”同理，厘定手語(yǔ)和盲文的法律地位對(duì)于健全殘疾人權(quán)益保障體系，減輕甚至消除殘疾影響和外界障礙，實(shí)現(xiàn)對(duì)殘疾人權(quán)利的切實(shí)保障至關(guān)重要。更進(jìn)一步而言，《中華人民共和國(guó)數(shù)據(jù)安全法》的這一規(guī)定亦可為視聽殘疾人積極適應(yīng)智能化公共服務(wù)提供堅(jiān)實(shí)的法律依據(jù)，從而有效發(fā)揮手語(yǔ)和盲文在智能化工作中的橋梁作用。
第二，作為我國(guó)通用語(yǔ)言文字的“基本法”——《中華人民共和國(guó)國(guó)家通用語(yǔ)言文字法》（以下簡(jiǎn)稱《國(guó)家通用語(yǔ)言文字法》）僅明確“我國(guó)國(guó)家通用語(yǔ)言文字是普通話和規(guī)范漢字”，手語(yǔ)和盲文的法律地位尚未明確。為改變這一現(xiàn)狀，我國(guó)于2015年10月頒布《國(guó)家手語(yǔ)和盲文規(guī)范化行動(dòng)計(jì)劃（2015—2020年）》，正式明確“手語(yǔ)和盲文是國(guó)家語(yǔ)言文字的重要組成部分”，拉開了將手語(yǔ)和盲文規(guī)范納入國(guó)家語(yǔ)言文字規(guī)范的帷幕。2021年8月頒布的《第二期國(guó)家手語(yǔ)和盲文規(guī)范化行動(dòng)計(jì)劃（2021—2025）》亦同樣明確“手語(yǔ)和盲文是國(guó)家語(yǔ)言文字的重要組成部分”。兩部行動(dòng)計(jì)劃似乎已經(jīng)確立手語(yǔ)和盲文的“法律地位”。但細(xì)致分析，可以發(fā)現(xiàn)仍然存在三個(gè)隱憂。首先，兩部行動(dòng)計(jì)劃將手語(yǔ)和盲文定位為“國(guó)家語(yǔ)言文字”，而非“國(guó)家通用語(yǔ)言文字”。從法教義學(xué)的角度而言，國(guó)家語(yǔ)言文字與國(guó)家通用語(yǔ)言文字并非同一，前者可以包含后者，但后者的法律地位顯然高于前者。《中華人民共和國(guó)憲法》（以下簡(jiǎn)稱《憲法》）第4條第4款明確規(guī)定：“各民族都有使用和發(fā)展自己的語(yǔ)言文字的自由”?？梢姡瑥膹V義的角度來看，我國(guó)的國(guó)家語(yǔ)言文字還可包括各民族的語(yǔ)言文字，但這些語(yǔ)言文字并非國(guó)家通用語(yǔ)言文字。其次，即使將“國(guó)家語(yǔ)言文字”模糊地理解為“國(guó)家通用語(yǔ)言文字”，兩部行動(dòng)計(jì)劃依然不能有效鞏固手語(yǔ)和盲文的法律地位。因?yàn)椋瑑刹啃袆?dòng)計(jì)劃將手語(yǔ)和盲文確立為國(guó)家語(yǔ)言文字的“重要組成部分”。從法治邏輯來看，直接明確法律地位，與模糊地確立為屬于某一事物的“重要組成部分”，兩者的法律地位是存在天壤之別的。例如，《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》明確規(guī)定義務(wù)教育是“國(guó)家統(tǒng)一實(shí)施的所有適齡兒童、少年必須接受的教育，是國(guó)家必須予以保障的公益性事業(yè)”，而《中華人民共和國(guó)職業(yè)教育法》則規(guī)定職業(yè)教育是“國(guó)家教育事業(yè)的重要組成部分，是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展和勞動(dòng)就業(yè)的重要途徑”。顯然，作為“國(guó)家必須予以保障的公益性事業(yè)”的義務(wù)教育與作為“國(guó)家教育事業(yè)的重要組成部分”的職業(yè)教育，在法律地位上明顯存在差異，這一差異直接影響國(guó)家保障力度的強(qiáng)弱。同理，如果有意明確手語(yǔ)和盲文的法律地位，為何不直接明確其為“國(guó)家通用語(yǔ)言文字”，而舍近求遠(yuǎn)地套用“重要組成部分”之名？最后，從法律文件的性質(zhì)而言，兩部行動(dòng)計(jì)劃屬于政策性文件，約束力不足，亦缺乏系統(tǒng)性的激勵(lì)約束機(jī)制，難以在短時(shí)間內(nèi)解決國(guó)家通用手語(yǔ)和國(guó)家通用盲文的推廣使用問題，亟待將兩部行動(dòng)計(jì)劃轉(zhuǎn)化為國(guó)家法律，方能最大程度提升全社會(huì)保護(hù)殘疾人語(yǔ)言權(quán)和文字權(quán)的意識(shí)。
表1 我國(guó)手語(yǔ)和盲文規(guī)范化工作的完善歷程
（二）觀念維度：手語(yǔ)和盲文相關(guān)權(quán)利保護(hù)的意識(shí)尚需加強(qiáng)
從法治建設(shè)的邏輯來看，法律地位模糊與權(quán)利實(shí)踐不足的背后往往是權(quán)利意識(shí)的淡薄。就觀念維度而言，我國(guó)手語(yǔ)和盲文規(guī)范化工作的不完善，源于手語(yǔ)和盲文生態(tài)保護(hù)價(jià)值理念的迷失，即保護(hù)殘疾人的語(yǔ)言權(quán)和文字權(quán)的意識(shí)在我國(guó)長(zhǎng)期處于淡薄狀態(tài)。1955年，美國(guó)學(xué)者朱利安•史徒華（Julian Steward）的《文化變遷理論》開創(chuàng)性地證成了文化與環(huán)境的互動(dòng)關(guān)系。他認(rèn)為，各國(guó)獨(dú)一無二的文化模式是基于“生態(tài)適應(yīng)”之關(guān)系——文化是人類在環(huán)境資源開發(fā)過程中謀求社會(huì)生存而形成的，文化生態(tài)學(xué)由此應(yīng)運(yùn)而生。美國(guó)人類學(xué)學(xué)者羅伯特•墨菲（RobertMurphy）進(jìn)一步認(rèn)為，文化生態(tài)理論的實(shí)質(zhì)是指文化與環(huán)境——包括技術(shù)、資源和勞動(dòng)——之間存在的一種動(dòng)態(tài)的富有創(chuàng)造力的關(guān)系。因此，在文化生態(tài)學(xué)理念當(dāng)中，文化觀念絕非經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的直接產(chǎn)物，其形成與演化夾雜著各種各樣的復(fù)雜變量。如舊社會(huì)觀念、現(xiàn)實(shí)生活中流行的新觀念以及社會(huì)、社區(qū)的特殊發(fā)展趨勢(shì)等，均可營(yíng)造獨(dú)特情境，對(duì)文化觀念造成不可磨滅的影響，手語(yǔ)和盲文文化生態(tài)系統(tǒng)的形成亦然。當(dāng)全社會(huì)缺乏對(duì)手語(yǔ)和盲文相關(guān)權(quán)利保護(hù)的意識(shí)自覺，且廣泛使用普通話和規(guī)范漢字成為被認(rèn)可的正當(dāng)行為時(shí)，手語(yǔ)和盲文的推廣使用將面臨層層障礙，進(jìn)而消解了手語(yǔ)和盲文保護(hù)的文化生態(tài)。生態(tài)價(jià)值理念是文化生態(tài)學(xué)的重要范疇，強(qiáng)調(diào)以保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)整體利益為中心。殘疾人是社會(huì)的少數(shù)，按照少數(shù)人服從多數(shù)人的邏輯，語(yǔ)言文字規(guī)范自然不能不顧立法成本的增加而過度保障少數(shù)人的權(quán)利。一旦人云亦云達(dá)到一定程度，手語(yǔ)和盲文作為語(yǔ)言文字的社會(huì)功能自然難以充分彰顯，甚至?xí)灰曌骼圪槨?br />
若民眾未能樹立正確的語(yǔ)言文字觀念，對(duì)特殊群體語(yǔ)言文字習(xí)慣的保護(hù)意識(shí)自然漸失，影響手語(yǔ)和盲文教育的可持續(xù)發(fā)展。目前，特殊學(xué)?？蔀橐暵牃埣踩颂峁┫鄬?duì)健全的手語(yǔ)和盲文教育，而普通學(xué)校的手語(yǔ)和盲文教育略顯滯后。值得肯定的是，2020年修訂后的《中華人民共和國(guó)未成年人保護(hù)法》第29條明確規(guī)定：“學(xué)校應(yīng)當(dāng)關(guān)心、愛護(hù)未成年學(xué)生，不得因家庭、身體、心理、學(xué)習(xí)能力等情況歧視學(xué)生。對(duì)家庭困難、身心有障礙的學(xué)生，應(yīng)當(dāng)提供關(guān)愛；對(duì)行為異常、學(xué)習(xí)有困難的學(xué)生，應(yīng)當(dāng)耐心幫助。”該法明確禁止學(xué)?；?ldquo;身體、心理情況或身心障礙”的歧視，可將此規(guī)定視作對(duì)視聽殘疾兒童的特別幫助措施，以引導(dǎo)普通學(xué)校逐步建立健全的手語(yǔ)和盲文教育。當(dāng)然，這種間接的手語(yǔ)和盲文教育推動(dòng)模式受各學(xué)校的教育經(jīng)費(fèi)限制，實(shí)效如何仍有待觀察。除了學(xué)校對(duì)于手語(yǔ)和盲文教育保障不足之外，公共服務(wù)機(jī)構(gòu)和公共場(chǎng)所對(duì)于殘疾人手語(yǔ)和盲文服務(wù)的供給也不充分?！稓埣踩吮Ｕ戏ā罚?018年修正）第55條規(guī)定：“公共服務(wù)機(jī)構(gòu)和公共場(chǎng)所應(yīng)為殘疾人提供語(yǔ)音和文字提示、手語(yǔ)、盲文等信息交流服務(wù)。”囿于財(cái)政投入少，能為殘疾人提供信息交流服務(wù)的公共機(jī)構(gòu)和公共場(chǎng)所寥寥無幾。正如有學(xué)者所言，語(yǔ)言文字權(quán)利保障不力將對(duì)文化權(quán)、平等權(quán)、表達(dá)自由權(quán)、受教育權(quán)、就業(yè)權(quán)等憲法權(quán)利產(chǎn)生廣泛的波及效應(yīng)。這也是語(yǔ)言文字文化生態(tài)的現(xiàn)實(shí)投射。綜上所述，社會(huì)缺乏對(duì)手語(yǔ)和盲文的正確引導(dǎo)，導(dǎo)致手語(yǔ)和盲文的生態(tài)保護(hù)價(jià)值理念處于迷失狀態(tài)，殘疾人的語(yǔ)言權(quán)和文字權(quán)尚未成為殘疾人權(quán)益保障體系的“座上賓”。
?。ㄈ┡嘤S度：手語(yǔ)和盲文教育發(fā)展緩慢
手語(yǔ)具有獨(dú)特性，符合語(yǔ)言規(guī)律，是一種公認(rèn)的語(yǔ)言。盲文中語(yǔ)言規(guī)律的認(rèn)知雖然需要高度的專業(yè)性，但其運(yùn)用符合文字規(guī)律，亦可作為一種特殊的公認(rèn)語(yǔ)言被使用。然而，符合語(yǔ)言文字規(guī)律的事物并不必然在社會(huì)中得到運(yùn)用和普及。若要實(shí)現(xiàn)手語(yǔ)和盲文的廣泛運(yùn)用，還需要根據(jù)語(yǔ)言文字推廣運(yùn)用的基本規(guī)律，設(shè)計(jì)一套與時(shí)俱進(jìn)的教育制度。當(dāng)前，我國(guó)手語(yǔ)和盲文學(xué)科起步晚，與此相配套的教育發(fā)展緩慢，從事手語(yǔ)和盲文研究、規(guī)范和推廣的專業(yè)人員嚴(yán)重匱乏，研究基礎(chǔ)薄弱，研究水平和推廣服務(wù)水平亟待提高。以手語(yǔ)教育為例，據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)共有兩千多萬名聽力和言語(yǔ)殘疾人，需要大量手語(yǔ)翻譯人才，但目前僅鄭州工程技術(shù)學(xué)院、南京特殊教育師范學(xué)院、營(yíng)口職業(yè)技術(shù)學(xué)院、浙江特殊教育職業(yè)學(xué)院開設(shè)手語(yǔ)翻譯專業(yè)，培養(yǎng)的專科手語(yǔ)翻譯人員不足千人。顯然，我國(guó)的手語(yǔ)或者盲文教育存在一定的滯后性，與已經(jīng)建立了完備的手語(yǔ)翻譯認(rèn)證、派遣及服務(wù)制度的韓國(guó)、美國(guó)等國(guó)家形成鮮明對(duì)比。據(jù)公開報(bào)道，南京平均2000名聽力和言語(yǔ)殘疾人僅可配備1名手語(yǔ)翻譯。手語(yǔ)翻譯專業(yè)人才匱乏，導(dǎo)致視聽殘疾人參與社會(huì)事務(wù)舉步維艱。例如，在醫(yī)療資源的使用上，由于許多視聽殘疾人難以與醫(yī)務(wù)人員有效溝通，導(dǎo)致視聽殘疾人就醫(yī)意愿普遍偏低，甚至出現(xiàn)“除非大病，否則不去醫(yī)院。小病拖成大病，大病拖成絕癥”之困局。與此相對(duì)，韓國(guó)雖有30萬聾人，但在政府支持下，各地區(qū)共建立近200個(gè)手語(yǔ)翻譯中心，且每個(gè)中心配備3至6名手語(yǔ)翻譯員。當(dāng)視聽殘疾人有需要時(shí)，可以聯(lián)系手語(yǔ)翻譯中心，中心會(huì)派手語(yǔ)翻譯員到現(xiàn)場(chǎng)為其免費(fèi)提供手語(yǔ)翻譯。在教育層面，韓國(guó)高校積極開設(shè)手語(yǔ)翻譯專業(yè)，其中，拿撒勒大學(xué)的手語(yǔ)翻譯專業(yè)涵蓋本科及碩士階段。相較與此，我國(guó)亟須加大對(duì)手語(yǔ)和盲文教育的重視程度，保障視聽殘疾人參與更深層次活動(dòng)的現(xiàn)實(shí)需求。
