內(nèi)容提要：人權委員會國別審議中，發(fā)達國家主導開展選擇性監(jiān)督，審議發(fā)展中國家人權狀況，助長了發(fā)達國家和發(fā)展中國家之間不公平的角色固化，凸顯了國際人權機制的不公正不合理。人權理事會普遍定期審議中，發(fā)達國家和發(fā)展中國家在評價他國人權狀況方面處于程序上的對等地位，人權狀況評價從選擇性走向了普遍性。從國別審議發(fā)展到普遍定期審議，是中國等發(fā)展中國家合力推動人權理事會內(nèi)部治理結構優(yōu)化，進而使其運行邏輯走向正常的結果。普遍定期審議雖然不能即時改變西方人權話語的強勢地位，但卻為各國平等表達人權話語提供了機制保障，是國際人權機制趨向公正合理的重要表現(xiàn)。
關鍵詞：國別審議 普遍定期審議 人權理事會
一、國際人權機制中的不公正問題
近代以來，歐美發(fā)達國家在人權概念輸出和體系構建方面取得了相對于亞非拉發(fā)展中國家的優(yōu)勢。這種優(yōu)勢經(jīng)過歷史的積淀，轉化為20世紀歐美發(fā)達國家在人權理念輸出和規(guī)則制定方面的主導權。具體而言，這一主導權主要有三個維度：第一，觀念維度，即人權觀念生成和傳播方面的主導權，如提出某種人權觀念，在與其他人權觀念展開說服、辯駁競爭的過程中獲得認同。第二，規(guī)則維度，即人權規(guī)則制定、發(fā)展和適用方面的主導權，如針對某種人權問題提出規(guī)范設計使之被納入國際人權公約。第三，機制維度，即人權機構和監(jiān)督機制建設和運行方面的主導權，如主導國際人權機構能力建設與運行、操控國際人權監(jiān)督程序對他國人權狀況展開評判。上述三個方面相互聯(lián)系、互為基礎。人權觀念是人權規(guī)則的內(nèi)核，人權規(guī)則強化、證成人權觀念；人權規(guī)則是機制運行的法律基礎，人權機制確保人權規(guī)則得到實施；人權機制運行可以通過議題設置、規(guī)則制定進而加持某種人權觀念。
正因為如此，許多國家特別重視在國際人權機制中掌握人權規(guī)則制定、規(guī)則適用和人權評判的主導權。以聯(lián)合國人權委員會或人權理事會的工作機制為例：第一，各國競相設置人權議題并推動通過相關人權決議，強調(diào)某種人權觀念或話語，加持特定人權主張、立場或話語。第二，在規(guī)則制定的基礎環(huán)節(jié)中，各國向人權委員會或人權理事會推薦本國公民擔任起草某項人權規(guī)則草案的專家組成員、特別報告員，框定規(guī)則草案及其框架，形成規(guī)則制定方面的話語優(yōu)勢。目前聯(lián)合國核心人權公約大多都是經(jīng)由人權委員會或人權理事會起草并供聯(lián)合國大會通過，起草工作組和特別報告員對草案框架、核心概念的影響不可小覷。第三，在國別人權狀況審議機制中，歐美發(fā)達國家頻繁提出審議草案，針對特定國家人權狀況進行審議并做出定性，形成評判一國人權狀況的話語優(yōu)勢。
實踐表明，各國在國際人權機制中的議題設置、規(guī)則生成和人權評判方面的話語權是不平等的。以人權評判為例，冷戰(zhàn)結束后，人權委員會通過的國別人權狀況的決議，幾乎全部集中于發(fā)展中國家。在人權委員會，歐美發(fā)達國家積極主導議題設置，針對發(fā)展中國家設立國別人權狀況的特別報告員，進而在特別報告員報告的基礎上通過有關發(fā)展中國家的人權狀況的決議。而由于發(fā)達國家主導著人權委員會的議題設置，發(fā)展中國家有關審議發(fā)達國家人權狀況的議案很難得到通過。冷戰(zhàn)結束以來的1991-2005年間，人權委員會通過了196份審議國別（地區(qū)）人權狀況的決議。