內(nèi)容提要：國際人權(quán)公約的域外適用是國家規(guī)制跨國公司域外人權(quán)義務(wù)的法律基礎(chǔ)，并在近年來日益受到聯(lián)合國治理跨國公司人權(quán)責(zé)任新趨勢的挑戰(zhàn)。對于現(xiàn)有國際規(guī)則和實踐的考察表明，國際人權(quán)公約的域外適用取決于締約國的域外管轄范圍，它主要包括對于域外領(lǐng)土和個人的實際控制以及在域外實施權(quán)威行為的情況。據(jù)此，如果跨國公司侵犯人權(quán)的行為發(fā)生于母國在域外實際控制的區(qū)域內(nèi)和個人身上，或者得到母國的授權(quán)和控制，則由其母國承擔(dān)相應(yīng)的人權(quán)責(zé)任。鑒于上述國際人權(quán)公約域外適用范圍具有限制性，國際合作義務(wù)、不損害原則在未來或可成為國家履行域外人權(quán)義務(wù)新的法律依據(jù)，由此擴展國際人權(quán)公約域外適用的基礎(chǔ)，以應(yīng)對更加嚴(yán)峻的跨國公司侵犯人權(quán)的問題。但是就總體而言，目前對于國家規(guī)制跨國公司域外人權(quán)義務(wù)的認(rèn)定和編纂，應(yīng)尊重國際人權(quán)法的現(xiàn)有規(guī)則，不應(yīng)為國家增設(shè)新的人權(quán)義務(wù)。
關(guān)鍵詞：域外適用 跨國公司的人權(quán)責(zé)任 域外人權(quán)義務(wù)
對于跨國公司域外經(jīng)營行為的規(guī)范是工商業(yè)人權(quán)責(zé)任的重要組成部分，日益引起國際社會的關(guān)注。對此，聯(lián)合國自20世紀(jì)70年代就開始致力于跨國公司的人權(quán)責(zé)任問題，不僅通過了一系列決議和一般性意見，而且推動了國際人權(quán)法的編纂。其中，2020年10月通過的《在國際人權(quán)法中規(guī)范跨國公司和其他工商企業(yè)活動的具有法律約束力的文書（第二修訂草案）》（以下簡稱“國際人權(quán)法規(guī)范跨國公司的法律文書”）突破了《工商業(yè)與人權(quán)：實施聯(lián)合國“保護、尊重和救濟”框架指導(dǎo)原則》（以下簡稱《指導(dǎo)原則》）在域外人權(quán)責(zé)任上的保守規(guī)定，旨在通過強化母國對于跨國公司的法律義務(wù)和責(zé)任，以彌補東道國對于人權(quán)的保障不力，代表了聯(lián)合國治理跨國公司人權(quán)問題的最新趨勢。該法律文書要求國家和企業(yè)對于域外人權(quán)風(fēng)險履行預(yù)防義務(wù)，并承擔(dān)相關(guān)法律責(zé)任，由此不可避免地觸及國際人權(quán)公約的域外適用這一法律基礎(chǔ)的探討。
一直以來，國際社會主要是從工商業(yè)自身的人權(quán)責(zé)任視角來規(guī)范跨國公司的人權(quán)問題，而對于國家的義務(wù)有所忽略，遑論域外領(lǐng)域。盡管《國際人權(quán)法規(guī)范跨國公司的法律文書》確立了國家的域外人權(quán)義務(wù)，但是由于目前各項國際人權(quán)公約在域外適用方面并沒有統(tǒng)一的規(guī)定，因此哪些人權(quán)義務(wù)以及在多大范圍內(nèi)具有域外效力還需要進(jìn)一步的探索。鑒于中國代表在國際人權(quán)法規(guī)制跨國公司問題上一貫堅持“不為締約國創(chuàng)設(shè)新的國際義務(wù)”的立場，我們應(yīng)將國際人權(quán)公約的域外適用問題放置在現(xiàn)有的國際規(guī)則框架下進(jìn)行分析，從而支持我國在上述文書編纂過程中既能堅持國際法原則，又能做出符合國家利益的抉擇。對此，本文將從辨明國際人權(quán)公約域外適用依據(jù)出發(fā)，提出其所面臨的新挑戰(zhàn)，并結(jié)合國際實踐在探明域外適用現(xiàn)有規(guī)則的基礎(chǔ)上，展望國際人權(quán)公約域外適用的未來趨勢，從而為國家規(guī)制跨國公司的域外人權(quán)義務(wù)的界定和發(fā)展以及國際法律文書的編纂提供理論、規(guī)則和實踐基礎(chǔ)。
一、國際人權(quán)公約域外適用的根據(jù)及新挑戰(zhàn)
?。ㄒ唬﹪H人權(quán)公約域外適用的法律根據(jù)
國家規(guī)制跨國公司域外行為的義務(wù)是以國際人權(quán)公約的域外適用為前提的，因此有必要先辨明相關(guān)法律根據(jù)，從而為界定國家的域外人權(quán)義務(wù)奠定基礎(chǔ)。
與主要調(diào)整國家間關(guān)系的傳統(tǒng)國際法不同，國際人權(quán)法旨在調(diào)整國家與個人之間的關(guān)系，因此，對于該法的域外適用問題，各國在國際人權(quán)公約制定之初就存在一定的爭論。以《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》為例，其第2條第1款規(guī)定：“本盟約每一締約國承擔(dān)尊重和保證在其領(lǐng)土內(nèi)和受其管轄的一切個人享有本盟約所承認(rèn)的權(quán)利。”在編纂之初，公約草案僅采用了“管轄范圍內(nèi)適用”的表述，由于美國等國家拒絕在本國領(lǐng)土之外承擔(dān)人權(quán)義務(wù)，因此建議在“管轄”前加上“領(lǐng)土”這一限制條件。但是，該提議遭到了法國和中國的反對，此后幾經(jīng)修改，公約的適用范圍最終確定為“在其領(lǐng)土內(nèi)和受其管轄”這一表述。此后，人權(quán)事務(wù)委員會對于該條款的解釋明確將“領(lǐng)土”與“管轄”之間的“和”字理解為并列連詞，即締約國對在其領(lǐng)土內(nèi)以及受其管轄的個人承擔(dān)義務(wù)，但不限于在其領(lǐng)土內(nèi)并受其管轄的個人。對此，人權(quán)事務(wù)委員會第31號一般性意見指出，公約的“管轄”條款“意味著締約國必須尊重和確保在其權(quán)力范圍內(nèi)或者有效控制下的任何人享受公約所規(guī)定的權(quán)利，其中甚至包括不在締約國領(lǐng)土上的一些人的權(quán)利”。