三、明確手語(yǔ)和盲文作為國(guó)家通用語(yǔ)言文字的法治邏輯
?。ㄒ唬┦终Z(yǔ)和盲文是通用語(yǔ)言文字的“組成部分”還是“補(bǔ)充”
2015年出臺(tái)的《國(guó)家手語(yǔ)和盲文規(guī)范化行動(dòng)計(jì)劃（2015—2020年）》強(qiáng)調(diào)“明確國(guó)家通用手語(yǔ)和通用盲文的法律地位”。為此，近年來，教育部就《國(guó)家通用語(yǔ)言文字法》廣泛征求修改意見。從互聯(lián)網(wǎng)公開資料可知，目前教育部至少向社會(huì)征求意見兩次，分別形成第一次征求意見稿和第二次征求意見稿。總體而言，兩份征求意見稿對(duì)現(xiàn)行法文本改動(dòng)較大，而第二次征求意見稿也對(duì)第一次征求意見稿進(jìn)行了一定幅度的調(diào)整。一方面，兩份征求意見稿均對(duì)手語(yǔ)和盲文的法律地位予以明確，但價(jià)值定位截然不同。第一次征求意見稿將手語(yǔ)和盲文確立為“國(guó)家通用語(yǔ)言文字的組成部分”，第二次則確立為“國(guó)家通用語(yǔ)言文字的補(bǔ)充”，并強(qiáng)調(diào)手語(yǔ)和盲文是聽力殘疾人和視力殘疾人使用的特殊的語(yǔ)言文字。另一方面，從條款的內(nèi)在邏輯來看，第一次征求意見稿將手語(yǔ)和盲文列入國(guó)家通用語(yǔ)言文字的行列，而第二次征求意見稿退而求其次，將其歸為國(guó)家通用語(yǔ)言文字以外的特殊的語(yǔ)言文字。
值得肯定的是，兩份意見稿的修訂導(dǎo)向是明確的——確立手語(yǔ)和盲文在我國(guó)語(yǔ)言文字規(guī)范體系中的法律地位，這是劃時(shí)代的轉(zhuǎn)變。然而，悉心研判可知，以上兩種修訂思路，對(duì)手語(yǔ)和盲文的實(shí)踐運(yùn)用而言，仍然是換湯不換藥的做法。首先，無論是作為國(guó)家通用語(yǔ)言文字的組成部分，還是作為國(guó)家通用語(yǔ)言文字的補(bǔ)充，均是重申手語(yǔ)和盲文在語(yǔ)言文字規(guī)范化實(shí)踐中的實(shí)然地位，尚未契合手語(yǔ)和盲文推廣使用的現(xiàn)實(shí)需求。換言之，即使不進(jìn)行立法修訂，手語(yǔ)和盲文經(jīng)過《國(guó)家通用手語(yǔ)常用詞表》《國(guó)家通用盲文方案》的洗禮后，亦能具備類似國(guó)家通用語(yǔ)言文字組成部分或者補(bǔ)充地位的實(shí)然效果。其次，法律語(yǔ)言的表達(dá)應(yīng)當(dāng)遵循嚴(yán)謹(jǐn)、簡(jiǎn)潔、準(zhǔn)確的特牲，也要全面反映、精準(zhǔn)表達(dá)立法的理念，這是法律得以有效實(shí)施的基本要求。組成部分與補(bǔ)充地位，彼此之間難以區(qū)分邊界，亦容易給執(zhí)法與司法帶來困擾。最后，第二次征求意見稿甚至強(qiáng)化了手語(yǔ)和盲文的單向性功能，在一定程度上否定了其在健全人與視聽殘疾人溝通種的工具價(jià)值，無法為手語(yǔ)與盲文的廣泛化適用提供有效的法理支撐。質(zhì)言之，若修訂后的《國(guó)家通用語(yǔ)言文字法》只是簡(jiǎn)單地確認(rèn)現(xiàn)有狀態(tài)，而未能實(shí)質(zhì)性地強(qiáng)化手語(yǔ)和盲文的法律地位，則其修訂之意義不大。唯有將手語(yǔ)和盲文明確為國(guó)家通用語(yǔ)言文字，方能從根本上鞏固其法律地位，實(shí)現(xiàn)殘疾人權(quán)益保護(hù)的體系化重構(gòu)。
?。ǘ⑹终Z(yǔ)和盲文確立為國(guó)家通用語(yǔ)言文字的制度動(dòng)因
1.適應(yīng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新要求
殘疾人權(quán)益保障工作歷來是黨和國(guó)家關(guān)注的重點(diǎn)，事關(guān)民族復(fù)興進(jìn)程。將手語(yǔ)和盲文確立為國(guó)家通用語(yǔ)言文字，是殘疾人權(quán)益保障工作的革命性轉(zhuǎn)變，有助于順應(yīng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新要求，主要體現(xiàn)為對(duì)內(nèi)和對(duì)外兩個(gè)方面。
第一，對(duì)內(nèi)而言，有助于優(yōu)化各項(xiàng)制度機(jī)制，降低國(guó)家治理成本。如前所述，長(zhǎng)期以來，社會(huì)普遍不重視手語(yǔ)和盲文教育，殘疾人參與社會(huì)事務(wù)的空間較小。在涉及視聽殘疾人權(quán)益的各項(xiàng)實(shí)踐中，往往一事一議、特事特辦，徒增治理成本和風(fēng)險(xiǎn)。例如，在處理涉及視聽殘疾人犯罪案件中，需要聘請(qǐng)專門的手語(yǔ)或者盲文翻譯人員，增加了辦案成本。再如，當(dāng)視力殘疾人參加國(guó)家職業(yè)資格考試，主考部門有必要專門為其配備考試輔助人員，既徒增人力成本，又釀成道德風(fēng)險(xiǎn)。在此背景下，確立手語(yǔ)和盲文為國(guó)家通用語(yǔ)言文字后，將以保障殘疾人的語(yǔ)言文字權(quán)利為導(dǎo)向，全方位優(yōu)化國(guó)家治理體系，增強(qiáng)視聽殘疾人參與經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)等事務(wù)的便利性，彰顯以人民為中心的發(fā)展思想，夯實(shí)執(zhí)政基礎(chǔ)。
第二，對(duì)外而言，有助于更好地實(shí)施《殘疾人權(quán)利國(guó)際公約》，提升我國(guó)人權(quán)保障方面的國(guó)際形象。2006年通過的《殘疾人權(quán)利國(guó)際公約》明確了殘疾人應(yīng)享有平等、不受歧視和在法律面前平等的權(quán)利，并通過多個(gè)條款明確手語(yǔ)和盲文在促進(jìn)殘疾人享有平等權(quán)利上的價(jià)值地位。《殘疾人權(quán)利國(guó)際公約》能夠順利出臺(tái)，主要得益于多國(guó)對(duì)手語(yǔ)和盲文法律地位的高度重視。20世紀(jì)末以降，愈來愈多的國(guó)家將手語(yǔ)確立為官方語(yǔ)言。截至2021年8月，據(jù)世界聾人聯(lián)合會(huì)最新的統(tǒng)計(jì)資料顯示，通過手語(yǔ)立法的國(guó)家已達(dá)62個(gè)。在《殘疾人權(quán)利國(guó)際公約》的締約國(guó)中，已有68%的國(guó)家認(rèn)可了手語(yǔ)在該國(guó)的法律地位。受此積極推動(dòng)，2018年，聯(lián)合國(guó)相繼宣布設(shè)立兩個(gè)重要節(jié)日——將每年9月23日確立為“國(guó)際手語(yǔ)日”以及將每年的1月4日確立為“世界盲文日”。與此同時(shí)，不少國(guó)家和地區(qū)日益重視盲文的立法和推廣使用工作。自20世紀(jì)80年代伊始，美國(guó)至少有30個(gè)州出臺(tái)“盲人法案”，保障視力殘疾人學(xué)習(xí)盲文的權(quán)利。2017年，韓國(guó)率先推出“盲文護(hù)照”，隨后出臺(tái)了國(guó)家級(jí)的盲文發(fā)展規(guī)劃——《盲文發(fā)展第一個(gè)基本規(guī)劃（2019-2023）》。因此，我國(guó)亦應(yīng)順勢(shì)而為，將手語(yǔ)和盲文確立為國(guó)家通用語(yǔ)言文字，一方面能夠避免手語(yǔ)和盲文被其他國(guó)家通用語(yǔ)言文字規(guī)范制約，確保國(guó)內(nèi)殘疾人在國(guó)家治理體系下平等且充分地享有基本權(quán)利。另一方面更能彰顯權(quán)利保障的示范效應(yīng)，進(jìn)一步展現(xiàn)負(fù)責(zé)任大國(guó)的形象，增強(qiáng)建設(shè)人類命運(yùn)共同體的向心力。
2.健全相關(guān)法律體系和制度
將手語(yǔ)和盲文確立為國(guó)家通用語(yǔ)言文字，有助于保障殘疾人的融合發(fā)展，加快社會(huì)文明進(jìn)步，是健全相關(guān)法律體系和制度的重要舉措，主要表現(xiàn)如下。
第一，有助于健全國(guó)家語(yǔ)言文字法律體系。長(zhǎng)期以來，我國(guó)的語(yǔ)言文字法律體系僅涵攝健全人的實(shí)際需求，卻忽視了殘疾人。許多國(guó)家業(yè)已通過制定憲法（如《芬蘭憲法》《新西蘭憲法》）、專門性立法（如《韓國(guó)手語(yǔ)法》《冰島語(yǔ)言及冰島手語(yǔ)地位法》）以及綜合性立法（如《拉脫維亞官方語(yǔ)言法》《瑞典語(yǔ)言法》）等方式將手語(yǔ)嵌入國(guó)家語(yǔ)言文字法律體系中，以語(yǔ)言地位的革新彰顯社會(huì)文明進(jìn)步。而我國(guó)針對(duì)手語(yǔ)和盲文的法律規(guī)范局限于規(guī)范性文件，如《民政部關(guān)于工資制度改革后聾啞手語(yǔ)教師和翻譯干部特教津貼執(zhí)行辦法的答復(fù)》《中央宣傳部、中國(guó)殘聯(lián)、教育部等關(guān)于推廣國(guó)家通用手語(yǔ)和國(guó)家通用盲文的通知》等，存在著法律位階低、手語(yǔ)和盲文的法律地位模糊等問題。因此，有必要通過制定專門法律以明確手語(yǔ)和盲文的國(guó)家通用語(yǔ)言文字地位，以健全國(guó)家語(yǔ)言文字法律體系，讓殘疾人更加切實(shí)地共享法治成果。
第二，有助于健全公民基本權(quán)利保障體系。將手語(yǔ)和盲文確立為通用語(yǔ)言文字，不僅有助于保障殘疾人的基本權(quán)利，更有助于健全公民基本權(quán)利保障體系。一方面，手語(yǔ)和盲文法律地位的確立有助于完善殘疾人參與社會(huì)事務(wù)的權(quán)利體系?！稓埣踩吮Ｕ戏ā访鞔_規(guī)定，“國(guó)家舉辦的各類升學(xué)考試、職業(yè)資格考試和任職考試，有盲人參加的，應(yīng)當(dāng)為盲人提供盲文試卷、電子試卷或者由專門的工作人員予以協(xié)助”。可見，我國(guó)法律為視力殘疾人參加各類考試提供了制度保障。然而，在實(shí)踐過程中，時(shí)而出現(xiàn)與立法相悖的情形。例如，在2017年國(guó)家司法考試（現(xiàn)為國(guó)家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試）中，青島市司法局以“未配發(fā)可供盲人考試的特種試卷”為由拒絕盲人王瑞請(qǐng)求提供盲文版或者可讀屏電子版試卷的申請(qǐng)。爾后，王瑞向司法部申請(qǐng)信息公開。經(jīng)過媒體廣泛報(bào)道后，司法部方才回復(fù)王瑞可安排工作人員協(xié)助參考。在有“天下第一考”之稱的國(guó)家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試中，視聽殘疾人權(quán)益保護(hù)規(guī)定的落實(shí)尚且如此，不難想象在其他各項(xiàng)社會(huì)生產(chǎn)、生活事務(wù)中手語(yǔ)與盲文的運(yùn)用更存在大量需要完善的空間。只有確立手語(yǔ)和盲文為通用語(yǔ)言文字的法律地位，社會(huì)各界對(duì)殘疾人參與社會(huì)事務(wù)權(quán)利的保障方能由“可以提供”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;必須提供”。另一方面，通用語(yǔ)言文字法律地位的確立，有助于營(yíng)造手語(yǔ)和盲文的生態(tài)價(jià)值保護(hù)理念，提高視聽殘疾人溝通的效率。同理心是形成手語(yǔ)和盲文生態(tài)價(jià)值保護(hù)理念的精神基礎(chǔ)，也是構(gòu)建文明社會(huì)之橋梁。確立手語(yǔ)和盲文的通用語(yǔ)言文字地位后，有益于激發(fā)社會(huì)各界更加關(guān)注殘疾人權(quán)益的熱情，在激勵(lì)機(jī)制的配套下，或?qū)⑾破鹑駥W(xué)習(xí)手語(yǔ)和盲文的熱潮，營(yíng)造無障礙溝通的社會(huì)氛圍，進(jìn)一步降低社會(huì)治理成本。