其中，有40份決議審議被占領巴勒斯坦地區(qū)、被占領敘利亞戈蘭高地的人權狀況。其余156份國別人權狀況決議全部針對發(fā)展中國家，其中緬甸14次，伊拉克12次，古巴、蘇丹、阿富汗、柬埔寨均為11次。換言之，上述期間，人權委員會主要是針對發(fā)展中國家人權狀況開展國別審議，這無疑促成一種觀念定勢，那就是發(fā)展中國家人權狀況是比較糟糕的。而這種觀念定勢背后的邏輯就是，只有發(fā)達國家才有資格對發(fā)展中國家的人權狀況進行審議。冷戰(zhàn)結束以來，個別發(fā)達國家屢屢對外開展軍事行動、對一些發(fā)展中國家實施單邊制裁，造成大規(guī)模的人道主義災難和人權侵犯問題。對此，人權委員會卻視而不見，沒有通過任何審議上述情勢的國別決議。這充分表明，人權委員會國別人權狀況審議帶有明顯的政治化、選擇性和雙重標準。
國別人權審議及其背后的人權政治化，集中體現(xiàn)了國際人權機制的公平公正問題。在發(fā)展中國家看來，人權委員會國別人權審議長期以來針對的是發(fā)展中國家，形成了一種不公平的角色固化，即發(fā)達國家作為道德審判官，對發(fā)展中國家開展公開的人權審判。例如，2001年5月10日，越南《人民軍隊報》針對美國落選人權委員會刊發(fā)一份評論《美落選人權委員會是國際社會反強權的體現(xiàn)》，評論說“美國把自己扮演成審判別國的‘法官’”。實際上，自20世紀90年代以來，發(fā)展中國家就致力于推動國際人權機制改革，建立各國在國際人權機制中平等參與的公正機制保障。發(fā)展中國家這一努力的重要進展，就是2006年人權理事會取代人權委員會，并于2007年建立普遍定期審議機制。
二、國別人權審議：不平等的角色固化
?。ㄒ唬钠鸩萑藱嘁?guī)則到審議國別人權：人權委員會職能逐步擴展
為將《聯(lián)合國憲章》人權條款內(nèi)容具體化，聯(lián)合國經(jīng)社理事會于1946年成立人權委員會，負責推進聯(lián)合國促進“尊重人權和基本自由”的工作。從1947年到1967年，人權委員會的主要工作是起草國際人權公約草案，由聯(lián)合國大會通過后供各國簽署和批準。在這一時期，各國競相對人權委員會起草的國際人權文件施加影響，通過其在人權委員會的代表向世界展示本國人權立場，力圖在觀念競爭中獲取話語優(yōu)勢。西方學者在解釋為什么聯(lián)合國成員國都爭取對人權委員會起草《世界人權宣言》的工作施加影響時，直白地描述道：“一個最重要的動機——特別是對于那些強國來說——就是為了躲避批評，同時得到機會來批評其他國家。人權成了東西方意識形態(tài)戰(zhàn)爭中的武器。”
1967年以來，人權委員會職能有所拓展，除繼續(xù)發(fā)展和編纂國際人權規(guī)則之外，它還被經(jīng)社理事會授權處理人權侵犯問題。為此，人權委員會創(chuàng)立了一系列機制和程序，如以國別程序和主題程序為內(nèi)容的特別程序（通過特別報告員和專家組進行），以1503程序為代表的申訴程序，以及針對特定國家人權狀況通過決議等。
?。ǘ┤藱辔瘑T會國別人權審議：“法官”與“被告”的角色固化
冷戰(zhàn)結束后，人權委員會多次在歐美發(fā)達國家的主導下，審議特定國家人權狀況。在人權委員會審議國家人權狀況的實踐中，不同類型國家的角色固化現(xiàn)象明顯。特定國家，如朝鮮、緬甸、敘利亞、比利亞等，總是處于“被告”的地位，而歐美發(fā)達國家則經(jīng)常扮演“法官”的角色。古巴代表曾在2004年12月23日第59屆聯(lián)大第76次全體會議中指出：……發(fā)達國家企圖劫持聯(lián)合國組織在人權領域的多方面工作，促進他們自己的政治利益，進而完全摧毀聯(lián)合國人權機制工作不偏不倚、一視同仁和客觀公正的形象……如果這樣，等于聯(lián)合國接受某些會員國以人權問題事務法官自居，同時完全不顧他們本國或其盟國自身存在的問題。這些都無助于恢復聯(lián)合國人權機構損失的威望，首先是人權委員會本身。”角色固化現(xiàn)象反映出發(fā)達國家和發(fā)展中國家在國際人權機制中的地位差異，也是歐美發(fā)達國家在人權話語輸出和人權狀況評價方面疊加強勢地位的展現(xiàn)。