由此可知，以《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》為代表的類似公約的域外適用主要是對于締約國領(lǐng)土外管轄的研究，意在探明域外的個人及群體是否屬于一國領(lǐng)土外管轄范圍，并有權(quán)利要求該國履行國際人權(quán)義務(wù)。在以主權(quán)原則為基礎(chǔ)的國際法框架下，確認(rèn)一國在領(lǐng)土外的管轄是一個相對困難的問題。這個條款雖然并不否定締約國對于域外侵犯人權(quán)的行為承擔(dān)責(zé)任，但是很顯然這種情況具有例外性，客觀上限制了國際人權(quán)公約的域外適用。對此，盡管《經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利國際公約》并沒有明確規(guī)定適用范圍，但是其是否可以廣泛適用于域外是值得商榷的，因為該公約議定書從個人來文的角度限定了域外管轄的范圍?！督?jīng)濟、社會和文化權(quán)利國際公約任擇議定書》第1條明確規(guī)定：“來文可以由聲稱因一締約國侵犯《公約》所規(guī)定的任何經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利而受到傷害的該締約國管轄下的個人自行或聯(lián)名提交或以其名義提交”。此外，《歐洲人權(quán)公約》第1條同樣限定了適用范圍：“締約國應(yīng)當(dāng)給予在它們管轄之下的每個人獲得本公約第一章所確定的權(quán)利和自由。”而《關(guān)于國家在經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利領(lǐng)域的域外義務(wù)的馬斯特里赫特原則》第9條也明確規(guī)定了“國家實施權(quán)威或有效控制”的義務(wù)范圍?？紤]到國際人權(quán)義務(wù)在國外的實施涉及一國人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)在國外的實現(xiàn)，有必要對于其他國家的主權(quán)予以尊重，因此國際人權(quán)公約的域外適用還是有一定限制的。
綜上所述，盡管部分公約明確規(guī)定了以“管轄”為核心的域外適用范圍，但是由于人權(quán)主要依賴于國內(nèi)的保障，域外適用屬于例外情形，因此域外管轄等相關(guān)規(guī)則和實踐尚需進(jìn)一步探索，進(jìn)而為國家履行域外人權(quán)義務(wù)提供指導(dǎo)。
?。ǘ﹪乙?guī)制跨國公司域外行為引發(fā)的新挑戰(zhàn)
近年來，由于工商業(yè)人權(quán)責(zé)任的發(fā)展遭遇瓶頸，聯(lián)合國開始注重通過國家義務(wù)規(guī)制企業(yè)的經(jīng)營行為，這不僅對國際人權(quán)公約的締約國，尤其是母國履行域外人權(quán)義務(wù)提出了新要求，而且對國際人權(quán)公約的域外適用提出了新挑戰(zhàn)。
第一，《國際人權(quán)法規(guī)范跨國公司的法律文書》關(guān)于母國域外人權(quán)責(zé)任的規(guī)定引發(fā)了國際人權(quán)公約域外適用范圍的新問題。縱觀該法律文書前期的整個編纂過程，各國對于國家人權(quán)義務(wù)的范圍先后出現(xiàn)了兩種觀點，盡管最終文本尚需進(jìn)一步的討論，但是其超越國際人權(quán)公約中現(xiàn)有的“領(lǐng)土及管轄范圍”、擴大締約國域外人權(quán)義務(wù)的趨勢已經(jīng)初見端倪。其中，《國際人權(quán)法規(guī)范跨國公司的法律文書》的零草案和修訂草案對于締約國的人權(quán)責(zé)任范圍都沒有任何限制，要求“締約國應(yīng)確保其國內(nèi)法規(guī)定對商業(yè)活動，包括具有跨國性質(zhì)的活動侵犯人權(quán)的行為規(guī)定全面和充分的法律責(zé)任制度。”由于這一規(guī)定隱含的寬泛的域外義務(wù)受到質(zhì)疑，《國際人權(quán)法規(guī)范跨國公司的法律文書（第二修訂草案）》對于適用范圍進(jìn)行了一定限制，要求：“締約國應(yīng)該有效規(guī)范其境內(nèi)或者管轄范圍內(nèi)的跨國企業(yè)，包括其跨國性質(zhì)的所有經(jīng)營活動。為了實現(xiàn)這一目的，國家應(yīng)該采取一切必要的法律和政策措施，確保在其領(lǐng)土或管轄范圍內(nèi)，或者在其控制下的從事跨國經(jīng)營行為的所有跨國公司等工商業(yè)企業(yè)尊重國際人權(quán)義務(wù)，在經(jīng)營中預(yù)防和減少人權(quán)侵害。”該條款將國家的域外人權(quán)義務(wù)限定在“管轄范圍”內(nèi)，但是增加了國家對于在域外受其控制企業(yè)的規(guī)制義務(wù)。對此，有必要探明這一適用范圍的擴展是否具有國際人權(quán)法等國際法的基礎(chǔ)，明確國家在什么情況下可以控制跨國公司域外的經(jīng)營行為，并由此產(chǎn)生相應(yīng)的人權(quán)義務(wù)。
第二，聯(lián)合國人權(quán)機構(gòu)在一般性意見等文件中提出一系列國家規(guī)制跨國公司域外行為的義務(wù)要求，并加強了國際監(jiān)督。以經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利委員會為例，其在第 8、12、14、15、19、22、23、24 號一般性意見中分別提到締約國在健康權(quán)、水權(quán)、食物權(quán)、工作權(quán)、社會保障權(quán)、性健康和生殖健康權(quán)利、享受公正和良好工作條件的權(quán)利方面負(fù)有一定的域外義務(wù)。如，第15號一般性意見指出，締約國必須尊重其他國家人民對水權(quán)的享有，采取措施禁止本國公民和公司侵犯其他國家個人和群體的水權(quán)，并根據(jù)水資源供給情況促進(jìn)水權(quán)在其他國家實現(xiàn)。在第22號一般性意見中，委員會明確提出國家應(yīng)確保跨國公司（如在全球運營的制藥公司）在域外不侵犯其他國家人民的性健康和生殖健康權(quán)，例如不得在未經(jīng)同意的情況下進(jìn)行避孕藥具測試或醫(yī)學(xué)試驗。