第三，有助于促進(jìn)知識(shí)產(chǎn)權(quán)法律制度的革新。我國(guó)《著作權(quán)法》將文字作品納入知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)范疇，但囿于手語(yǔ)和盲文作品是否為“文字作品”的定位模糊，我國(guó)手語(yǔ)和盲文作品寥寥無幾。不僅如此，視聽殘疾人與健全人的溝通不便，視聽殘疾人創(chuàng)造的知識(shí)產(chǎn)權(quán)作品社會(huì)影響力不足，也導(dǎo)致其利用手語(yǔ)和盲文開展文化創(chuàng)作的內(nèi)生動(dòng)力缺乏。同時(shí)，囿于手語(yǔ)和盲文的使用率低，健全人鮮有運(yùn)用手語(yǔ)和盲文創(chuàng)造知識(shí)產(chǎn)權(quán)作品，難以形成手語(yǔ)和盲文在社會(huì)中廣泛使用的生態(tài)文化。因此，若將手語(yǔ)和盲文納入通用語(yǔ)言文字，將有助于激發(fā)全社會(huì)利用手語(yǔ)和盲文進(jìn)行文化創(chuàng)作的潛力，使人民的文化生活更加多彩、更加豐富。而當(dāng)面世的手語(yǔ)和盲文作品與日俱增時(shí)，與其配套的知識(shí)產(chǎn)權(quán)法律制度的改革也將會(huì)順勢(shì)取得重大進(jìn)展。
四、厘定手語(yǔ)和盲文作為國(guó)家通用語(yǔ)言文字的法治進(jìn)路
（一）夯實(shí)手語(yǔ)和盲文作為國(guó)家通用語(yǔ)言文字的法律基礎(chǔ)
1.強(qiáng)化國(guó)家政策對(duì)手語(yǔ)和盲文的宣傳引導(dǎo)功能
國(guó)家政策是一種軟法，在國(guó)家治理場(chǎng)域往往兼具靈活性和指導(dǎo)性。目前，我國(guó)的國(guó)家政策主要包括三種類型。第一，執(zhí)政黨的政策，如中共十九屆四中全會(huì)中的相關(guān)政策。第二，最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)及其常設(shè)機(jī)關(guān)的政策，如全國(guó)人大出臺(tái)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃綱要。第三，國(guó)務(wù)院及中央有關(guān)部門發(fā)布的規(guī)范性文件，如《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十三五”加快殘疾人小康進(jìn)程規(guī)劃綱要的通知》《第二期國(guó)家手語(yǔ)和盲文規(guī)范化行動(dòng)計(jì)劃（2021-2025）》等。鑒于短期內(nèi)難以在全社會(huì)形成手語(yǔ)和盲文生態(tài)保護(hù)的價(jià)值理念，相關(guān)部門有必要進(jìn)一步發(fā)掘不同層次國(guó)家政策在各自權(quán)力空間的改革作用，并加強(qiáng)手語(yǔ)和盲文生態(tài)保護(hù)價(jià)值理念的宣傳引導(dǎo)。具體而言，由中國(guó)殘疾人聯(lián)合會(huì)、教育部、國(guó)家語(yǔ)言文字工作委員會(huì)、國(guó)家新聞出版廣電總局等中央部門率先出臺(tái)推動(dòng)手語(yǔ)和盲文成為國(guó)家通用語(yǔ)言文字的規(guī)范性文件，在取得實(shí)效后，再將規(guī)范性文件的核心內(nèi)容上升為執(zhí)政黨政策，并在時(shí)機(jī)成熟時(shí)，將確立手語(yǔ)和盲文為通用語(yǔ)言文字納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃綱要和立法規(guī)劃。
2. 確立手語(yǔ)和盲文作為國(guó)家通用語(yǔ)言文字的憲法基礎(chǔ)
從頂層設(shè)計(jì)的角度，是否有必要對(duì)根本大法進(jìn)行調(diào)整，以確保手語(yǔ)和盲文作為國(guó)家通用語(yǔ)言文字的法律地位？答案是否定的。首先，《憲法》第33條業(yè)已確立平等原則和人權(quán)保障原則。所有中國(guó)公民均可享有憲法和法律規(guī)定的權(quán)利，此乃視聽殘疾人可通過手語(yǔ)和盲文平等參與社會(huì)事務(wù)的根本性憲制基礎(chǔ)。其次，《憲法》第19條第1、2、3款規(guī)定，國(guó)家發(fā)展教育事業(yè)，舉辦各種學(xué)校以及發(fā)展各種教育設(shè)施，對(duì)勞動(dòng)者進(jìn)行政治、文化、科學(xué)、技術(shù)、業(yè)務(wù)的教育。《憲法》第45條第3款進(jìn)一步明確，國(guó)家和社會(huì)幫助安排盲、聾、啞和其他有殘疾的公民的勞動(dòng)、生活和教育?？梢?，前述憲法條款共同為視聽殘疾人借助手語(yǔ)和盲文平等參與社會(huì)事務(wù)提供了具體性憲制基礎(chǔ)。最后，《憲法》第19條第5款規(guī)定：“國(guó)家推廣全國(guó)通用的普通話。”從憲法教義學(xué)來看，國(guó)家如此規(guī)定，可從語(yǔ)言經(jīng)濟(jì)學(xué)（提高效率、促進(jìn)發(fā)展）和語(yǔ)言政治學(xué)（提高認(rèn)同、社會(huì)團(tuán)結(jié)）兩個(gè)維度獲得證成。由此，《憲法》上的普通話推廣條款亦可成為視聽殘疾人通過手語(yǔ)和盲文平等參與社會(huì)事務(wù)的目的性憲制基礎(chǔ)。
綜而述之，憲法規(guī)定的似乎只是殘疾人平等的溝通性權(quán)利。然而，日常生活中手語(yǔ)和盲文的運(yùn)用目標(biāo)，不僅僅在于保障殘疾人之間的交流，也在于保障健全人與殘疾人實(shí)現(xiàn)便利交流。這關(guān)涉到群體之間的平等。試問，如若只有殘疾人一方知曉如何運(yùn)用手語(yǔ)和盲文，而健全人一方卻缺乏此方面的對(duì)接基礎(chǔ)，殘疾人如何正常地參與社會(huì)事務(wù)？從這個(gè)角度來看，為殘疾人確立溝通性權(quán)利，即是更好地保障全體公民溝通性權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。質(zhì)言之，手語(yǔ)和盲文是視聽殘疾人正常參與社會(huì)事務(wù)的保障性方式，自然映射其憲法地位。為確保這種地位的牢固，憲法“不遺余力”地展現(xiàn)殘疾人接受教育的功能性。從保持憲法穩(wěn)定及憲制秩序正常運(yùn)行的角度，毋須對(duì)憲法條款進(jìn)行修正，而應(yīng)采用法教義學(xué)的方法確立手語(yǔ)和盲文的憲法地位。
?。ǘ?gòu)建手語(yǔ)和盲文法律地位的雙重立法模式
將手語(yǔ)和盲文納入國(guó)家通用語(yǔ)言文字的行列，或?qū)?duì)國(guó)家治理的各項(xiàng)制度機(jī)制產(chǎn)生系統(tǒng)性影響。公權(quán)力機(jī)關(guān)有義務(wù)積極落實(shí)和保障手語(yǔ)和盲文作為國(guó)家通用語(yǔ)言文字的地位，由此可能增加不可估量的治理成本?；蚧诖藵撛诘木薮笾卫盹L(fēng)險(xiǎn)，《國(guó)家通用語(yǔ)言文字法》的第二次征求意見稿將手語(yǔ)和盲文的法律地位由“組成部分”降至“補(bǔ)充”，以避免后續(xù)的治理風(fēng)險(xiǎn)。據(jù)此，在立法進(jìn)路上，可先由普通法律確立手語(yǔ)和盲文的法律地位，再通過具有一定靈活性的行政法規(guī)或者具有先行性的地方立法予以細(xì)化和體系化。同時(shí)，在配套制度的制定上可具有一定的靈活性，如在修訂《國(guó)家通用語(yǔ)言文字法》的過程中，可直接明確手語(yǔ)和盲文為國(guó)家通用語(yǔ)言文字，但在體系化建構(gòu)時(shí)，須以普通話和規(guī)范漢字為主線，手語(yǔ)和盲文為輔。同時(shí)，為強(qiáng)化手語(yǔ)和盲文的法律地位，需要進(jìn)一步制定與《殘疾人保障法》相配套的系列措施。這里重點(diǎn)闡述如何通過普通法律以外的立法模式穩(wěn)固手語(yǔ)和盲文作為國(guó)家通用語(yǔ)言文字的法律地位。
1. 通過行政法規(guī)實(shí)現(xiàn)手語(yǔ)和盲文規(guī)范化工作的精細(xì)化
根據(jù)《立法法》第8條規(guī)定，國(guó)務(wù)院經(jīng)全國(guó)人大及其常委會(huì)授權(quán)后，可通過行政法規(guī)對(duì)尚未制定法律的事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)制。而《國(guó)家通用語(yǔ)言文字法》早已明確我國(guó)的國(guó)家通用語(yǔ)言文字為普通話和規(guī)范漢字。因此，在《國(guó)家通用語(yǔ)言文字法》確立手語(yǔ)和盲文的國(guó)家通用語(yǔ)言文字地位前，基于手語(yǔ)和盲文在國(guó)家通用語(yǔ)言文字中發(fā)揮的實(shí)際作用，行政法規(guī)只能確認(rèn)其為“國(guó)家通用語(yǔ)言文字的補(bǔ)充”，并設(shè)計(jì)與該地位相適應(yīng)的行政管理制度。而在《國(guó)家通用語(yǔ)言文字法》確立手語(yǔ)和盲文的國(guó)家通用語(yǔ)言文字地位后，國(guó)務(wù)院可據(jù)此專門制定手語(yǔ)和盲文的行政法規(guī)，并制定更為細(xì)化的配套管理制度?？梢?，無論《國(guó)家通用語(yǔ)言文字法》是否修訂，在現(xiàn)行憲制框架內(nèi)，行政法規(guī)均可發(fā)揮多方面作用對(duì)手語(yǔ)和盲文的法律地位進(jìn)行確認(rèn)，細(xì)化手語(yǔ)和盲文的規(guī)范化工作，為手語(yǔ)和盲文規(guī)范化工作的體系化重構(gòu)提供承上啟下的法律橋梁，從而積極引導(dǎo)有先行先試權(quán)的地方立法主體主動(dòng)探索，穩(wěn)固手語(yǔ)和盲文的法律地位。
2. 通過地方立法先行先試手語(yǔ)和盲文作為國(guó)家通用語(yǔ)言文字的制度實(shí)踐