這一過程，夾雜著政治因素和雙重標準，極易引發(fā)基于人權問題的政治對抗。對被審議或面臨被審議的國家而言，這不啻于一場多邊人權場合的“公審大會”。自1990年開始，歐美發(fā)達國家在人權委員會11次提出決議草案，要求人權委員會對中國人權狀況進行審議。除1995年針對中國的人權決議草案被付諸表決（最終也未能通過）外，其他年份歐美發(fā)達國家提出的審議中國人權狀況的議案，都被中國或者其他國家通過不付諸表決的動議程序所挫敗。
首先，國別人權審議體現(xiàn)相關國家在爭奪評判一國人權狀況的主動權。歐美發(fā)達國家對于中國人權狀況的關注，很難說是出于促進人權的善意或初衷。相反，它與1970年代末期以來歐美人權外交攻勢以及冷戰(zhàn)后局勢有關。在運用人權武器攻擊其他國家方面，人權委員會國別人權審議被歐美發(fā)達國家操作成為“點名和羞辱”的多邊平臺。當人權委員會針對某個國家人權狀況進行審議，該國就被迫對本國人權立場、本國人權實踐模式進行辯護。在這種情勢下，被審議的國家一開始就處于輿論下風。在人權委員會主動提出該項議案的國家就容易獲得促進人權的道德優(yōu)勢，在評價被審議國的人權狀況方面獲得主動權。
其次，國別人權審議，還牽涉國際人權規(guī)則解釋與適用、人權實施模式優(yōu)劣等方面的主導權爭奪。提案國提出審議國別人權狀況的決議草案，對一國人權問題表示關注，主要理由是一國人權存在問題、所涉人權問題不符合現(xiàn)行國際人權規(guī)則要求、需要依照現(xiàn)行規(guī)則加以改正。這種情勢表明提案國試圖掌握解釋和運用國際人權標準的話語優(yōu)先權，其邏輯就是：提案國依據(jù)某種人權規(guī)則或標準、實施人權規(guī)則的路徑或模式的解釋和適用是正確的。自然地，它一再強化了提案國家在解釋和適用國際人權規(guī)則、實施國際人權義務的模式等方面的話語優(yōu)勢。
再次，國別人權狀況審議背后還體現(xiàn)了歐美發(fā)達國家對特定人權觀念的選擇性適用。例如，針對中國的人權狀況審議草案，幾乎都是集中于對公民權利和政治權利的優(yōu)先關注。而這種側重點卻與中國關于人權的立場和話語存在差異。在中國看來，生存權和發(fā)展權是首要的基本人權，歐美發(fā)達國家無視中國在改善經(jīng)濟社會狀況方面的人權進步，對中國采取選擇性和雙重標準，是一種將人權政治化的做法。因此，圍繞國別人權審議的話語爭論，自然也表現(xiàn)為在投票之前各國宣示本國人權觀念并駁斥競爭者所持人權觀念。
總之，國別人權審議的選擇性監(jiān)督，使得許多發(fā)展中國家經(jīng)常在人權委員會處于被審議的地位；歐美發(fā)達國家動輒以“法官”自居，在人權委員會公開對發(fā)展中國家的人權狀況進行評判。這在造成話語地位不平等的同時，強化了部分被審議的發(fā)展中國家在人權委員會乃至國際社會中的身份弱勢，進而強化發(fā)達國家和發(fā)展中國家在國際輿論中的角色固化。
?。ㄈ┤藱嗬硎聲鴦e審議：角色固化的歷史慣性