盡管上述一般性意見并沒有法律拘束力，但是部分條約機構(gòu)以及特別報告員不斷地依照上述標(biāo)準(zhǔn)對于跨國公司的母國進(jìn)行監(jiān)督的實踐賦予了這些國際文件一定的權(quán)威性。例如，經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利委員會在2016年對英國國家報告的結(jié)論性意見中就表達(dá)了明確的關(guān)切。委員會建議英國采取適當(dāng)?shù)牧⒎ê托姓胧?，以確保在其管轄范圍內(nèi)的公司或其子公司對域外項目活動造成的經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利的損害承擔(dān)法律責(zé)任。除此之外，特別程序設(shè)立的工商業(yè)與人權(quán)工作組在對加拿大和美國的國別訪問報告中都表示了對兩國跨國公司在域外侵犯人權(quán)問題的關(guān)注。其中，在訪問加拿大后，工作組提出加拿大企業(yè)存在域外侵犯人權(quán)并且受害人無法獲得有效救濟的問題；對于美國則表示，該國應(yīng)當(dāng)采取措施解決監(jiān)管上的空白或阻止受害人尋求司法救濟的法律或事實障礙。上述聯(lián)合國人權(quán)機構(gòu)的建議或者意見為締約國提出了更為廣泛的尊重和保障域外人權(quán)的義務(wù)，其與《國際人權(quán)法規(guī)范跨國公司的法律文書》的零草案和修訂草案在域外人權(quán)義務(wù)方面的態(tài)度是一致，但是上述觀點也遭遇了部分締約國在某種程度上的抵制，因為很多國家認(rèn)為尊重和保護域外的人權(quán)是軟法規(guī)則和道德義務(wù)。
鑒于聯(lián)合國規(guī)制跨國公司人權(quán)責(zé)任的新趨勢為國際人權(quán)公約的域外適用帶來新的問題，有必要辨明已有的國際人權(quán)法規(guī)則和實踐在多大范圍內(nèi)支持國家的域外管轄及其人權(quán)義務(wù)，以及在多大程度上可以為拓展域外適用提供探討空間，從而有助于國內(nèi)學(xué)界和實務(wù)界客觀認(rèn)識國際人權(quán)公約的域外適用問題，既不盲目否認(rèn)規(guī)制跨國公司域外行為的國家義務(wù)，也不盲從無限擴大這一義務(wù)的觀點，在逐步促進(jìn)域外人權(quán)保障的同時，兼顧對于跨國公司的公平對待，并與經(jīng)濟發(fā)展相協(xié)調(diào)。
二、國際人權(quán)公約域外適用的現(xiàn)有規(guī)則
在過去幾十年中，國際人權(quán)法和國際法中國家責(zé)任制度的發(fā)展逐漸為國際人權(quán)公約的域外適用提供了一個規(guī)則框架，其通過明確締約國在域外的管轄范圍，為國家規(guī)制跨國公司的域外人權(quán)義務(wù)提供了法律根據(jù)。
?。ㄒ唬╆P(guān)于對域外領(lǐng)土和個人實施有效控制的規(guī)則
實踐中，國家對于域外領(lǐng)土和個人的有效控制被視為實現(xiàn)域外管轄的情況并適用國際人權(quán)公約的規(guī)則逐漸被國際或區(qū)域人權(quán)機構(gòu)所承認(rèn)。相關(guān)的有效控制規(guī)則始于“占領(lǐng)”等一國對于域外領(lǐng)土實際控制的情況，此后由于武裝沖突的多樣性以及控制程度的復(fù)雜性，逐漸擴展為一國對于域外個人控制的情況，從而拓展了締約國在域外的人權(quán)義務(wù)。
1. 對域外領(lǐng)土的有效控制
國家因?qū)τ蛲忸I(lǐng)土的有效控制而產(chǎn)生人權(quán)義務(wù)的規(guī)則最先由歐洲人權(quán)法院在“塞浦路斯訴土耳其案”中確立，此后得到了聯(lián)合國人權(quán)條約機構(gòu)的肯定，并在國際法院的咨詢意見中得到進(jìn)一步體現(xiàn)。歐洲人權(quán)法院在該案中認(rèn)為，鑒于土耳其對北塞浦路斯掌握有效的全面控制，土耳其不僅要為土耳其士兵或官員在北塞浦路斯的行為負(fù)責(zé)，也要為土耳其支持下的地方當(dāng)局的行為承擔(dān)人權(quán)責(zé)任。根據(jù)《歐洲人權(quán)公約》第1條：“締約方應(yīng)當(dāng)保證在它們管轄之下的每個人獲得本公約第一章所確定的權(quán)利和自由”，土耳其的管轄必須擴大到公約及其批準(zhǔn)的議定書所規(guī)定的所有實體性權(quán)利和可歸責(zé)于土耳其的對人權(quán)的侵犯。在“羅茲都訴土耳其案”中，歐洲人權(quán)法院也確認(rèn)了這一域外管轄標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)為締約國的“管轄”并不局限于締約國領(lǐng)土，其公約之下的人權(quán)責(zé)任也適用于締約國在領(lǐng)土之外實行有效控制的地區(qū)。
此后，聯(lián)合國有關(guān)機構(gòu)圍繞著以色列在被占領(lǐng)巴勒斯坦領(lǐng)土上的人權(quán)責(zé)任問題，對于“域外領(lǐng)土的有效控制”規(guī)則進(jìn)行了一系列的認(rèn)定。1998年，人權(quán)事務(wù)委員會在關(guān)于以色列的國別結(jié)論性意見中指出，鑒于以色列在被占領(lǐng)領(lǐng)土上長期存在的事實及其安全部隊在被占領(lǐng)土行使有效管轄等情況，委員會認(rèn)為《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》應(yīng)被全面適用于被占領(lǐng)土及其他以色列行使有效控制的地區(qū)。2003年，經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利委員會也在關(guān)于以色列的國別結(jié)論性意見中發(fā)表了類似的意見。