誠(chéng)然，在國(guó)家法律層面確立手語(yǔ)和盲文為國(guó)家通用語(yǔ)言文字難度極大，時(shí)至今日，《國(guó)家通用語(yǔ)言文字法》的修訂工作舉步維艱便可證成。除了可開展國(guó)家政策或者行政法規(guī)的前期探索性工作外，地方立法最具有先行先試的改革沖勁。然而，并非所有的地方均具有立法的先行先試權(quán)。根據(jù)《立法法》第13條規(guī)定，經(jīng)過全國(guó)人大及其常委會(huì)的授權(quán)，地方可就行政管理等領(lǐng)域的特定事項(xiàng)暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止適用法律的部分規(guī)定。因而，經(jīng)過授權(quán)的地方可率先探索將手語(yǔ)和盲文確立為國(guó)家通用語(yǔ)言文字。但不容忽視的是，國(guó)家法治水平制約地方法治水平，確立國(guó)家通用語(yǔ)言文字茲事體大，動(dòng)輒牽動(dòng)全局，改革創(chuàng)新的風(fēng)險(xiǎn)大。我國(guó)的許多地方立法正面臨著巨大的挑戰(zhàn)。因此，期待多數(shù)地方能將手語(yǔ)和盲文確立為國(guó)家通用語(yǔ)言文字、積極探索手語(yǔ)和盲文的體系化制度建構(gòu)并不現(xiàn)實(shí)。即便如此，在現(xiàn)有的法治框架內(nèi)，地方仍可以參照上述行政法規(guī)的規(guī)制思路，對(duì)手語(yǔ)和盲文進(jìn)行與其補(bǔ)充性地位相適應(yīng)的立法，此立法工作無須專門授權(quán)，故而較為可能實(shí)現(xiàn)。在《國(guó)家通用語(yǔ)言文字法》尚未確立手語(yǔ)和盲文的根本性地位前，筆者認(rèn)為，中國(guó)特色社會(huì)主義先行示范區(qū)作為新時(shí)代國(guó)家推進(jìn)法治改革的“領(lǐng)路人”，享有充分的先行先試立法權(quán)，可在手語(yǔ)和盲文的立法工作上率先取得突破，推動(dòng)手語(yǔ)和盲文以國(guó)家通用語(yǔ)言文字的地位嵌入行政管理制度的體系化工作中，逐步塑造涵蓋全社會(huì)的手語(yǔ)和盲文的生態(tài)保護(hù)價(jià)值理念，為全國(guó)性立法起到帶頭與示范作用。事實(shí)上，深圳在殘疾人權(quán)益保障工作上早已處于全國(guó)領(lǐng)先地位，其率先提出創(chuàng)建無障礙城市，并出臺(tái)全國(guó)首部無障礙城市建設(shè)規(guī)范——《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)無障礙城市條例》?？梢?，由深圳推動(dòng)手語(yǔ)和盲文作為國(guó)家通用語(yǔ)言文字的立法工作優(yōu)勢(shì)顯著，值得期待。
（三）建構(gòu)手語(yǔ)和盲文推廣使用的激勵(lì)約束機(jī)制
1.建立手語(yǔ)和盲文推廣使用的激勵(lì)機(jī)制
當(dāng)前，手語(yǔ)和盲文推廣存在專業(yè)人才匱乏、社會(huì)關(guān)注度低、經(jīng)費(fèi)缺乏等短板，這與其在教育制度上的激勵(lì)機(jī)制闕如息息相關(guān)。從社會(huì)心理的角度看，不少健全人將學(xué)習(xí)手語(yǔ)和盲文視作殘疾人的專屬行為，存在思想誤區(qū)和抵觸情緒。由此，可通過設(shè)置多元化的激勵(lì)機(jī)制，激發(fā)社會(huì)公眾學(xué)習(xí)手語(yǔ)和盲文的內(nèi)生動(dòng)力。筆者認(rèn)為，至少可從以下幾個(gè)方面建構(gòu)激勵(lì)機(jī)制。第一，免費(fèi)機(jī)制。在手語(yǔ)和盲文生態(tài)保護(hù)價(jià)值理念尚未在全社會(huì)形成之前，無論是全國(guó)統(tǒng)一的國(guó)家通用手語(yǔ)、盲文等級(jí)考試，還是手語(yǔ)或者盲文培訓(xùn)、認(rèn)證、派遣服務(wù)工作等，均可通過納入職業(yè)技能培訓(xùn)的范圍，讓學(xué)習(xí)手語(yǔ)和盲文的人享受到免費(fèi)待遇，有條件的地方還可給予一定的補(bǔ)貼。第二，晉升機(jī)制。對(duì)特殊教育機(jī)構(gòu)、公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)、社會(huì)福利機(jī)構(gòu)等機(jī)構(gòu)的人員進(jìn)行績(jī)效考核時(shí)，手語(yǔ)、盲文技能可作為指標(biāo)之一，技能等級(jí)越高，指標(biāo)分?jǐn)?shù)越高。第三，專業(yè)機(jī)制。鼓勵(lì)高校和職業(yè)中學(xué)積極開展各種形式的活動(dòng)，推動(dòng)手語(yǔ)和盲文教育的專業(yè)化，包括開設(shè)手語(yǔ)翻譯專業(yè)、特色課程、研修班或者夏令營(yíng)等，而手語(yǔ)翻譯專業(yè)的學(xué)生可優(yōu)先選擇是否成為“公費(fèi)師范生”。此外，有條件的高校還可設(shè)置手語(yǔ)和盲文的研究生專業(yè)方向，深化手語(yǔ)和盲文的基礎(chǔ)理論研究工作。
2. 健全手語(yǔ)和盲文推廣使用的約束機(jī)制
鑒于手語(yǔ)和盲文并非最為廣泛使用的日常語(yǔ)言文字，將手語(yǔ)和盲文作為國(guó)家通用語(yǔ)言文字的初衷在于進(jìn)一步保障殘疾人的權(quán)益，故不能因此形成反向歧視，強(qiáng)制性地要求全民學(xué)習(xí)手語(yǔ)或者盲文。在制度配套時(shí)，應(yīng)遵循以激勵(lì)機(jī)制為主、約束機(jī)制為輔的基本原則。同時(shí)，約束機(jī)制之設(shè)計(jì)要遵循比例原則，將社會(huì)公眾利益的損失盡可能控制在最低限度。筆者認(rèn)為，可從以下幾個(gè)方面建構(gòu)約束機(jī)制。第一，準(zhǔn)入機(jī)制。在涉及手語(yǔ)或盲文使用的機(jī)構(gòu)，如特殊教育機(jī)構(gòu)、公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)、社會(huì)福利機(jī)構(gòu)等機(jī)構(gòu)實(shí)行手語(yǔ)或者盲文初級(jí)證準(zhǔn)入制度，以最低的職業(yè)要求規(guī)范新進(jìn)人員。第二，監(jiān)管機(jī)制。目前，地方各級(jí)語(yǔ)言文字工作委員會(huì)為議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，缺乏執(zhí)法主體資格，對(duì)手語(yǔ)和盲文的統(tǒng)籌保護(hù)力度有限。而法律賦予其他部門的監(jiān)管職責(zé)不清，致使對(duì)國(guó)家通用語(yǔ)言文字的監(jiān)管時(shí)而出現(xiàn)推諉現(xiàn)象。因此，應(yīng)明確監(jiān)管主體和職責(zé)分工，進(jìn)一步健全國(guó)家通用語(yǔ)言文字的監(jiān)管機(jī)制。第三，處罰機(jī)制。鑒于現(xiàn)行《國(guó)家通用語(yǔ)言文字法》以教育引導(dǎo)為主，法律后果設(shè)定較輕，最高處罰措施僅限于“予以警告并督促其限期改正”，容易導(dǎo)致執(zhí)法收效甚微。為強(qiáng)化全社會(huì)對(duì)手語(yǔ)和盲文的認(rèn)識(shí)，修改后的《國(guó)家通用語(yǔ)言文字法》有必要設(shè)置約束力度更強(qiáng)的行政處罰類型，提高違法成本。值得注意的是，處罰并非針對(duì)不學(xué)習(xí)手語(yǔ)或盲文的公眾，而是規(guī)制阻礙手語(yǔ)或盲文推廣、教育等活動(dòng)的違法人員。
五、結(jié)語(yǔ)
視聽殘疾人是殘疾人中占比最高的群體，其能否在日常生活中順暢地使用手語(yǔ)或者盲文交流，是殘疾人權(quán)益保障是否得到落實(shí)的重要體現(xiàn)。明確手語(yǔ)和盲文作為國(guó)家通用語(yǔ)言文字的法律地位，是對(duì)視聽殘疾人語(yǔ)言文字權(quán)利的根本性保障，有助于他們平等參與社會(huì)事務(wù)，進(jìn)一步鞏固“全面建成小康社會(huì)，殘疾人一個(gè)也不能少”的偉大成果。鑒于目前手語(yǔ)和盲文在我國(guó)法律體系中的定位仍難尋準(zhǔn)星，視聽殘疾人的權(quán)利多有虛置。文明社會(huì)的體現(xiàn)不應(yīng)僅僅局限于法律規(guī)范的簡(jiǎn)單明示，而應(yīng)是整個(gè)社會(huì)、整個(gè)制度系統(tǒng)時(shí)刻為有需要的人提供有溫度的保障手段。在文化生態(tài)論理念的引導(dǎo)下，確立手語(yǔ)和盲文為國(guó)家通用語(yǔ)言文字僅是增進(jìn)社會(huì)福祉的一種規(guī)范形式，而真正建成文明社會(huì)，依賴于社會(huì)公眾自覺形成殘疾人權(quán)益保障的生態(tài)保護(hù)價(jià)值理念。唯有形成這種價(jià)值理念，方能為殘疾人以及健全人提供全面的法治保障，使每一個(gè)民眾感受到社會(huì)的進(jìn)步與溫暖。
（馮澤華，廣東財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院與武漢大學(xué)法學(xué)院聯(lián)合培養(yǎng)博士后，法學(xué)博士）
?。ㄘ?zé)任編輯 曹煒）
關(guān) 鍵 詞：手語(yǔ) 盲文 殘疾人 國(guó)家通用語(yǔ)言文字 法律地位
一、問題的提出
《中華人民共和國(guó)殘疾人保障法》（以下簡(jiǎn)稱《殘疾人保障法》）實(shí)施30年來，殘疾人的獲得感、幸福感、安全感持續(xù)提升，殘疾人事業(yè)取得舉世矚目的歷史性成就。但由于我國(guó)發(fā)展的不平衡不充分，在十四五期間，仍需要進(jìn)一步健全殘疾人關(guān)愛服務(wù)體系和設(shè)施，完善幫扶殘疾人的社會(huì)福利制度，更好地保障殘疾人的權(quán)益。而在各項(xiàng)殘疾人保障制度中，手語(yǔ)和盲文規(guī)范化工作是重要突破口。如果說“語(yǔ)言權(quán)是基本的人權(quán)”，那么，文字權(quán)也是基本的人權(quán)。對(duì)聾人而言，保護(hù)好手語(yǔ)就是維護(hù)了他們的基本人權(quán)；而對(duì)于盲人而言，盲文是他們與外界進(jìn)行情感交流的媒介，協(xié)助其通過特有的符號(hào)認(rèn)識(shí)與連接世界。因而，從這個(gè)角度而言，對(duì)手語(yǔ)和盲文的保護(hù)便是對(duì)視聽障礙群體基本人權(quán)的保障。當(dāng)前，盡管我國(guó)手語(yǔ)和盲文的規(guī)范化工作成績(jī)喜人，較大程度地滿足了視力、聽力和言語(yǔ)殘疾人（以下統(tǒng)稱視聽殘疾人）的正常生活需要，但由于存在標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范約束力不足以及社會(huì)重視不夠等問題，手語(yǔ)和盲文的推廣使用面臨一定困難。中國(guó)殘疾人聯(lián)合會(huì)統(tǒng)計(jì)顯示，我國(guó)殘疾人總數(shù)為8502萬人，其中，視聽殘疾人為3347萬人，約占?xì)埣踩丝倲?shù)的40.54%?？梢?，手語(yǔ)和盲文作為基礎(chǔ)性工具，在大部分殘疾人的日常生活中起到舉足輕重的作用。而視聽殘疾人作為中國(guó)公民的重要群體，為其提供健全的保障制度，使之得以最大限度地享有平等待遇與均等資源，是實(shí)現(xiàn)人權(quán)保障的題中之義。因此，有必要檢視手語(yǔ)和盲文現(xiàn)有的法律地位，厘清視聽殘疾人基本權(quán)益保護(hù)的基本問題，以期加快手語(yǔ)和盲文的規(guī)范化進(jìn)程。
近年來，不斷有學(xué)者主張將手語(yǔ)或者盲文確立為國(guó)家的通用語(yǔ)言文字，并創(chuàng)議重構(gòu)語(yǔ)言文字制度以推廣通用手語(yǔ)和通用盲文。從手語(yǔ)維度而言，在國(guó)際比較層面，林皓等人通過梳理手語(yǔ)立法的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，提出我國(guó)手語(yǔ)政策的完善之道。而尹悅主張借鑒韓國(guó)手語(yǔ)政策，推廣國(guó)家通用手語(yǔ)。在國(guó)內(nèi)制度省思層面，謝柳芬、王秀麗等學(xué)者主張要將手語(yǔ)作為中國(guó)高校選修課進(jìn)行推廣，以實(shí)現(xiàn)手語(yǔ)制度的規(guī)范化。楊新慧主張改革手語(yǔ)翻譯制度，以更好地保障聾啞人的法律權(quán)益。從盲文維度而言，騰偉民、孫哲等學(xué)者分別勾勒了中國(guó)盲文制度的浮沉史及其改革方向。與此同時(shí)，關(guān)于手語(yǔ)和盲文法律地位的探討早已在國(guó)外學(xué)界掀起熱潮。Reagan、Wilcox等學(xué)者陸續(xù)對(duì)不同國(guó)家的手語(yǔ)或者盲文的立法制度進(jìn)行研究。其中，De Meulder整合了世界各國(guó)手語(yǔ)立法的五種類型，進(jìn)一步闡釋了三種隱性的立法類型，而Wheatley倡導(dǎo)將手語(yǔ)視作“區(qū)域或少數(shù)民族語(yǔ)言”加以保護(hù)。