人權理事會時期，國別人權狀況審議機制仍然被保留。盡管人權理事會強調(diào)以客觀性、非選擇性審議人權問題，但是數(shù)據(jù)表明，人權理事會國別人權狀況審議的對象仍然集中于特定的發(fā)展中國家，這實際上也是一種選擇性審議的表現(xiàn)。截至2020年9月，人權理事會45屆會議通過了161份國別決議，其中，涉及的國家有以色列（32次）、敘利亞（31次）、緬甸（18次）、朝鮮（14次）、白俄羅斯（12次）、伊朗（11次）、厄立特里亞（10次）、南蘇丹（6次）、蘇丹（5次）、布隆迪（4次）、委內(nèi)瑞拉（3次）、也門（3次）、剛果（2次）、馬里（2次）、巴勒斯坦（1次）、洪都拉斯（1次）、科特迪瓦（1次）、利比亞（1次）、菲律賓（1次）、尼加拉瓜（2次）、斯里蘭卡（1次）。截至2020年9月，人權理事會除了舉行45屆常規(guī)會議外，還舉行了29屆特別會議。人權理事會這29屆特別會議也討論了一些國家的人權狀況。根據(jù)統(tǒng)計，這29屆特別會議通過的國別決議包括：阿以沖突決議（8次），有關外國干涉導致敘利亞持續(xù)內(nèi)戰(zhàn)的決議（5次），緬甸人權狀況的決議（3次），全球人權問題的決議（3次），中非共和國人權狀況的決議（1次），利比亞人權狀況的決議（1次），剛果民主共和國人權狀況的決議（1次），科特迪瓦人權狀況的決議（1次），南蘇丹人權狀況的決議（1次），布隆迪人權狀況的決議（1次），尼日利亞人權狀況的決議（1次），斯里蘭卡人權狀況的決議（1次），蘇丹達爾富爾人權狀況的決議（1次），伊朗人權狀況的決議（1次）。
從上可見，國別決議針對以色列的次數(shù)最多。其中原因在于，人權理事會長期把“巴勒斯坦及其他阿拉伯國家被占領土的人權狀況”列為會議議程，審議以色列涉嫌在巴勒斯坦被占領土侵害人權的行為。實際上，相比于針對其他國家國內(nèi)人權狀況的國別決議，涉及以色列的國別決議應該屬于特殊情況。即便如此，這一現(xiàn)象也被美國和以色列指責為“對以色列的持續(xù)偏見”。除此之外，人權理事會國別決議針對的都是亞非拉和東歐的發(fā)展中國家。這種情形，固然有相關國家人權狀況不如人意的因素，但是一邊倒地指向發(fā)展中國家，不能不讓人懷疑人權理事會國別審議的公正性和普遍性。眾所周知，美澳等發(fā)達國家在阿富汗戰(zhàn)爭中犯下嚴重的侵犯人權和違反人道主義的行為。根據(jù)中國人權研究會的研究報告，自美軍2001年10月7日進入阿富汗以來，當?shù)匾延?萬多名平民被美軍打死、炸死或因美軍帶來的戰(zhàn)亂死亡，受傷人數(shù)超過6萬，約1100萬人淪為難民。當?shù)貢r間2020年11月19日，澳大利亞國防軍司令安格斯•坎貝爾將軍承認，“有可靠信息證實，25名澳大利亞特種部隊人員在23起（殺戮）事件中非法殺害了39人（阿富汗人），（這25人）主要來自特種部隊”。盡管如此，美澳軍隊在阿富汗侵犯人權和違反人道主義法的行為，并沒有被人權理事會國別決議所關注。人們不禁得出這樣的認識：人權理事會國別決議仍然延續(xù)了人權委員會時期的選擇性和政治性等頑疾。
三、普遍定期審議：平等地位的機制保障
?。ㄒ唬┫拗茋鴦e人權審議：發(fā)展中國家的呼聲與推動
人權委員會國別審議的選擇性、雙重標準和對抗性，使得一些飽受其害的發(fā)展中國家堅決反對在人權理事會保留國別決議機制。發(fā)展中國家呼吁改革國際人權機制特別是人權委員會。例如，中國在多個場合批評人權委員會國別審議程序背離了它的宗旨，容易導致選擇性、雙重標準和政治對抗，需要改革。在人權理事會醞釀建立階段，以中國為首的“意見一致集團”（Like Minded Group，以下簡稱“LMG”）反對在人權理事會內(nèi)將任何國家挑出來進行批判或評價。