對于以色列堅持認(rèn)為《經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利國際公約》不適用于該國主權(quán)領(lǐng)土和司法管轄之外的地區(qū)，而且不適用于被占領(lǐng)領(lǐng)土上除以色列人以外的其他人口的觀點，委員會重申，《經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利國際公約》規(guī)定的締約國義務(wù)適用于受其有效控制之下的所有領(lǐng)土和人口。2004年，國際法院在《對在被占領(lǐng)巴勒斯坦領(lǐng)土修建隔離墻的法律后果發(fā)表的咨詢意見》中再次確認(rèn)，《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》適用于一國在其領(lǐng)土外行使管轄權(quán)所實施的行為；《經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利國際公約》適用于締約國擁有主權(quán)的領(lǐng)土，也適用于具有管轄權(quán)的領(lǐng)土。上述關(guān)于國際人權(quán)公約在域外適用規(guī)則的肯認(rèn)，意味著一旦締約國在域外實現(xiàn)了占領(lǐng)等有效控制，就應(yīng)該在當(dāng)?shù)芈男袊H人權(quán)公約的人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)，自然也包括規(guī)制跨國公司的義務(wù)。
2. 對個人的有效控制
縱觀世界范圍內(nèi)的各種武裝沖突，一國占領(lǐng)域外領(lǐng)土的情況相對罕見，但是其他國際和國內(nèi)的軍事行動較為頻繁。為了使戰(zhàn)亂中的人民得到應(yīng)有的人權(quán)保障，聯(lián)合國和區(qū)域人權(quán)機構(gòu)對域外管轄的界定逐步從對領(lǐng)土的占領(lǐng)或控制的標(biāo)準(zhǔn)，擴展到對于域外個人的控制標(biāo)準(zhǔn)，即國家應(yīng)對域外實施有效控制的個人適用國際人權(quán)公約，保障其相應(yīng)的人權(quán)。
例如，在“艾爾斯基尼訴英國案”中，來文涉及6個伊拉克平民被駐伊拉克的英國部隊殺害的情況。其中，5人是被英軍在執(zhí)行巡邏任務(wù)時射殺，另外1人是在英軍軍營受到拘留、虐待導(dǎo)致死亡的。對此，歐洲人權(quán)法院認(rèn)為，鑒于英國負(fù)有維持伊拉克相關(guān)地區(qū)安全的權(quán)力和責(zé)任，其通過士兵在安全行動中對于受害人行使了權(quán)力和控制，因此在死者和英國之間建立起管轄聯(lián)系。在“科德訴美國案”中，美洲人權(quán)委員會對于《美洲人權(quán)公約》第1條關(guān)于“管轄下的所有的人”做出如下闡釋：處于國家管轄之下的個人是指受一個國家域外行為（通常是該國在國外的國家工作人員的行為）影響的個人，該個人位于另一個國家的領(lǐng)土內(nèi)，但處于前者控制之下。原則上，關(guān)于違反公約義務(wù)的調(diào)查和裁判不會基于受害者的國籍或存在于某一特定地區(qū)而進(jìn)行，而是著眼于國家是否將該人置于其權(quán)力和控制之下的特定情況進(jìn)行分析。
上述有關(guān)國家對于域外控制下的個人適用國際人權(quán)公約的觀點同樣得到了聯(lián)合國人權(quán)機構(gòu)的認(rèn)可。人權(quán)事務(wù)委員會認(rèn)為，公約義務(wù)“也適用于在境外采取行動的締約國武裝部隊的權(quán)力范圍內(nèi)或者有效控制下的所有人，而不論這種權(quán)力或者有效控制是在何種情況下獲得的”。消除對婦女歧視委員會認(rèn)為，“締約國的義務(wù)應(yīng)毫無歧視地適用于在該國領(lǐng)土內(nèi)或不在該國領(lǐng)土內(nèi)但受該國有效控制的公民或非公民……締約國對其影響人權(quán)的所有行動負(fù)責(zé)，不論受影響的個人是否在該國領(lǐng)土內(nèi)”。這一標(biāo)準(zhǔn)的建立，再一次證明了國際人權(quán)公約中的“管轄”的核心要義是國家對于個人的權(quán)威關(guān)系，并非傳統(tǒng)的屬地或者屬人管轄。
實踐中，這項域外適用的規(guī)則已經(jīng)運用于國家規(guī)制跨國公司的域外經(jīng)營行為的義務(wù)。例如，人權(quán)事務(wù)委員會在關(guān)于澳大利亞的國別結(jié)論性意見中表達(dá)了對澳大利亞將難民或?qū)で蟊幼o者轉(zhuǎn)往由私人承包的瑙魯、巴布亞新幾內(nèi)亞移徙管理中心以及該中心人權(quán)狀況不佳的擔(dān)憂。委員會認(rèn)為，澳大利亞對境外移徙管理中心的運作有決定性的控制權(quán)和影響，包括機構(gòu)設(shè)置、提供資金和提供服務(wù)項目等已構(gòu)成有效控制，因此該中心的個人處于澳大利亞的管轄之下，由該國根據(jù)《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》承擔(dān)相應(yīng)的人權(quán)義務(wù)。
綜上所述，如果一個國家對于域外的領(lǐng)土或者個人擁有有效控制，實際上就實現(xiàn)了域外管轄的條件，也由此產(chǎn)生了域外人權(quán)義務(wù)。對于跨國公司的人權(quán)問題而言，如果該跨國公司域外機構(gòu)或者經(jīng)營活動發(fā)生于其母國在域外有效控制的區(qū)域內(nèi)，或者母國通過跨國公司的活動對于域外的個人實現(xiàn)有效控制的話，那么母國就應(yīng)適用國際人權(quán)公約，并規(guī)制跨國公司的域外侵權(quán)行為。
?。ǘ╆P(guān)于域外實施國家權(quán)威行為的規(guī)則
實踐中，一國在域外實施國家權(quán)威的行為同樣被認(rèn)為是實現(xiàn)域外管轄的情況，因而適用國際人權(quán)公約。在這種情況下，如果跨國公司的域外行為根據(jù)國家責(zé)任制度可歸責(zé)于母國，則被視為該國的行為，由其母國承擔(dān)人權(quán)責(zé)任。這一規(guī)則的建立和適用是由國際人權(quán)法與國家責(zé)任制度的發(fā)展共同塑造的。