總體而言，國(guó)內(nèi)外學(xué)界業(yè)已對(duì)手語(yǔ)或者盲文的法律地位進(jìn)行了初步探討，但仍然存在可完善空間：一是現(xiàn)有研究?jī)H偏重于對(duì)手語(yǔ)規(guī)范化的論理，而鮮有兼論盲文地位的綜合性成果；二是缺乏厘清我國(guó)手語(yǔ)和盲文地位的制度理性及規(guī)范建構(gòu)之具體方向的研究，導(dǎo)致民眾對(duì)手語(yǔ)和盲文法律地位的認(rèn)知不足。為提高全社會(huì)對(duì)手語(yǔ)和盲文的認(rèn)知，進(jìn)一步完善我國(guó)語(yǔ)言文字規(guī)范體系，2020年兩會(huì)期間，全國(guó)政協(xié)委員周曄建議明確國(guó)家通用手語(yǔ)和國(guó)家通用盲文的法律地位，保障國(guó)家通用手語(yǔ)和國(guó)家通用盲文的推廣普及，引起全社會(huì)的廣泛討論。在《殘疾人保障法》實(shí)施三十周年之際，應(yīng)當(dāng)檢視和厘定手語(yǔ)和盲文的法律地位，促進(jìn)社會(huì)更加關(guān)注殘疾人的語(yǔ)言文字權(quán)利，營(yíng)造包容開放的社會(huì)生態(tài)，并借切實(shí)維護(hù)殘疾人語(yǔ)言文字權(quán)利之機(jī)，實(shí)現(xiàn)殘疾人權(quán)益保障制度的體系化再造。
二、我國(guó)手語(yǔ)和盲文規(guī)范化工作的發(fā)展進(jìn)程與制約因素
?。ㄒ唬┮?guī)范維度：手語(yǔ)和盲文的法律地位有待明確
新中國(guó)成立七十多年來，手語(yǔ)和盲文的規(guī)范化工作走過了不平凡的發(fā)展歷程（見表1）。經(jīng)過多部門的系統(tǒng)性改革，手語(yǔ)和盲文逐漸適應(yīng)時(shí)代的更迭，在一定程度上保障了視聽殘疾人的基本生活需要。截至2021年4月，直接保護(hù)殘疾人權(quán)益的法律有90多部，行政法規(guī)有50多部，殘疾人權(quán)益保障的法律規(guī)范體系日漸健全。然而，迄今為止，尚無一部法律規(guī)范對(duì)手語(yǔ)或者盲文的法律地位予以明確。
第一，目前的法律規(guī)范多采用概括性立法保障視聽殘疾人的權(quán)利，如《殘疾人保障法》第3條規(guī)定：“殘疾人在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)和家庭生活等方面享有同其他公民平等的權(quán)利。”為實(shí)現(xiàn)殘疾人權(quán)益保障的全覆蓋，類似的法律規(guī)范必然具有高度的概括性。故此，立法中涉及如何利用手語(yǔ)或者盲文有效參與社會(huì)事務(wù)的規(guī)定往往“點(diǎn)到即止”，尚未對(duì)健全人如何利用手語(yǔ)或者盲文與視聽殘疾人有效溝通作出明確指引。盡管此種立法模式符合特殊群體權(quán)益保護(hù)的法治邏輯，但若不將手語(yǔ)和盲文視作《殘疾人保障法》特殊的“權(quán)利”規(guī)范，健全人與殘疾人相互溝通的配套措施亦就缺乏法律支撐。所謂“法無授權(quán)不可為”，公權(quán)力機(jī)關(guān)自然不會(huì)承擔(dān)法律以外的保障責(zé)任。作為一個(gè)例證，老年人參與智能化公共服務(wù)的權(quán)益即未能有效得到維護(hù)。在數(shù)字社會(huì)時(shí)代，公共服務(wù)的智能化運(yùn)作往往忽視老年人的需求。在新冠疫情期間，老年人難以適應(yīng)公共服務(wù)的智能化，導(dǎo)致類似“94歲老人被抬到銀行做人臉識(shí)別”的詭異新聞時(shí)而發(fā)生。這正是涉及智能化的法律法規(guī)忽視弱勢(shì)群體而導(dǎo)致的。為扭轉(zhuǎn)這一被動(dòng)局面，正式出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)數(shù)據(jù)安全法》明確規(guī)定：“提供智能化公共服務(wù)，應(yīng)當(dāng)充分考慮老年人、殘疾人的需求，避免對(duì)老年人、殘疾人的日常生活造成障礙。”同理，厘定手語(yǔ)和盲文的法律地位對(duì)于健全殘疾人權(quán)益保障體系，減輕甚至消除殘疾影響和外界障礙，實(shí)現(xiàn)對(duì)殘疾人權(quán)利的切實(shí)保障至關(guān)重要。更進(jìn)一步而言，《中華人民共和國(guó)數(shù)據(jù)安全法》的這一規(guī)定亦可為視聽殘疾人積極適應(yīng)智能化公共服務(wù)提供堅(jiān)實(shí)的法律依據(jù)，從而有效發(fā)揮手語(yǔ)和盲文在智能化工作中的橋梁作用。
第二，作為我國(guó)通用語(yǔ)言文字的“基本法”——《中華人民共和國(guó)國(guó)家通用語(yǔ)言文字法》（以下簡(jiǎn)稱《國(guó)家通用語(yǔ)言文字法》）僅明確“我國(guó)國(guó)家通用語(yǔ)言文字是普通話和規(guī)范漢字”，手語(yǔ)和盲文的法律地位尚未明確。為改變這一現(xiàn)狀，我國(guó)于2015年10月頒布《國(guó)家手語(yǔ)和盲文規(guī)范化行動(dòng)計(jì)劃（2015—2020年）》，正式明確“手語(yǔ)和盲文是國(guó)家語(yǔ)言文字的重要組成部分”，拉開了將手語(yǔ)和盲文規(guī)范納入國(guó)家語(yǔ)言文字規(guī)范的帷幕。2021年8月頒布的《第二期國(guó)家手語(yǔ)和盲文規(guī)范化行動(dòng)計(jì)劃（2021—2025）》亦同樣明確“手語(yǔ)和盲文是國(guó)家語(yǔ)言文字的重要組成部分”。兩部行動(dòng)計(jì)劃似乎已經(jīng)確立手語(yǔ)和盲文的“法律地位”。但細(xì)致分析，可以發(fā)現(xiàn)仍然存在三個(gè)隱憂。首先，兩部行動(dòng)計(jì)劃將手語(yǔ)和盲文定位為“國(guó)家語(yǔ)言文字”，而非“國(guó)家通用語(yǔ)言文字”。從法教義學(xué)的角度而言，國(guó)家語(yǔ)言文字與國(guó)家通用語(yǔ)言文字并非同一，前者可以包含后者，但后者的法律地位顯然高于前者。《中華人民共和國(guó)憲法》（以下簡(jiǎn)稱《憲法》）第4條第4款明確規(guī)定：“各民族都有使用和發(fā)展自己的語(yǔ)言文字的自由”?？梢姡瑥膹V義的角度來看，我國(guó)的國(guó)家語(yǔ)言文字還可包括各民族的語(yǔ)言文字，但這些語(yǔ)言文字并非國(guó)家通用語(yǔ)言文字。其次，即使將“國(guó)家語(yǔ)言文字”模糊地理解為“國(guó)家通用語(yǔ)言文字”，兩部行動(dòng)計(jì)劃依然不能有效鞏固手語(yǔ)和盲文的法律地位。因?yàn)椋瑑刹啃袆?dòng)計(jì)劃將手語(yǔ)和盲文確立為國(guó)家語(yǔ)言文字的“重要組成部分”。從法治邏輯來看，直接明確法律地位，與模糊地確立為屬于某一事物的“重要組成部分”，兩者的法律地位是存在天壤之別的。例如，《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》明確規(guī)定義務(wù)教育是“國(guó)家統(tǒng)一實(shí)施的所有適齡兒童、少年必須接受的教育，是國(guó)家必須予以保障的公益性事業(yè)”，而《中華人民共和國(guó)職業(yè)教育法》則規(guī)定職業(yè)教育是“國(guó)家教育事業(yè)的重要組成部分，是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展和勞動(dòng)就業(yè)的重要途徑”。顯然，作為“國(guó)家必須予以保障的公益性事業(yè)”的義務(wù)教育與作為“國(guó)家教育事業(yè)的重要組成部分”的職業(yè)教育，在法律地位上明顯存在差異，這一差異直接影響國(guó)家保障力度的強(qiáng)弱。同理，如果有意明確手語(yǔ)和盲文的法律地位，為何不直接明確其為“國(guó)家通用語(yǔ)言文字”，而舍近求遠(yuǎn)地套用“重要組成部分”之名？最后，從法律文件的性質(zhì)而言，兩部行動(dòng)計(jì)劃屬于政策性文件，約束力不足，亦缺乏系統(tǒng)性的激勵(lì)約束機(jī)制，難以在短時(shí)間內(nèi)解決國(guó)家通用手語(yǔ)和國(guó)家通用盲文的推廣使用問題，亟待將兩部行動(dòng)計(jì)劃轉(zhuǎn)化為國(guó)家法律，方能最大程度提升全社會(huì)保護(hù)殘疾人語(yǔ)言權(quán)和文字權(quán)的意識(shí)。
表1 我國(guó)手語(yǔ)和盲文規(guī)范化工作的完善歷程
（二）觀念維度：手語(yǔ)和盲文相關(guān)權(quán)利保護(hù)的意識(shí)尚需加強(qiáng)
從法治建設(shè)的邏輯來看，法律地位模糊與權(quán)利實(shí)踐不足的背后往往是權(quán)利意識(shí)的淡薄。就觀念維度而言，我國(guó)手語(yǔ)和盲文規(guī)范化工作的不完善，源于手語(yǔ)和盲文生態(tài)保護(hù)價(jià)值理念的迷失，即保護(hù)殘疾人的語(yǔ)言權(quán)和文字權(quán)的意識(shí)在我國(guó)長(zhǎng)期處于淡薄狀態(tài)。1955年，美國(guó)學(xué)者朱利安•史徒華（Julian Steward）的《文化變遷理論》開創(chuàng)性地證成了文化與環(huán)境的互動(dòng)關(guān)系。他認(rèn)為，各國(guó)獨(dú)一無二的文化模式是基于“生態(tài)適應(yīng)”之關(guān)系——文化是人類在環(huán)境資源開發(fā)過程中謀求社會(huì)生存而形成的，文化生態(tài)學(xué)由此應(yīng)運(yùn)而生。美國(guó)人類學(xué)學(xué)者羅伯特•墨菲（RobertMurphy）進(jìn)一步認(rèn)為，文化生態(tài)理論的實(shí)質(zhì)是指文化與環(huán)境——包括技術(shù)、資源和勞動(dòng)——之間存在的一種動(dòng)態(tài)的富有創(chuàng)造力的關(guān)系。因此，在文化生態(tài)學(xué)理念當(dāng)中，文化觀念絕非經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的直接產(chǎn)物，其形成與演化夾雜著各種各樣的復(fù)雜變量。如舊社會(huì)觀念、現(xiàn)實(shí)生活中流行的新觀念以及社會(huì)、社區(qū)的特殊發(fā)展趨勢(shì)等，均可營(yíng)造獨(dú)特情境，對(duì)文化觀念造成不可磨滅的影響，手語(yǔ)和盲文文化生態(tài)系統(tǒng)的形成亦然。當(dāng)全社會(huì)缺乏對(duì)手語(yǔ)和盲文相關(guān)權(quán)利保護(hù)的意識(shí)自覺，且廣泛使用普通話和規(guī)范漢字成為被認(rèn)可的正當(dāng)行為時(shí)，手語(yǔ)和盲文的推廣使用將面臨層層障礙，進(jìn)而消解了手語(yǔ)和盲文保護(hù)的文化生態(tài)。生態(tài)價(jià)值理念是文化生態(tài)學(xué)的重要范疇，強(qiáng)調(diào)以保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)整體利益為中心。殘疾人是社會(huì)的少數(shù)，按照少數(shù)人服從多數(shù)人的邏輯，語(yǔ)言文字規(guī)范自然不能不顧立法成本的增加而過度保障少數(shù)人的權(quán)利。一旦人云亦云達(dá)到一定程度，手語(yǔ)和盲文作為語(yǔ)言文字的社會(huì)功能自然難以充分彰顯，甚至?xí)灰曌骼圪槨?br />