2005年人權委員會第51次會議開幕時，印尼人權委員會主席號召各國政府不要對國家人權侵犯情勢發(fā)出中傷的聲明，這一聲明得到埃及的附隨；韓國、巴基斯坦、中國和古巴批評人權委員會以政治化的方式行事；巴基斯坦指出人權委員會通過國別決議體現(xiàn)出日益明顯的政治化；韓國呼吁對話協(xié)商和共識建設，以避免人權委員會工作的政治化；古巴的批評最強烈，指責人權委員會一直將南方國家置于被告的位置，進行宗教審判，古巴認為最需要的改革是取消強加不公正于一些國家之上的決議，結束雙重標準以及對大國的豁免；印度也認為，人權委員會已經(jīng)偏離了1946年時作為標準制定機構的定位。
有關國別決議的爭議，仍然反映在人權理事會成立初期的體制建設討論過程中。2006年6月22日，在人權理事會第一屆會議上，委內(nèi)瑞拉等國家的代表認為，人權理事會不應擁有通過國別決議的權力。“以觀點相近國家為代表的多數(shù)發(fā)展中國家認為，新機構應當成為促進合作對話的講壇。國別提案最好不要，如要，也應設立一定標準，不能對發(fā)展中國家隨意點名和羞辱。”但美國代表認為，人權理事會應能夠對廣泛的人權問題作出反應，并為這些問題的提出提供一個更加有力和靈活的機制；從長遠來看，要想實現(xiàn)這些目標，人權理事會需要通過國別決議。荷蘭代表也支持國別決議，認為人權理事會應該有權通過針對一國人權狀況的決議。部分發(fā)展中國家提出，應對國別決議設置高門檻，針對一國人權狀況的國別決議應由人權理事會成員國三分之二的多數(shù)同意通過。這一立場遭到歐美發(fā)達國家的反對，因為三分之二多數(shù)通過的標準可能使得國別決議幾乎難以通過。對此，有學者分析認為，盡管許多發(fā)展中國家，特別是亞洲國家，支持限制國別決議的通過，但他們沒辦法在這樣一個有分歧的問題，特別是一個歐美發(fā)達國家強烈支持的問題上保持勝算。國別審議盡管被政治化，但是它并非沒有最起碼的積極意義，至少它保持了對侵犯人權行為的國際監(jiān)督壓力。畢竟，在履行人權義務方面接受國際監(jiān)督，是各國在設立人權理事會時達成的基本共識。問題在于，國別審議在實際操作中被歐美發(fā)達國家所把持成為政治斗爭的工具。在歐美發(fā)達國家強烈支持保留這一機制的背景下，人權理事會不得不在這一問題上尋找折中方案。
在這種背景下，“為防止國別人權再度淪為人權問題政治化的工具，為成立伊始的人權理事會樹立信譽和權威，中國和其他發(fā)展中國家在建章立制的磋商中明確提出了國別提案的適用標準。在中國和其他發(fā)展中國家的積極推動下，‘主席案文’明確規(guī)定國別提案應獲得最廣泛的支持（最好15個成員國聯(lián)署）”。中國針對國別提案適用標準的建議，能夠在一定程度上防止國別機制的濫用，避免人權理事會陷入人權委員會期間政治對抗的困局，因而得到了許多發(fā)展中國家的認可。這一建議最終被納入人權理事會有關能力建設的第5/1號決議。該決議強調(diào)“一項國別決議的提案國有責任在采取行動前為其提議爭取到盡量廣泛的支持（最好得到15個成員的支持）”。對“廣泛的支持”的強調(diào)，意味著對一國人權狀況進行審議的提案必須具有相當?shù)牧龉沧R，以及可能存在侵犯人權的客觀情勢。這種安排類似于一種前置門檻，旨在防止個別國家的隨意行動，引發(fā)相關國家之間不必要的對抗。
?。ǘ┢毡槎ㄆ趯徸h：非選擇性與地位平等