最初關(guān)于國家機關(guān)的域外行為是否需要遵守國際人權(quán)公約的討論發(fā)生在人權(quán)事務(wù)委員會于1981年審理的“布爾戈斯訴烏拉圭案”中。該案涉及烏拉圭國家安全人員在阿根廷實施抓捕及酷刑的行為。根據(jù)《國家責(zé)任制度草案》第4條，國家安全人員的行為可歸于國家是毫無爭議的，但是國家是否為這一域外行為承擔(dān)違反國際人權(quán)法的責(zé)任問題卻引發(fā)了爭議。對此，人權(quán)事務(wù)委員會認(rèn)為，國家在域外實施權(quán)威的行為應(yīng)被視作域外管轄的情況。如果一個國家在國內(nèi)實施的行為構(gòu)成對于國際人權(quán)公約的違反，卻因為該行為發(fā)生在域外而不承擔(dān)責(zé)任是不可思議的，這是對于公約第5條禁止權(quán)利濫用條款的違反。盡管人權(quán)事務(wù)委員會的個別委員認(rèn)為，將“濫用權(quán)利條款”作為國際人權(quán)公約域外適用的法律根據(jù)不太恰當(dāng)，而采用國際人權(quán)公約的目的性解釋更合理，但是對于締約國“代理人”的域外行為屬于該國的域外管轄范圍的主要結(jié)論并無爭議。這一案例再一次證明一國家如因行使國家權(quán)威而侵害了人權(quán)，就應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，而無論該行為發(fā)生在哪里，也不論受害人是否為該國國民。
國家機關(guān)在域外實施權(quán)威的行為適用國際人權(quán)公約的“先例”的確立，意味著可歸于國家的域外行為都應(yīng)受到國際人權(quán)公約的約束。如果跨國公司的域外侵權(quán)行為在特定情況下被認(rèn)定是國家行為，國家就應(yīng)對其承擔(dān)責(zé)任。根據(jù)國家責(zé)任制度，可歸責(zé)于國家的跨國公司的域外行為主要包括兩類。
第一，經(jīng)國家授權(quán)的域外行為。《國家責(zé)任草案》第5條規(guī)定：“雖非第4條所指的國家機關(guān)但經(jīng)該國法律授權(quán)而行使政府權(quán)力要素的個人或?qū)嶓w，其行為應(yīng)視為國際法所指的國家行為，但以該個人或?qū)嶓w在特定情況下以此種資格行事者為限。”實踐中，跨國公司等公私營企業(yè)均可能經(jīng)授權(quán)成為國家的代理人。但是“出于確定國家責(zé)任的目的，可歸于國家的個人或?qū)嶓w的行為必須與政府職能有關(guān)，而不是該主體所從事的其他私人活動或商業(yè)活動。”實踐中，究竟何為行使政府權(quán)力、發(fā)揮政府職能的行為并無十分明確的界限，很多時候要依據(jù)特定的社會、歷史和傳統(tǒng)決定，但是它至少應(yīng)包括執(zhí)法活動、軍隊行動和提供公共服務(wù)的活動，以及傳統(tǒng)的政府公共職能。由于上述職能構(gòu)成政府權(quán)力的要素，即使被授權(quán)給私人主體，政府也應(yīng)當(dāng)為其承擔(dān)責(zé)任。作為私主體的跨國公司，如果在經(jīng)營活動中行使政府權(quán)力要素，體現(xiàn)國家的意志，其行為應(yīng)被視為國家行為，由國家為跨國公司的行為承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。但是此種行使政府權(quán)力要素的行為必須經(jīng)過國內(nèi)法的明確授權(quán)，不符合法律規(guī)定的授權(quán)程序及內(nèi)容的跨國公司行為無法歸于國家。現(xiàn)實中，跨國公司被授權(quán)行使政府權(quán)力的情況不勝枚舉，也不限于領(lǐng)土內(nèi)的活動。例如，在“哈特國際公司訴伊朗案”中曾涉及一個由國家成立的自治基金會，其在政府的密切監(jiān)督下?lián)碛杏糜诖壬剖聵I(yè)的財產(chǎn)，并擁有包括查明被查封財產(chǎn)的權(quán)力。該基金會對被沒收財產(chǎn)的管理很顯然涉及政府權(quán)力的運用，因此屬于《國家責(zé)任草案》第5條所規(guī)定的行使政府權(quán)力要素的主體。又如，私營的安保公司根據(jù)合同和監(jiān)獄規(guī)章承擔(dān)在國家監(jiān)獄中的警衛(wèi)職能，并依據(jù)司法裁決和相關(guān)規(guī)章行使拘留等公權(quán)力，這種安保公司被派駐海外執(zhí)行維和行動等情況也屢見不鮮。再如，航空公司都從某種程度上被授權(quán)行使移民管理和檢疫等職權(quán)。對于被國家授權(quán)行使政府權(quán)力要素的跨國公司而言，其違反國際人權(quán)法的行為，應(yīng)由國家承擔(dān)相應(yīng)的人權(quán)責(zé)任。
第二，受到國家指揮或者控制的域外行為?！秶邑?zé)任草案》第8條規(guī)定：“如果一人或一群人實際上是在按照國家的指示或在其指揮或控制下行事，其行為應(yīng)視為國際法所指的一國的行為。”相較于國家明確授權(quán)的行為，受到國家指揮和控制的行為在歸責(zé)問題上更加復(fù)雜和困難，因為它既要證明國家擁有控制權(quán)的事實，又要證明國家實際行使了控制權(quán)的行為。實踐中，即使是國營跨國公司的行為也不能被自動認(rèn)定為國家行為，因為國營企業(yè)與國家是相互獨立、分離的實體。國營的跨國公司由國家設(shè)立或控股的事實本身并不是將其經(jīng)營行為歸于國家的充分條件，只有證明公司的行為直接受到國家的控制和指揮，才能將其歸責(zé)于國家。例如在“赫茨伯格訴芬蘭案”中，聯(lián)合國人權(quán)事務(wù)委員會稱，因為芬蘭政府控制了芬蘭廣播公司90％的股份，并使該公司處于政府的特別控制之下，所以芬蘭政府應(yīng)當(dāng)為該公司的行為承擔(dān)人權(quán)責(zé)任。在此案中，芬蘭承擔(dān)國家責(zé)任從根本上取決于其利用控股地位實現(xiàn)實際控制的事實。因此，對于國營或私營的跨國公司適用該條歸責(zé)原則需要特別謹(jǐn)慎和嚴(yán)格，因為若要證明國家對于跨國公司實現(xiàn)控制，就要證實該公司得到的指示或訓(xùn)令與行使經(jīng)營行為以及被指揮的特定行為之間的關(guān)系，并且需要在每一案件中根據(jù)實際情況進(jìn)行分析，因為“‘指示’、‘指揮’和‘控制’三個用語是分離性的，只是證明了其中的任何一個還是不夠的”。