若民眾未能樹立正確的語(yǔ)言文字觀念，對(duì)特殊群體語(yǔ)言文字習(xí)慣的保護(hù)意識(shí)自然漸失，影響手語(yǔ)和盲文教育的可持續(xù)發(fā)展。目前，特殊學(xué)?？蔀橐暵牃埣踩颂峁┫鄬?duì)健全的手語(yǔ)和盲文教育，而普通學(xué)校的手語(yǔ)和盲文教育略顯滯后。值得肯定的是，2020年修訂后的《中華人民共和國(guó)未成年人保護(hù)法》第29條明確規(guī)定：“學(xué)校應(yīng)當(dāng)關(guān)心、愛護(hù)未成年學(xué)生，不得因家庭、身體、心理、學(xué)習(xí)能力等情況歧視學(xué)生。對(duì)家庭困難、身心有障礙的學(xué)生，應(yīng)當(dāng)提供關(guān)愛；對(duì)行為異常、學(xué)習(xí)有困難的學(xué)生，應(yīng)當(dāng)耐心幫助。”該法明確禁止學(xué)?；?ldquo;身體、心理情況或身心障礙”的歧視，可將此規(guī)定視作對(duì)視聽殘疾兒童的特別幫助措施，以引導(dǎo)普通學(xué)校逐步建立健全的手語(yǔ)和盲文教育。當(dāng)然，這種間接的手語(yǔ)和盲文教育推動(dòng)模式受各學(xué)校的教育經(jīng)費(fèi)限制，實(shí)效如何仍有待觀察。除了學(xué)校對(duì)于手語(yǔ)和盲文教育保障不足之外，公共服務(wù)機(jī)構(gòu)和公共場(chǎng)所對(duì)于殘疾人手語(yǔ)和盲文服務(wù)的供給也不充分?！稓埣踩吮Ｕ戏ā罚?018年修正）第55條規(guī)定：“公共服務(wù)機(jī)構(gòu)和公共場(chǎng)所應(yīng)為殘疾人提供語(yǔ)音和文字提示、手語(yǔ)、盲文等信息交流服務(wù)。”囿于財(cái)政投入少，能為殘疾人提供信息交流服務(wù)的公共機(jī)構(gòu)和公共場(chǎng)所寥寥無幾。正如有學(xué)者所言，語(yǔ)言文字權(quán)利保障不力將對(duì)文化權(quán)、平等權(quán)、表達(dá)自由權(quán)、受教育權(quán)、就業(yè)權(quán)等憲法權(quán)利產(chǎn)生廣泛的波及效應(yīng)。這也是語(yǔ)言文字文化生態(tài)的現(xiàn)實(shí)投射。綜上所述，社會(huì)缺乏對(duì)手語(yǔ)和盲文的正確引導(dǎo)，導(dǎo)致手語(yǔ)和盲文的生態(tài)保護(hù)價(jià)值理念處于迷失狀態(tài)，殘疾人的語(yǔ)言權(quán)和文字權(quán)尚未成為殘疾人權(quán)益保障體系的“座上賓”。
?。ㄈ┡嘤S度：手語(yǔ)和盲文教育發(fā)展緩慢
手語(yǔ)具有獨(dú)特性，符合語(yǔ)言規(guī)律，是一種公認(rèn)的語(yǔ)言。盲文中語(yǔ)言規(guī)律的認(rèn)知雖然需要高度的專業(yè)性，但其運(yùn)用符合文字規(guī)律，亦可作為一種特殊的公認(rèn)語(yǔ)言被使用。然而，符合語(yǔ)言文字規(guī)律的事物并不必然在社會(huì)中得到運(yùn)用和普及。若要實(shí)現(xiàn)手語(yǔ)和盲文的廣泛運(yùn)用，還需要根據(jù)語(yǔ)言文字推廣運(yùn)用的基本規(guī)律，設(shè)計(jì)一套與時(shí)俱進(jìn)的教育制度。當(dāng)前，我國(guó)手語(yǔ)和盲文學(xué)科起步晚，與此相配套的教育發(fā)展緩慢，從事手語(yǔ)和盲文研究、規(guī)范和推廣的專業(yè)人員嚴(yán)重匱乏，研究基礎(chǔ)薄弱，研究水平和推廣服務(wù)水平亟待提高。以手語(yǔ)教育為例，據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)共有兩千多萬名聽力和言語(yǔ)殘疾人，需要大量手語(yǔ)翻譯人才，但目前僅鄭州工程技術(shù)學(xué)院、南京特殊教育師范學(xué)院、營(yíng)口職業(yè)技術(shù)學(xué)院、浙江特殊教育職業(yè)學(xué)院開設(shè)手語(yǔ)翻譯專業(yè)，培養(yǎng)的專科手語(yǔ)翻譯人員不足千人。顯然，我國(guó)的手語(yǔ)或者盲文教育存在一定的滯后性，與已經(jīng)建立了完備的手語(yǔ)翻譯認(rèn)證、派遣及服務(wù)制度的韓國(guó)、美國(guó)等國(guó)家形成鮮明對(duì)比。據(jù)公開報(bào)道，南京平均2000名聽力和言語(yǔ)殘疾人僅可配備1名手語(yǔ)翻譯。手語(yǔ)翻譯專業(yè)人才匱乏，導(dǎo)致視聽殘疾人參與社會(huì)事務(wù)舉步維艱。例如，在醫(yī)療資源的使用上，由于許多視聽殘疾人難以與醫(yī)務(wù)人員有效溝通，導(dǎo)致視聽殘疾人就醫(yī)意愿普遍偏低，甚至出現(xiàn)“除非大病，否則不去醫(yī)院。小病拖成大病，大病拖成絕癥”之困局。與此相對(duì)，韓國(guó)雖有30萬聾人，但在政府支持下，各地區(qū)共建立近200個(gè)手語(yǔ)翻譯中心，且每個(gè)中心配備3至6名手語(yǔ)翻譯員。當(dāng)視聽殘疾人有需要時(shí)，可以聯(lián)系手語(yǔ)翻譯中心，中心會(huì)派手語(yǔ)翻譯員到現(xiàn)場(chǎng)為其免費(fèi)提供手語(yǔ)翻譯。在教育層面，韓國(guó)高校積極開設(shè)手語(yǔ)翻譯專業(yè)，其中，拿撒勒大學(xué)的手語(yǔ)翻譯專業(yè)涵蓋本科及碩士階段。相較與此，我國(guó)亟須加大對(duì)手語(yǔ)和盲文教育的重視程度，保障視聽殘疾人參與更深層次活動(dòng)的現(xiàn)實(shí)需求。
三、明確手語(yǔ)和盲文作為國(guó)家通用語(yǔ)言文字的法治邏輯
?。ㄒ唬┦终Z(yǔ)和盲文是通用語(yǔ)言文字的“組成部分”還是“補(bǔ)充”
2015年出臺(tái)的《國(guó)家手語(yǔ)和盲文規(guī)范化行動(dòng)計(jì)劃（2015—2020年）》強(qiáng)調(diào)“明確國(guó)家通用手語(yǔ)和通用盲文的法律地位”。為此，近年來，教育部就《國(guó)家通用語(yǔ)言文字法》廣泛征求修改意見。從互聯(lián)網(wǎng)公開資料可知，目前教育部至少向社會(huì)征求意見兩次，分別形成第一次征求意見稿和第二次征求意見稿。總體而言，兩份征求意見稿對(duì)現(xiàn)行法文本改動(dòng)較大，而第二次征求意見稿也對(duì)第一次征求意見稿進(jìn)行了一定幅度的調(diào)整。一方面，兩份征求意見稿均對(duì)手語(yǔ)和盲文的法律地位予以明確，但價(jià)值定位截然不同。第一次征求意見稿將手語(yǔ)和盲文確立為“國(guó)家通用語(yǔ)言文字的組成部分”，第二次則確立為“國(guó)家通用語(yǔ)言文字的補(bǔ)充”，并強(qiáng)調(diào)手語(yǔ)和盲文是聽力殘疾人和視力殘疾人使用的特殊的語(yǔ)言文字。另一方面，從條款的內(nèi)在邏輯來看，第一次征求意見稿將手語(yǔ)和盲文列入國(guó)家通用語(yǔ)言文字的行列，而第二次征求意見稿退而求其次，將其歸為國(guó)家通用語(yǔ)言文字以外的特殊的語(yǔ)言文字。
值得肯定的是，兩份意見稿的修訂導(dǎo)向是明確的——確立手語(yǔ)和盲文在我國(guó)語(yǔ)言文字規(guī)范體系中的法律地位，這是劃時(shí)代的轉(zhuǎn)變。然而，悉心研判可知，以上兩種修訂思路，對(duì)手語(yǔ)和盲文的實(shí)踐運(yùn)用而言，仍然是換湯不換藥的做法。首先，無論是作為國(guó)家通用語(yǔ)言文字的組成部分，還是作為國(guó)家通用語(yǔ)言文字的補(bǔ)充，均是重申手語(yǔ)和盲文在語(yǔ)言文字規(guī)范化實(shí)踐中的實(shí)然地位，尚未契合手語(yǔ)和盲文推廣使用的現(xiàn)實(shí)需求。換言之，即使不進(jìn)行立法修訂，手語(yǔ)和盲文經(jīng)過《國(guó)家通用手語(yǔ)常用詞表》《國(guó)家通用盲文方案》的洗禮后，亦能具備類似國(guó)家通用語(yǔ)言文字組成部分或者補(bǔ)充地位的實(shí)然效果。其次，法律語(yǔ)言的表達(dá)應(yīng)當(dāng)遵循嚴(yán)謹(jǐn)、簡(jiǎn)潔、準(zhǔn)確的特牲，也要全面反映、精準(zhǔn)表達(dá)立法的理念，這是法律得以有效實(shí)施的基本要求。組成部分與補(bǔ)充地位，彼此之間難以區(qū)分邊界，亦容易給執(zhí)法與司法帶來困擾。最后，第二次征求意見稿甚至強(qiáng)化了手語(yǔ)和盲文的單向性功能，在一定程度上否定了其在健全人與視聽殘疾人溝通種的工具價(jià)值，無法為手語(yǔ)與盲文的廣泛化適用提供有效的法理支撐。質(zhì)言之，若修訂后的《國(guó)家通用語(yǔ)言文字法》只是簡(jiǎn)單地確認(rèn)現(xiàn)有狀態(tài)，而未能實(shí)質(zhì)性地強(qiáng)化手語(yǔ)和盲文的法律地位，則其修訂之意義不大。唯有將手語(yǔ)和盲文明確為國(guó)家通用語(yǔ)言文字，方能從根本上鞏固其法律地位，實(shí)現(xiàn)殘疾人權(quán)益保護(hù)的體系化重構(gòu)。
?。ǘ⑹终Z(yǔ)和盲文確立為國(guó)家通用語(yǔ)言文字的制度動(dòng)因
1.適應(yīng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新要求
殘疾人權(quán)益保障工作歷來是黨和國(guó)家關(guān)注的重點(diǎn)，事關(guān)民族復(fù)興進(jìn)程。將手語(yǔ)和盲文確立為國(guó)家通用語(yǔ)言文字，是殘疾人權(quán)益保障工作的革命性轉(zhuǎn)變，有助于順應(yīng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新要求，主要體現(xiàn)為對(duì)內(nèi)和對(duì)外兩個(gè)方面。
第一，對(duì)內(nèi)而言，有助于優(yōu)化各項(xiàng)制度機(jī)制，降低國(guó)家治理成本。如前所述，長(zhǎng)期以來，社會(huì)普遍不重視手語(yǔ)和盲文教育，殘疾人參與社會(huì)事務(wù)的空間較小。在涉及視聽殘疾人權(quán)益的各項(xiàng)實(shí)踐中，往往一事一議、特事特辦，徒增治理成本和風(fēng)險(xiǎn)。例如，在處理涉及視聽殘疾人犯罪案件中，需要聘請(qǐng)專門的手語(yǔ)或者盲文翻譯人員，增加了辦案成本。再如，當(dāng)視力殘疾人參加國(guó)家職業(yè)資格考試，主考部門有必要專門為其配備考試輔助人員，既徒增人力成本，又釀成道德風(fēng)險(xiǎn)。在此背景下，確立手語(yǔ)和盲文為國(guó)家通用語(yǔ)言文字后，將以保障殘疾人的語(yǔ)言文字權(quán)利為導(dǎo)向，全方位優(yōu)化國(guó)家治理體系，增強(qiáng)視聽殘疾人參與經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)等事務(wù)的便利性，彰顯以人民為中心的發(fā)展思想，夯實(shí)執(zhí)政基礎(chǔ)。
第二，對(duì)外而言，有助于更好地實(shí)施《殘疾人權(quán)利國(guó)際公約》，提升我國(guó)人權(quán)保障方面的國(guó)際形象。2006年通過的《殘疾人權(quán)利國(guó)際公約》明確了殘疾人應(yīng)享有平等、不受歧視和在法律面前平等的權(quán)利，并通過多個(gè)條款明確手語(yǔ)和盲文在促進(jìn)殘疾人享有平等權(quán)利上的價(jià)值地位。《殘疾人權(quán)利國(guó)際公約》能夠順利出臺(tái)，主要得益于多國(guó)對(duì)手語(yǔ)和盲文法律地位的高度重視。20世紀(jì)末以降，愈來愈多的國(guó)家將手語(yǔ)確立為官方語(yǔ)言。截至2021年8月，據(jù)世界聾人聯(lián)合會(huì)最新的統(tǒng)計(jì)資料顯示，通過手語(yǔ)立法的國(guó)家已達(dá)62個(gè)。在《殘疾人權(quán)利國(guó)際公約》的締約國(guó)中，已有68%的國(guó)家認(rèn)可了手語(yǔ)在該國(guó)的法律地位。受此積極推動(dòng)，2018年，聯(lián)合國(guó)相繼宣布設(shè)立兩個(gè)重要節(jié)日——將每年9月23日確立為“國(guó)際手語(yǔ)日”以及將每年的1月4日確立為“世界盲文日”。與此同時(shí)，不少國(guó)家和地區(qū)日益重視盲文的立法和推廣使用工作。自20世紀(jì)80年代伊始，美國(guó)至少有30個(gè)州出臺(tái)“盲人法案”，保障視力殘疾人學(xué)習(xí)盲文的權(quán)利。2017年，韓國(guó)率先推出“盲文護(hù)照”，隨后出臺(tái)了國(guó)家級(jí)的盲文發(fā)展規(guī)劃——《盲文發(fā)展第一個(gè)基本規(guī)劃（2019-2023）》。因此，我國(guó)亦應(yīng)順勢(shì)而為，將手語(yǔ)和盲文確立為國(guó)家通用語(yǔ)言文字，一方面能夠避免手語(yǔ)和盲文被其他國(guó)家通用語(yǔ)言文字規(guī)范制約，確保國(guó)內(nèi)殘疾人在國(guó)家治理體系下平等且充分地享有基本權(quán)利。另一方面更能彰顯權(quán)利保障的示范效應(yīng)，進(jìn)一步展現(xiàn)負(fù)責(zé)任大國(guó)的形象，增強(qiáng)建設(shè)人類命運(yùn)共同體的向心力。