在保留國別人權審議程序的同時，人權理事會還順應發(fā)展中國家的呼聲，建立了針對所有國家的普遍定期審議程序。人權理事會第5/1號決議明確強調(diào)，普遍定期審議是“一個合作性機制”，其“客觀、透明、不作選擇、具有建設性、非對抗、非政治化地進行”。普遍定期審議涉及對所有193個聯(lián)合國成員國的人權記錄進行定期審議，是建立在對所有國家一視同仁的基礎之上的。所有國家都可以借此機會公開宣布其為改善國內(nèi)人權狀況和為克服享有人權的挑戰(zhàn)而采取的各種行動。第60屆聯(lián)大主席揚•埃利亞松評價說，人權理事會“將實行普遍定期審查，作為評估每個國家履行人權義務情況的機制。這樣一個機制將確保平等對待所有會員國，防止雙重標準和選擇性做法”。2006年6月19日，在人權理事會第一屆會議的高級別會議上，加納外交部長就認為，普遍定期審議機制無一例外地平等和公正地審議每個國家，是確保人權理事會信譽和正直的唯一方法。馬爾代夫代表也認為，普遍定期審議可排除人權審議的選擇性。
普遍定期審議是人權理事會的一個重大創(chuàng)新，目前也是獨一無二的。菲利普•阿爾斯通教授認為，人權理事會最終改革進程至少在原則上成功回應了西方國家和LMG的關注，建立了普遍定期審議機制。實際上，它仍然偏離了兩大集團的目的，西方國家希望建立深入審查的程序，通過批判式的國別人權結論；LMG則希望建立一般性開放程序。因此，人權理事會保留國別決議并設立普遍定期審議，是在“選擇性監(jiān)督”與“普遍性監(jiān)督”之間達成的妥協(xié)。
將特定國家挑出來對其國內(nèi)人權狀況進行審議，是以“點名和羞辱”的方式開展的“公審大會”；對所有國家國內(nèi)人權狀況進行定期審議，則是建立在相互批評和自我批評基礎上的“民主生活會”。對聯(lián)合國所有會員國的人權保護狀況進行普遍、定期審議，淡化了人權委員會國別審議的選擇性監(jiān)督特征，緩解了人權委員會國別審議中歐美發(fā)達國家與發(fā)展中國家之間的緊張對峙局面。歐美發(fā)達國家不再始終處于審議者或“法官”的位置，它們也需要接受人權理事會對其國內(nèi)人權狀況的審議，這給予發(fā)展中國家參與審議、評判發(fā)達國家人權狀況的平等機會。在這一帶有互動性的監(jiān)督程序中，之前歐美發(fā)達國家和發(fā)展中國家之間的角色固化得以明顯緩解，身份和話語地位在形式上趨向平等。某些發(fā)展中國家長期處于“被告”的角色固化已經(jīng)從機制上被破除，歐美發(fā)達國家在多邊人權機制中主導評判其他國家人權狀況方面的話語壟斷地位被打破。
更為重要的是，發(fā)展中國家堅持的人權話語也可以在普遍定期審議機制中得以平等表達。普遍定期審議的依據(jù)主要是《世界人權宣言》、國際人權公約以及國家承諾的其他人權義務。因此，普遍定期審議過程中就存在這樣的話語邏輯：如何理解國際人權規(guī)則、被審議國是否履行了國際人權義務、給被審議國提出何種意見和建議。自然地，審議國會根據(jù)自己對國際人權規(guī)則的理解，對被審議國提出意見和建議。在這個過程中，發(fā)展中國家可以對被審議的發(fā)達國家提出意見和建議，重申其自身所支持的人權觀念和話語。各國都在“審議國”和“被審議國”的身份之間交替變動，發(fā)展中國家的平等表達權利得到普遍定期審議的機制保障。發(fā)達國家和發(fā)展中國家可以互相對對方國內(nèi)人權問題提出意見和建議，這是不同國家在同一機制平臺上相互傳遞人權觀念的觀點互動和建設性對話。因此，相比較國別審議而言，普遍定期審議更加有利于促進人權交流與合作。
四、趨向公正的國際人權機制：中國引領的人權立場與貢獻
從國別審議到普遍定期審議的演進，反映出發(fā)展中國家人權狀況的持續(xù)改進以及在國際社會影響力的提升。發(fā)展中國家國際影響力的提升，推動國際人權機制內(nèi)部治理和能力建設朝著更加公正合理的方向變革。在這方面，中國等發(fā)展中國家發(fā)揮了重要作用。
?。ㄒ唬┩苿觾?yōu)化人權機制治理結構