盡管上述歸責(zé)原則在實踐中存在一些驗證方面的困難，但是卻可以從某種程度上為《國際人權(quán)法規(guī)范跨國公司的法律文書（第二修訂草案）》關(guān)于締約國應(yīng)規(guī)制在其控制下的域外企業(yè)的義務(wù)提供一定的法律根據(jù)或者限制性解釋。如果從國家責(zé)任制度來理解這一管轄規(guī)定，實際是將跨國公司的行為歸責(zé)于國家，強調(diào)國家對于域外受其控制的跨國公司行為承擔(dān)國際人權(quán)義務(wù)。當(dāng)然根據(jù)現(xiàn)有的實踐和解釋，這一原則的適用實踐是具有限制性的，只能適用于極少數(shù)的跨國公司的域外經(jīng)營行為。
三、國際人權(quán)公約域外適用規(guī)則的拓展
對于國際人權(quán)公約域外適用的相關(guān)規(guī)則及實踐的梳理表明，目前國家對于跨國公司承擔(dān)域外人權(quán)責(zé)任的情況是相對有限的，但是實踐中，聯(lián)合國在持續(xù)探索國際人權(quán)公約域外適用的新理論，不斷強化對于跨國公司域外侵犯人權(quán)行為的防范和懲罰。面向未來的發(fā)展，關(guān)于國際人權(quán)公約的域外適用還存在如下兩個法律基礎(chǔ)，值得進(jìn)一步探究。
?。ㄒ唬﹪H合作義務(wù)
近年來，基于學(xué)術(shù)研究和實踐的發(fā)展，人權(quán)的國際合作義務(wù)作為支持國家履行域外人權(quán)義務(wù)的根據(jù)被逐步提出，該義務(wù)源于人權(quán)的普遍性原則，意在強調(diào)尊重和保障基本人權(quán)應(yīng)當(dāng)成為各國普遍的共同義務(wù)。對此，《維也納宣言和行動綱領(lǐng)》第1條莊重宣示：“世界人權(quán)會議重申，所有國家莊嚴(yán)承諾依照《聯(lián)合國憲章》、有關(guān)人權(quán)的其他國際文書和國際法履行其促進(jìn)普遍尊重、遵守和保護所有人的一切人權(quán)和基本自由的義務(wù)。這些權(quán)利和自由的普遍性質(zhì)不容置疑。在這一框架內(nèi)，加強人權(quán)領(lǐng)域的國際合作對于充分實現(xiàn)聯(lián)合國的宗旨至關(guān)重要。”
其實，對國際人權(quán)文件進(jìn)行梳理會發(fā)現(xiàn)，國際合作義務(wù)不僅早就規(guī)定在《聯(lián)合國憲章》和《世界人權(quán)宣言》里，而且體現(xiàn)在部分國際人權(quán)條約之中。其中，《聯(lián)合國憲章》在第1條第3款明確指出聯(lián)合國的宗旨之一是“促成國際合作……增進(jìn)并激勵對于全體人類之人權(quán)及基本自由之尊重”。人權(quán)價值的普遍性符合《聯(lián)合國憲章》的精神，應(yīng)得到私人和國家的尊重。憲章第55條規(guī)定，“聯(lián)合國應(yīng)促進(jìn)：(寅) 全體人類之人權(quán)及基本自由之普遍尊重與遵守，不分種族、性別、語言或宗教”；第56條規(guī)定“各會員國擔(dān)允采取共同及個別行動與本組織合作，以達(dá)成第55條所載之宗旨”。在國際人權(quán)條約中，以《經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利國際公約》為例，該公約第2條第1款規(guī)定：“每一締約國家承擔(dān)盡最大能力個別采取步驟或經(jīng)由國際援助和合作，特別是經(jīng)濟和技術(shù)方面的援助和合作，采取步驟，以便用一切適當(dāng)方法，尤其包括用立法方法，逐漸達(dá)到本盟約中所承認(rèn)的權(quán)利的充分實現(xiàn)。”而經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利委員會在1990年第3號關(guān)于《締約國義務(wù)的性質(zhì)》一般性意見中則確認(rèn)：“委員會希望強調(diào)，根據(jù)《聯(lián)合國憲章》第55條和56條、國際法的確立原則以及所涉公約本身，國際合作爭取發(fā)展從而實現(xiàn)經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利是所有國家的一項義務(wù)。在這方面有援助其他國家能力的締約國更有這一義務(wù)。”此外，經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利委員會還結(jié)合具體的人權(quán)問題闡釋了國家的國際合作義務(wù)。例如在關(guān)于健康權(quán)和水權(quán)的一般性意見中，委員會認(rèn)為有關(guān)國家的人權(quán)義務(wù)并沒有領(lǐng)土限制，尤其應(yīng)向發(fā)展中國家提供經(jīng)濟和技術(shù)合作及援助，使其能夠履行核心義務(wù)。當(dāng)然，上述國際合作義務(wù)并不限于提供發(fā)展援助的義務(wù)，還應(yīng)當(dāng)納入更為廣泛的主題。因此，在關(guān)于水權(quán)的第15號一般性意見中，經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利委員會進(jìn)而明確提出國際合作原則要求締約國避免采取行動，直接或間接干預(yù)其他國家人民享有水權(quán)。此外，這種國際合作義務(wù)對于發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家來說并不相同，但經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r并不免除一國的國際合作義務(wù)。