2.健全相關(guān)法律體系和制度
將手語(yǔ)和盲文確立為國(guó)家通用語(yǔ)言文字，有助于保障殘疾人的融合發(fā)展，加快社會(huì)文明進(jìn)步，是健全相關(guān)法律體系和制度的重要舉措，主要表現(xiàn)如下。
第一，有助于健全國(guó)家語(yǔ)言文字法律體系。長(zhǎng)期以來，我國(guó)的語(yǔ)言文字法律體系僅涵攝健全人的實(shí)際需求，卻忽視了殘疾人。許多國(guó)家業(yè)已通過制定憲法（如《芬蘭憲法》《新西蘭憲法》）、專門性立法（如《韓國(guó)手語(yǔ)法》《冰島語(yǔ)言及冰島手語(yǔ)地位法》）以及綜合性立法（如《拉脫維亞官方語(yǔ)言法》《瑞典語(yǔ)言法》）等方式將手語(yǔ)嵌入國(guó)家語(yǔ)言文字法律體系中，以語(yǔ)言地位的革新彰顯社會(huì)文明進(jìn)步。而我國(guó)針對(duì)手語(yǔ)和盲文的法律規(guī)范局限于規(guī)范性文件，如《民政部關(guān)于工資制度改革后聾啞手語(yǔ)教師和翻譯干部特教津貼執(zhí)行辦法的答復(fù)》《中央宣傳部、中國(guó)殘聯(lián)、教育部等關(guān)于推廣國(guó)家通用手語(yǔ)和國(guó)家通用盲文的通知》等，存在著法律位階低、手語(yǔ)和盲文的法律地位模糊等問題。因此，有必要通過制定專門法律以明確手語(yǔ)和盲文的國(guó)家通用語(yǔ)言文字地位，以健全國(guó)家語(yǔ)言文字法律體系，讓殘疾人更加切實(shí)地共享法治成果。
第二，有助于健全公民基本權(quán)利保障體系。將手語(yǔ)和盲文確立為通用語(yǔ)言文字，不僅有助于保障殘疾人的基本權(quán)利，更有助于健全公民基本權(quán)利保障體系。一方面，手語(yǔ)和盲文法律地位的確立有助于完善殘疾人參與社會(huì)事務(wù)的權(quán)利體系?！稓埣踩吮Ｕ戏ā访鞔_規(guī)定，“國(guó)家舉辦的各類升學(xué)考試、職業(yè)資格考試和任職考試，有盲人參加的，應(yīng)當(dāng)為盲人提供盲文試卷、電子試卷或者由專門的工作人員予以協(xié)助”。可見，我國(guó)法律為視力殘疾人參加各類考試提供了制度保障。然而，在實(shí)踐過程中，時(shí)而出現(xiàn)與立法相悖的情形。例如，在2017年國(guó)家司法考試（現(xiàn)為國(guó)家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試）中，青島市司法局以“未配發(fā)可供盲人考試的特種試卷”為由拒絕盲人王瑞請(qǐng)求提供盲文版或者可讀屏電子版試卷的申請(qǐng)。爾后，王瑞向司法部申請(qǐng)信息公開。經(jīng)過媒體廣泛報(bào)道后，司法部方才回復(fù)王瑞可安排工作人員協(xié)助參考。在有“天下第一考”之稱的國(guó)家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試中，視聽殘疾人權(quán)益保護(hù)規(guī)定的落實(shí)尚且如此，不難想象在其他各項(xiàng)社會(huì)生產(chǎn)、生活事務(wù)中手語(yǔ)與盲文的運(yùn)用更存在大量需要完善的空間。只有確立手語(yǔ)和盲文為通用語(yǔ)言文字的法律地位，社會(huì)各界對(duì)殘疾人參與社會(huì)事務(wù)權(quán)利的保障方能由“可以提供”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;必須提供”。另一方面，通用語(yǔ)言文字法律地位的確立，有助于營(yíng)造手語(yǔ)和盲文的生態(tài)價(jià)值保護(hù)理念，提高視聽殘疾人溝通的效率。同理心是形成手語(yǔ)和盲文生態(tài)價(jià)值保護(hù)理念的精神基礎(chǔ)，也是構(gòu)建文明社會(huì)之橋梁。確立手語(yǔ)和盲文的通用語(yǔ)言文字地位后，有益于激發(fā)社會(huì)各界更加關(guān)注殘疾人權(quán)益的熱情，在激勵(lì)機(jī)制的配套下，或?qū)⑾破鹑駥W(xué)習(xí)手語(yǔ)和盲文的熱潮，營(yíng)造無障礙溝通的社會(huì)氛圍，進(jìn)一步降低社會(huì)治理成本。
第三，有助于促進(jìn)知識(shí)產(chǎn)權(quán)法律制度的革新。我國(guó)《著作權(quán)法》將文字作品納入知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)范疇，但囿于手語(yǔ)和盲文作品是否為“文字作品”的定位模糊，我國(guó)手語(yǔ)和盲文作品寥寥無幾。不僅如此，視聽殘疾人與健全人的溝通不便，視聽殘疾人創(chuàng)造的知識(shí)產(chǎn)權(quán)作品社會(huì)影響力不足，也導(dǎo)致其利用手語(yǔ)和盲文開展文化創(chuàng)作的內(nèi)生動(dòng)力缺乏。同時(shí)，囿于手語(yǔ)和盲文的使用率低，健全人鮮有運(yùn)用手語(yǔ)和盲文創(chuàng)造知識(shí)產(chǎn)權(quán)作品，難以形成手語(yǔ)和盲文在社會(huì)中廣泛使用的生態(tài)文化。因此，若將手語(yǔ)和盲文納入通用語(yǔ)言文字，將有助于激發(fā)全社會(huì)利用手語(yǔ)和盲文進(jìn)行文化創(chuàng)作的潛力，使人民的文化生活更加多彩、更加豐富。而當(dāng)面世的手語(yǔ)和盲文作品與日俱增時(shí)，與其配套的知識(shí)產(chǎn)權(quán)法律制度的改革也將會(huì)順勢(shì)取得重大進(jìn)展。
四、厘定手語(yǔ)和盲文作為國(guó)家通用語(yǔ)言文字的法治進(jìn)路
（一）夯實(shí)手語(yǔ)和盲文作為國(guó)家通用語(yǔ)言文字的法律基礎(chǔ)
1.強(qiáng)化國(guó)家政策對(duì)手語(yǔ)和盲文的宣傳引導(dǎo)功能
國(guó)家政策是一種軟法，在國(guó)家治理場(chǎng)域往往兼具靈活性和指導(dǎo)性。目前，我國(guó)的國(guó)家政策主要包括三種類型。第一，執(zhí)政黨的政策，如中共十九屆四中全會(huì)中的相關(guān)政策。第二，最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)及其常設(shè)機(jī)關(guān)的政策，如全國(guó)人大出臺(tái)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃綱要。第三，國(guó)務(wù)院及中央有關(guān)部門發(fā)布的規(guī)范性文件，如《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十三五”加快殘疾人小康進(jìn)程規(guī)劃綱要的通知》《第二期國(guó)家手語(yǔ)和盲文規(guī)范化行動(dòng)計(jì)劃（2021-2025）》等。鑒于短期內(nèi)難以在全社會(huì)形成手語(yǔ)和盲文生態(tài)保護(hù)的價(jià)值理念，相關(guān)部門有必要進(jìn)一步發(fā)掘不同層次國(guó)家政策在各自權(quán)力空間的改革作用，并加強(qiáng)手語(yǔ)和盲文生態(tài)保護(hù)價(jià)值理念的宣傳引導(dǎo)。具體而言，由中國(guó)殘疾人聯(lián)合會(huì)、教育部、國(guó)家語(yǔ)言文字工作委員會(huì)、國(guó)家新聞出版廣電總局等中央部門率先出臺(tái)推動(dòng)手語(yǔ)和盲文成為國(guó)家通用語(yǔ)言文字的規(guī)范性文件，在取得實(shí)效后，再將規(guī)范性文件的核心內(nèi)容上升為執(zhí)政黨政策，并在時(shí)機(jī)成熟時(shí)，將確立手語(yǔ)和盲文為通用語(yǔ)言文字納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃綱要和立法規(guī)劃。
2. 確立手語(yǔ)和盲文作為國(guó)家通用語(yǔ)言文字的憲法基礎(chǔ)
從頂層設(shè)計(jì)的角度，是否有必要對(duì)根本大法進(jìn)行調(diào)整，以確保手語(yǔ)和盲文作為國(guó)家通用語(yǔ)言文字的法律地位？答案是否定的。首先，《憲法》第33條業(yè)已確立平等原則和人權(quán)保障原則。所有中國(guó)公民均可享有憲法和法律規(guī)定的權(quán)利，此乃視聽殘疾人可通過手語(yǔ)和盲文平等參與社會(huì)事務(wù)的根本性憲制基礎(chǔ)。其次，《憲法》第19條第1、2、3款規(guī)定，國(guó)家發(fā)展教育事業(yè)，舉辦各種學(xué)校以及發(fā)展各種教育設(shè)施，對(duì)勞動(dòng)者進(jìn)行政治、文化、科學(xué)、技術(shù)、業(yè)務(wù)的教育。《憲法》第45條第3款進(jìn)一步明確，國(guó)家和社會(huì)幫助安排盲、聾、啞和其他有殘疾的公民的勞動(dòng)、生活和教育?？梢?，前述憲法條款共同為視聽殘疾人借助手語(yǔ)和盲文平等參與社會(huì)事務(wù)提供了具體性憲制基礎(chǔ)。最后，《憲法》第19條第5款規(guī)定：“國(guó)家推廣全國(guó)通用的普通話。”從憲法教義學(xué)來看，國(guó)家如此規(guī)定，可從語(yǔ)言經(jīng)濟(jì)學(xué)（提高效率、促進(jìn)發(fā)展）和語(yǔ)言政治學(xué)（提高認(rèn)同、社會(huì)團(tuán)結(jié)）兩個(gè)維度獲得證成。由此，《憲法》上的普通話推廣條款亦可成為視聽殘疾人通過手語(yǔ)和盲文平等參與社會(huì)事務(wù)的目的性憲制基礎(chǔ)。
綜而述之，憲法規(guī)定的似乎只是殘疾人平等的溝通性權(quán)利。然而，日常生活中手語(yǔ)和盲文的運(yùn)用目標(biāo)，不僅僅在于保障殘疾人之間的交流，也在于保障健全人與殘疾人實(shí)現(xiàn)便利交流。這關(guān)涉到群體之間的平等。試問，如若只有殘疾人一方知曉如何運(yùn)用手語(yǔ)和盲文，而健全人一方卻缺乏此方面的對(duì)接基礎(chǔ)，殘疾人如何正常地參與社會(huì)事務(wù)？從這個(gè)角度來看，為殘疾人確立溝通性權(quán)利，即是更好地保障全體公民溝通性權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。質(zhì)言之，手語(yǔ)和盲文是視聽殘疾人正常參與社會(huì)事務(wù)的保障性方式，自然映射其憲法地位。為確保這種地位的牢固，憲法“不遺余力”地展現(xiàn)殘疾人接受教育的功能性。從保持憲法穩(wěn)定及憲制秩序正常運(yùn)行的角度，毋須對(duì)憲法條款進(jìn)行修正，而應(yīng)采用法教義學(xué)的方法確立手語(yǔ)和盲文的憲法地位。
?。ǘ?gòu)建手語(yǔ)和盲文法律地位的雙重立法模式