國別審議過程中，國際政治對抗、意識形態(tài)沖突等因素導致人權委員會最終淪為一些國家政治斗爭的工具。人權委員會機制文化中充斥著政治化、區(qū)域結盟和集團投票以及使用“不動議程序”來組織對特定國家人權狀況進行辯論等現(xiàn)象。2004年聯(lián)合國秘書長關于威脅、挑戰(zhàn)和變化高級別小組在報告中認為，人權委員會的信用和專業(yè)性在下降，各國尋求當選人權委員會委員，卻不是為了促進人權，而是為了避免批評并批評他國。聯(lián)合國秘書長改革報告《大自由：為了所有人的發(fā)展、安全和人權》建議設立一個小型的常設機構——人權理事會來取代人權委員會。2005年9月的世界峰會上，各國討論了這一問題。盡管存在對人權委員會的不滿，但各國對于新機構并未形成一致看法。這些分歧包括：成員國的標準、規(guī)模和組成、選舉程序、功能和組織地位，特別是人權理事會是否升級為聯(lián)合國的主要機構。結果，在世界峰會上，成員國僅號召“大會主席舉行公開、透明和包容各方的談判，并在第60屆會議期間盡快完成談判，以確定人權理事會的任務授權、模式、職能、規(guī)模、組成、成員、工作方法和程序”。在上述問題中，核心關注點有三個。
第一，關于人權理事會成員國門檻和選舉標準問題，這涉及人權理事會內(nèi)部治理的主體資格問題。圍繞這一問題，存在不同主張。一是高標準和高門檻。2004年，聯(lián)合國秘書長安南在《大自由》的報告中就對未來人權理事會成員國的選舉和標準問題提出了建議。報告建議：“……其成員由大會出席并參加表決的成員三分之二多數(shù)直接選舉產(chǎn)生。……成員國應當就該理事會成員的組成和任期作出決定。當選的理事會成員應承諾遵守最高的人權標準。”二是“民主國家”門檻。2001年美國落選人權委員會而蘇丹等國當選，刺激了美國及其支持者提出針對性立場，即提出抽象或明確的標準來證明他們排除利比亞、蘇丹、古巴等國成員國資格的政治決定的合理性。2004年，美國建議，只有“真正民主”的國家才應該享有成員資格，以避免使人權委員會成為人權侵犯者的擋箭牌。美國認為，應該對加入人權理事會設置更高的障礙，使那些沒有對人權作出明確承諾的國家更難贏得理事會中的席位。美國建議，應經(jīng)聯(lián)合國大會三分之二多數(shù)而選舉人權理事會成員，人權理事會應把公然侵犯人權者排斥在人權理事會之外，不應讓那些有真實證據(jù)表明其有計劃地和公然地侵犯人權的國家或那些因侵犯人權而受到聯(lián)合國制裁的國家進入人權理事會。三是無門檻。聯(lián)合國威脅、挑戰(zhàn)和改革問題高級別小組的報告建議：“擴大人權委員會，讓所有國家參加。這樣就會強調(diào)所有成員都依循《憲章》承諾促進人權，因而可能有助于重新集中注意實質(zhì)性問題，而不去注意誰在辯論和表決這些問題。”四是公平地域分配。中國與其他發(fā)展中國家一道反對引入成員國標準、由聯(lián)合國大會三分之二多數(shù)直接選舉產(chǎn)生等較高的門檻；中國還支持人權理事會席位的地理分布。
第二，關于人權理事會規(guī)模與成員國產(chǎn)生方式問題，在成立人權理事會的談判中，“大多數(shù)發(fā)達國家則希望把人權理事會席位總數(shù)控制在38個，而美國迄今仍堅持不得超過30個”。對此，中國、俄羅斯和古巴等國家則協(xié)調(diào)立場，針鋒相對地提出“地域公平分配”和“簡單多數(shù)當選”的標準。中國外交部2005年6月7日發(fā)布的《中國關于聯(lián)合國改革問題的立場文件》強調(diào)：“由一個小規(guī)模的‘人權理事會’取代人權會，恐怕解決不了當前人權領域嚴重的‘信譽赤字’……”2006年1月26日，第60屆聯(lián)大第三委員會第23次會議上，中國代表指出：“人權理事會應具有充分的代表性……大會成員可以基于公平的地域分布以簡單多數(shù)選舉出理事會成員”。