除此之外，經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利委員會近年來還結(jié)合跨國公司人權(quán)責(zé)任的國別實踐和國際人權(quán)公約域外適用的發(fā)展，對于國際合作義務(wù)進(jìn)行了深入闡釋。在第23號一般性意見中，委員會指出締約國應(yīng)采取措施，包括通過立法來明確規(guī)定其國民以及設(shè)在其領(lǐng)土和/或管轄范圍內(nèi)的企業(yè)必須在所有域外業(yè)務(wù)中尊重享受公正和良好的工作條件的權(quán)利；在有著先進(jìn)勞工法制度的國家，這一責(zé)任尤其重要，因為母國企業(yè)可以幫助改善東道國的工作條件標(biāo)準(zhǔn)。締約國應(yīng)制定適當(dāng)措施，確保在締約國的非國家行為體對于在域外違反公正和良好的工作條件的行為負(fù)責(zé)，并確保受害者能夠獲得補救。締約國還應(yīng)就如何在域外尊重這一權(quán)利向雇主和企業(yè)提供指導(dǎo)意見。此外，母國規(guī)制跨國公司域外損害人權(quán)行為的努力也應(yīng)延伸至有效問責(zé)和補救領(lǐng)域，改善國際合作可以減小管轄權(quán)沖突帶來的積極和消極影響，這種沖突可能造成法律不確定性，或?qū)е率芎θ颂暨x訴訟地，或?qū)е缕錈o法獲得補救。在這方面，委員會歡迎國家積極利用一切國際文件中所規(guī)定的國際合作義務(wù)，來強化國家的責(zé)任，并使跨國案件中公約權(quán)利的受害人獲得救濟的機會。
盡管上述關(guān)于國際合作義務(wù)的規(guī)定和內(nèi)容都是相對明確的，但在實踐中并沒有普遍實踐能夠予以支撐。這主要是源于各國對于人權(quán)領(lǐng)域的國際合作義務(wù)是否具有約束力的問題并沒有達(dá)成一致。發(fā)達(dá)國家主張國際合作義務(wù)只是一種道德義務(wù)，公約中的國際合作條款只起到一種宣示性的作用，否則締約國就會陷入其批準(zhǔn)公約時不能預(yù)見的情況之中；并強調(diào)實現(xiàn)權(quán)利的首要責(zé)任仍然在一國國內(nèi)。發(fā)展中國家則堅持國際合作義務(wù)是法律義務(wù)，公約的國際合作條款明確規(guī)定了發(fā)達(dá)國家有義務(wù)為國際社會提供援助、與其他國家進(jìn)行合作，以促進(jìn)人權(quán)的保障。盡管國際合作義務(wù)的性質(zhì)仍然處于模糊狀態(tài)，但是根據(jù)已有實踐，其仍具有支撐國家履行域外人權(quán)義務(wù)的合理性和潛力，值得進(jìn)一步發(fā)展和重視。
?。ǘ┎粨p害原則
除了人權(quán)的國際合作義務(wù)之外，國際法上的不損害原則也可以作為國家規(guī)制跨國公司域外人權(quán)義務(wù)的淵源。
不損害原則源于羅馬法，應(yīng)用于國際法是國家間互相尊重主權(quán)原則的具體體現(xiàn)。最早適用不損害原則的國際實踐是1941年的“特雷爾冶煉廠案”。在該案中，加拿大特雷爾市礦物冶煉企業(yè)持續(xù)排放的空氣污染物對美國邊境的樹木和土地產(chǎn)生了有害影響，因此，美國向加拿大提起仲裁。臨時國際仲裁庭經(jīng)審理認(rèn)為，任何國家都沒有權(quán)利利用或允許利用其領(lǐng)土對另一國家的領(lǐng)土或人民的財產(chǎn)造成損害，即使這種損害是由有害煙霧造成的也不被允許。此后，在“科孚海峽案”中，國際法院將不損害原則確立為國際法的一般性原則，認(rèn)為每個國家都有義務(wù)在知情的情況下不得使其領(lǐng)土被用于實施違反他國權(quán)利的行為。該判決還認(rèn)為不損害原則不僅適用于直接相鄰的國家之間，每個國家都應(yīng)當(dāng)注意其他國家的權(quán)利。
經(jīng)過多年的發(fā)展，不損害原則作為國際環(huán)境法中的習(xí)慣法得到普遍承認(rèn)。對此，國際法院在《對以核武器進(jìn)行威脅或使用核武器的合法性發(fā)表的咨詢意見》中重申，各國負(fù)有一般的義務(wù)，保障在其管轄范圍內(nèi)或在其控制下的活動不得對其他國家或在本國管轄范圍以外地區(qū)的環(huán)境造成損害，這一點已成為國際環(huán)境法的一部分。經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利委員會在《關(guān)于國家在工商活動中履行〈經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利國際公約〉規(guī)定的義務(wù)》的第24號一般性意見中也指出，習(xí)慣國際法禁止國家允許其領(lǐng)土被用來對他國領(lǐng)土造成損害，這一要求至少在國際環(huán)境法中已變得特別重要，從而論證國家相關(guān)域外人權(quán)義務(wù)的合法性。此外，國際法委員會在其編纂《關(guān)于危險活動造成的跨界損害案件中損失分配的原則草案》時還特別規(guī)定，各國應(yīng)采取必要措施，確保其領(lǐng)土或其管轄或控制下的危險活動所造成跨界損害的受害者獲得及時和充分的賠償。
鑒于“特雷爾冶煉廠案”確立的不損害原則已經(jīng)成為國際習(xí)慣法，其在國家人權(quán)法上則產(chǎn)生了國家在域外應(yīng)尊重和保護人權(quán)的義務(wù)，從而為國家規(guī)制跨國公司域外行為的人權(quán)義務(wù)提供了一定的理論支持。對此，人權(quán)理事會通過的《關(guān)于赤貧與人權(quán)的指導(dǎo)原則》也明確提出國家有義務(wù)避免損害域外貧困人口享有人權(quán)的可預(yù)見性風(fēng)險，進(jìn)而確認(rèn)不損害原則延伸至人權(quán)法。此外，經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利委員會在第23號一般性意見中專門指出該原則適用于締約國規(guī)制跨國公司的域外人權(quán)義務(wù)，締約國應(yīng)避免通過作為或不作為來阻擾他國人民享受公正和良好的工作條件的權(quán)利。其理由在于，由于跨國公司的海外分支機構(gòu)可以通過各種途徑享受位于母國領(lǐng)土上的總部集團的支持，因此其在東道國侵犯人權(quán)的行為也可能導(dǎo)致母國因違反不損害原則而承擔(dān)人權(quán)責(zé)任。如果一國通過稅收等途徑從其跨國公司的海外分支機構(gòu)獲得利益，卻拒絕對其進(jìn)行規(guī)制，拒絕對其造成的損害進(jìn)行補救，這顯然是不公平的。因此，應(yīng)該采取一定措施防止跨國公司利用其領(lǐng)土在域外做出侵犯人權(quán)的行為，否則就有違反不損害原則之虞。但是這個原則的適用目前也只是停留在理論層面，未來還需要更多的實踐予以支持。