將手語(yǔ)和盲文納入國(guó)家通用語(yǔ)言文字的行列，或?qū)?duì)國(guó)家治理的各項(xiàng)制度機(jī)制產(chǎn)生系統(tǒng)性影響。公權(quán)力機(jī)關(guān)有義務(wù)積極落實(shí)和保障手語(yǔ)和盲文作為國(guó)家通用語(yǔ)言文字的地位，由此可能增加不可估量的治理成本?；蚧诖藵撛诘木薮笾卫盹L(fēng)險(xiǎn)，《國(guó)家通用語(yǔ)言文字法》的第二次征求意見稿將手語(yǔ)和盲文的法律地位由“組成部分”降至“補(bǔ)充”，以避免后續(xù)的治理風(fēng)險(xiǎn)。據(jù)此，在立法進(jìn)路上，可先由普通法律確立手語(yǔ)和盲文的法律地位，再通過具有一定靈活性的行政法規(guī)或者具有先行性的地方立法予以細(xì)化和體系化。同時(shí)，在配套制度的制定上可具有一定的靈活性，如在修訂《國(guó)家通用語(yǔ)言文字法》的過程中，可直接明確手語(yǔ)和盲文為國(guó)家通用語(yǔ)言文字，但在體系化建構(gòu)時(shí)，須以普通話和規(guī)范漢字為主線，手語(yǔ)和盲文為輔。同時(shí)，為強(qiáng)化手語(yǔ)和盲文的法律地位，需要進(jìn)一步制定與《殘疾人保障法》相配套的系列措施。這里重點(diǎn)闡述如何通過普通法律以外的立法模式穩(wěn)固手語(yǔ)和盲文作為國(guó)家通用語(yǔ)言文字的法律地位。
1. 通過行政法規(guī)實(shí)現(xiàn)手語(yǔ)和盲文規(guī)范化工作的精細(xì)化
根據(jù)《立法法》第8條規(guī)定，國(guó)務(wù)院經(jīng)全國(guó)人大及其常委會(huì)授權(quán)后，可通過行政法規(guī)對(duì)尚未制定法律的事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)制。而《國(guó)家通用語(yǔ)言文字法》早已明確我國(guó)的國(guó)家通用語(yǔ)言文字為普通話和規(guī)范漢字。因此，在《國(guó)家通用語(yǔ)言文字法》確立手語(yǔ)和盲文的國(guó)家通用語(yǔ)言文字地位前，基于手語(yǔ)和盲文在國(guó)家通用語(yǔ)言文字中發(fā)揮的實(shí)際作用，行政法規(guī)只能確認(rèn)其為“國(guó)家通用語(yǔ)言文字的補(bǔ)充”，并設(shè)計(jì)與該地位相適應(yīng)的行政管理制度。而在《國(guó)家通用語(yǔ)言文字法》確立手語(yǔ)和盲文的國(guó)家通用語(yǔ)言文字地位后，國(guó)務(wù)院可據(jù)此專門制定手語(yǔ)和盲文的行政法規(guī)，并制定更為細(xì)化的配套管理制度?？梢?，無論《國(guó)家通用語(yǔ)言文字法》是否修訂，在現(xiàn)行憲制框架內(nèi)，行政法規(guī)均可發(fā)揮多方面作用對(duì)手語(yǔ)和盲文的法律地位進(jìn)行確認(rèn)，細(xì)化手語(yǔ)和盲文的規(guī)范化工作，為手語(yǔ)和盲文規(guī)范化工作的體系化重構(gòu)提供承上啟下的法律橋梁，從而積極引導(dǎo)有先行先試權(quán)的地方立法主體主動(dòng)探索，穩(wěn)固手語(yǔ)和盲文的法律地位。
2. 通過地方立法先行先試手語(yǔ)和盲文作為國(guó)家通用語(yǔ)言文字的制度實(shí)踐
誠(chéng)然，在國(guó)家法律層面確立手語(yǔ)和盲文為國(guó)家通用語(yǔ)言文字難度極大，時(shí)至今日，《國(guó)家通用語(yǔ)言文字法》的修訂工作舉步維艱便可證成。除了可開展國(guó)家政策或者行政法規(guī)的前期探索性工作外，地方立法最具有先行先試的改革沖勁。然而，并非所有的地方均具有立法的先行先試權(quán)。根據(jù)《立法法》第13條規(guī)定，經(jīng)過全國(guó)人大及其常委會(huì)的授權(quán)，地方可就行政管理等領(lǐng)域的特定事項(xiàng)暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止適用法律的部分規(guī)定。因而，經(jīng)過授權(quán)的地方可率先探索將手語(yǔ)和盲文確立為國(guó)家通用語(yǔ)言文字。但不容忽視的是，國(guó)家法治水平制約地方法治水平，確立國(guó)家通用語(yǔ)言文字茲事體大，動(dòng)輒牽動(dòng)全局，改革創(chuàng)新的風(fēng)險(xiǎn)大。我國(guó)的許多地方立法正面臨著巨大的挑戰(zhàn)。因此，期待多數(shù)地方能將手語(yǔ)和盲文確立為國(guó)家通用語(yǔ)言文字、積極探索手語(yǔ)和盲文的體系化制度建構(gòu)并不現(xiàn)實(shí)。即便如此，在現(xiàn)有的法治框架內(nèi)，地方仍可以參照上述行政法規(guī)的規(guī)制思路，對(duì)手語(yǔ)和盲文進(jìn)行與其補(bǔ)充性地位相適應(yīng)的立法，此立法工作無須專門授權(quán)，故而較為可能實(shí)現(xiàn)。在《國(guó)家通用語(yǔ)言文字法》尚未確立手語(yǔ)和盲文的根本性地位前，筆者認(rèn)為，中國(guó)特色社會(huì)主義先行示范區(qū)作為新時(shí)代國(guó)家推進(jìn)法治改革的“領(lǐng)路人”，享有充分的先行先試立法權(quán)，可在手語(yǔ)和盲文的立法工作上率先取得突破，推動(dòng)手語(yǔ)和盲文以國(guó)家通用語(yǔ)言文字的地位嵌入行政管理制度的體系化工作中，逐步塑造涵蓋全社會(huì)的手語(yǔ)和盲文的生態(tài)保護(hù)價(jià)值理念，為全國(guó)性立法起到帶頭與示范作用。事實(shí)上，深圳在殘疾人權(quán)益保障工作上早已處于全國(guó)領(lǐng)先地位，其率先提出創(chuàng)建無障礙城市，并出臺(tái)全國(guó)首部無障礙城市建設(shè)規(guī)范——《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)無障礙城市條例》?？梢?，由深圳推動(dòng)手語(yǔ)和盲文作為國(guó)家通用語(yǔ)言文字的立法工作優(yōu)勢(shì)顯著，值得期待。
（三）建構(gòu)手語(yǔ)和盲文推廣使用的激勵(lì)約束機(jī)制
1.建立手語(yǔ)和盲文推廣使用的激勵(lì)機(jī)制
當(dāng)前，手語(yǔ)和盲文推廣存在專業(yè)人才匱乏、社會(huì)關(guān)注度低、經(jīng)費(fèi)缺乏等短板，這與其在教育制度上的激勵(lì)機(jī)制闕如息息相關(guān)。從社會(huì)心理的角度看，不少健全人將學(xué)習(xí)手語(yǔ)和盲文視作殘疾人的專屬行為，存在思想誤區(qū)和抵觸情緒。由此，可通過設(shè)置多元化的激勵(lì)機(jī)制，激發(fā)社會(huì)公眾學(xué)習(xí)手語(yǔ)和盲文的內(nèi)生動(dòng)力。筆者認(rèn)為，至少可從以下幾個(gè)方面建構(gòu)激勵(lì)機(jī)制。第一，免費(fèi)機(jī)制。在手語(yǔ)和盲文生態(tài)保護(hù)價(jià)值理念尚未在全社會(huì)形成之前，無論是全國(guó)統(tǒng)一的國(guó)家通用手語(yǔ)、盲文等級(jí)考試，還是手語(yǔ)或者盲文培訓(xùn)、認(rèn)證、派遣服務(wù)工作等，均可通過納入職業(yè)技能培訓(xùn)的范圍，讓學(xué)習(xí)手語(yǔ)和盲文的人享受到免費(fèi)待遇，有條件的地方還可給予一定的補(bǔ)貼。第二，晉升機(jī)制。對(duì)特殊教育機(jī)構(gòu)、公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)、社會(huì)福利機(jī)構(gòu)等機(jī)構(gòu)的人員進(jìn)行績(jī)效考核時(shí)，手語(yǔ)、盲文技能可作為指標(biāo)之一，技能等級(jí)越高，指標(biāo)分?jǐn)?shù)越高。第三，專業(yè)機(jī)制。鼓勵(lì)高校和職業(yè)中學(xué)積極開展各種形式的活動(dòng)，推動(dòng)手語(yǔ)和盲文教育的專業(yè)化，包括開設(shè)手語(yǔ)翻譯專業(yè)、特色課程、研修班或者夏令營(yíng)等，而手語(yǔ)翻譯專業(yè)的學(xué)生可優(yōu)先選擇是否成為“公費(fèi)師范生”。此外，有條件的高校還可設(shè)置手語(yǔ)和盲文的研究生專業(yè)方向，深化手語(yǔ)和盲文的基礎(chǔ)理論研究工作。
2. 健全手語(yǔ)和盲文推廣使用的約束機(jī)制
鑒于手語(yǔ)和盲文并非最為廣泛使用的日常語(yǔ)言文字，將手語(yǔ)和盲文作為國(guó)家通用語(yǔ)言文字的初衷在于進(jìn)一步保障殘疾人的權(quán)益，故不能因此形成反向歧視，強(qiáng)制性地要求全民學(xué)習(xí)手語(yǔ)或者盲文。在制度配套時(shí)，應(yīng)遵循以激勵(lì)機(jī)制為主、約束機(jī)制為輔的基本原則。同時(shí)，約束機(jī)制之設(shè)計(jì)要遵循比例原則，將社會(huì)公眾利益的損失盡可能控制在最低限度。筆者認(rèn)為，可從以下幾個(gè)方面建構(gòu)約束機(jī)制。第一，準(zhǔn)入機(jī)制。在涉及手語(yǔ)或盲文使用的機(jī)構(gòu)，如特殊教育機(jī)構(gòu)、公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)、社會(huì)福利機(jī)構(gòu)等機(jī)構(gòu)實(shí)行手語(yǔ)或者盲文初級(jí)證準(zhǔn)入制度，以最低的職業(yè)要求規(guī)范新進(jìn)人員。第二，監(jiān)管機(jī)制。目前，地方各級(jí)語(yǔ)言文字工作委員會(huì)為議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，缺乏執(zhí)法主體資格，對(duì)手語(yǔ)和盲文的統(tǒng)籌保護(hù)力度有限。而法律賦予其他部門的監(jiān)管職責(zé)不清，致使對(duì)國(guó)家通用語(yǔ)言文字的監(jiān)管時(shí)而出現(xiàn)推諉現(xiàn)象。因此，應(yīng)明確監(jiān)管主體和職責(zé)分工，進(jìn)一步健全國(guó)家通用語(yǔ)言文字的監(jiān)管機(jī)制。第三，處罰機(jī)制。鑒于現(xiàn)行《國(guó)家通用語(yǔ)言文字法》以教育引導(dǎo)為主，法律后果設(shè)定較輕，最高處罰措施僅限于“予以警告并督促其限期改正”，容易導(dǎo)致執(zhí)法收效甚微。為強(qiáng)化全社會(huì)對(duì)手語(yǔ)和盲文的認(rèn)識(shí)，修改后的《國(guó)家通用語(yǔ)言文字法》有必要設(shè)置約束力度更強(qiáng)的行政處罰類型，提高違法成本。值得注意的是，處罰并非針對(duì)不學(xué)習(xí)手語(yǔ)或盲文的公眾，而是規(guī)制阻礙手語(yǔ)或盲文推廣、教育等活動(dòng)的違法人員。
五、結(jié)語(yǔ)
視聽殘疾人是殘疾人中占比最高的群體，其能否在日常生活中順暢地使用手語(yǔ)或者盲文交流，是殘疾人權(quán)益保障是否得到落實(shí)的重要體現(xiàn)。明確手語(yǔ)和盲文作為國(guó)家通用語(yǔ)言文字的法律地位，是對(duì)視聽殘疾人語(yǔ)言文字權(quán)利的根本性保障，有助于他們平等參與社會(huì)事務(wù)，進(jìn)一步鞏固“全面建成小康社會(huì)，殘疾人一個(gè)也不能少”的偉大成果。鑒于目前手語(yǔ)和盲文在我國(guó)法律體系中的定位仍難尋準(zhǔn)星，視聽殘疾人的權(quán)利多有虛置。文明社會(huì)的體現(xiàn)不應(yīng)僅僅局限于法律規(guī)范的簡(jiǎn)單明示，而應(yīng)是整個(gè)社會(huì)、整個(gè)制度系統(tǒng)時(shí)刻為有需要的人提供有溫度的保障手段。在文化生態(tài)論理念的引導(dǎo)下，確立手語(yǔ)和盲文為國(guó)家通用語(yǔ)言文字僅是增進(jìn)社會(huì)福祉的一種規(guī)范形式，而真正建成文明社會(huì)，依賴于社會(huì)公眾自覺形成殘疾人權(quán)益保障的生態(tài)保護(hù)價(jià)值理念。唯有形成這種價(jià)值理念，方能為殘疾人以及健全人提供全面的法治保障，使每一個(gè)民眾感受到社會(huì)的進(jìn)步與溫暖。
（馮澤華，廣東財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院與武漢大學(xué)法學(xué)院聯(lián)合培養(yǎng)博士后，法學(xué)博士）
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