四、結(jié)語
綜上所述，隨著全球化的不斷推進(jìn)和工商業(yè)人權(quán)責(zé)任問題的發(fā)展，國家規(guī)制跨國公司的域外人權(quán)義務(wù)逐步成為國際社會關(guān)注的焦點問題，并引發(fā)各國的分歧。盡管強化國家對于跨國公司的域外人權(quán)義務(wù)的觀點符合聯(lián)合國在這一問題上的發(fā)展趨勢，但是對于國家義務(wù)的確定及國際法律文書的編纂還需要尊重現(xiàn)有的國際法。根據(jù)有關(guān)規(guī)則，國家對于跨國公司的域外人權(quán)義務(wù)從根本上取決于國際人權(quán)公約的適用范圍，特別是一國的域外管轄范圍。實踐中，國家對于域外領(lǐng)土和個人的控制以及實施國家權(quán)威的行為被視為實現(xiàn)域外管轄的情況，應(yīng)遵循國際人權(quán)義務(wù)。而對于上述規(guī)則無法覆蓋的跨國公司的經(jīng)營行為而言，國際社會未來還可以通過主張國際合作義務(wù)以及適用不損害原則來進(jìn)一步探索和擴展國際人權(quán)公約域外適用的范圍。但就總體來講，國家對于跨國公司的域外人權(quán)義務(wù)應(yīng)從目前的國際人權(quán)法規(guī)則和實踐出發(fā)，在推進(jìn)人權(quán)保障的同時，兼顧經(jīng)濟發(fā)展的公平性。
?。▽O萌，中國政法大學(xué)人權(quán)研究院教授；封婷婷，山東省日照市中級人民法院法官助理。）
Abstract：The extraterritorial application of international human rights conventions is the legal basis for states to regulate the extraterritorial human rights obligations of multinational companies.In recent years，it has been increasingly challenged by the new trend of the United Nations governing the human rights responsibilities of multinational companies.A study of existing international rules and practices shows that the extraterritorial application of international human rights conventions depends on the extraterritorial jurisdiction of the contracting states，which mainly includes the actual control over extraterritorial territories and individuals as well as the execution of authority outside the territories.In view of the above，if a multinational company's human rights violations occur in areas and individuals controlled by the home country outside its territories or are authorized and controlled by the home country，the home country shall bear the corresponding human rights responsibilities.Given the restrictive scope of the above-mentioned extraterritorial application of international human rights conventions，the international cooperation obligation and the“do no harm”principle may become a new legal basis for states to fulfill their extraterritorial human rights obligations in the future，thereby expanding the basis for the extraterritorial application of international human rights conventions to deal with more serious issues of human rights violations by multinational companies.However，on the whole，the current identification and codification of states regulating the extraterritorial human rights obligations of multinational companies should respect the existing rules of international human rights law and should not add any new human rights obligations for the states.
Keywords：Extraterritorial Application；Human Rights Responsibilities of Multinational Companies；Extraterritorial Human Rights Obligations
(責(zé)任編輯 陸海娜)
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