2005 年 7 月 19 日，俄羅斯聯(lián)邦常駐聯(lián)合國代表致信秘書長：“如果不能就普遍成員制達成共識，俄羅斯聯(lián)邦贊成稍微縮減新設人權機構的成員名額，人權委員會現(xiàn)有53名成員，理事會就暫時減到48至50名成員。同時，也必須堅持現(xiàn)行的通過區(qū)域組以簡單多數(shù)票選舉的原則。”2006 年3月1日古巴常駐聯(lián)合國代表致信聯(lián)合國秘書長，公開抨擊美國企圖提高人權理事會會員國門檻、減小規(guī)模、排斥發(fā)展中國家的建議。在發(fā)展中國家看來，人權理事會規(guī)模過小，一些想進入人權理事會的國家或許落選；小規(guī)模的人權理事會會變成安理會，也給大國控制人權理事會提供了最大可能。因此，“發(fā)展中國家主張人權理事會保持人權委員會的現(xiàn)有規(guī)模，即至少擁有53個席位，以體現(xiàn)該機構的代表性”。
第三，關于發(fā)展中國家推動國際人權機制公正化的效果問題，我們看到：在中國、俄羅斯和古巴等發(fā)展中國家強烈反對的情況下，美國等提議的最高人權標準或者“民主國家”門檻最終并沒有得到普遍支持。其實，美國建議的措施，如果使用不當反而會在選舉時引發(fā)爭議，三分之二多數(shù)當選的高門檻只會導致選舉難題。而且，美國建議的目的是將一些國家排除在人權理事會之外，帶有明顯的政治色彩，偏離了合作的目的。威脅、挑戰(zhàn)和改革問題高級別小組的報告中的“無門檻”建議，由于不具備實質(zhì)建設性，也沒有被吸收。最終，在第60屆聯(lián)大第72次全體會議上，聯(lián)合國大會就人權理事會決議草案 A/60/L.48 進行討論。該決議草案最終以第60/251號決議獲得通過。根據(jù)第60/251號決議，在人權理事會會員國標準、選舉程序、規(guī)模以及地理分布席位等問題上，中國等發(fā)展中國家的立場都基本上得到了體現(xiàn)。一方面，在人權理事會規(guī)模和選舉方式方面，第60/251號決議第7段規(guī)定：理事會由47個成員國組成，每個成員由大會通過無記名投票，以成員國過半數(shù)直接選舉產(chǎn)生。特別是，人權理事會經(jīng)三分之二多數(shù)而選舉其成員的建議未寫入決議，美國提出的不超過30個成員的建議也沒有獲得支持。“擁有47名成員的人權理事會無疑與聯(lián)合國秘書長傾向于小型理事會的建議相去甚遠。人權理事會規(guī)模較大也許是因為人們普遍懷疑小型機構的工作效能，并迫切需要加強其普遍性和廣泛的代表性。 它力圖使全球各個地理區(qū)域都能得到公平的成員國席位，并能得到各方同意。”另一方面，在人權理事會成員國資格方面，美國企圖通過提高選舉門檻將一些發(fā)展中國家排除在人權理事會之外的目的未能達到。相反，第60/251號決議第7段規(guī)定，“理事會成員資格應向聯(lián)合國所有會員國開放”“成員構成應以公平地域分配為基礎”。該決議第9段僅僅簡單提及，“理事會成員者在促進和保護人權方面應堅持最高標準”?？傮w而言，第60/251號決議第7段的相關制度設計，使得發(fā)展中國家更容易當選人權理事會的成員，從而參與人權理事會內(nèi)部治理。以公平地域分配席位的結果是，亞洲和非洲區(qū)域會員國獲得47席中的26席，西歐國家的席位由10席降為7席。
中國、俄羅斯、古巴等發(fā)展中國家在人權理事會成員國門檻和選舉標準方面的立場趨同，是“公平地域”原則取代“民主國家”標準的關鍵原因。有學者分析認為，這些勝利得益于這些立場在許多國家中得到的廣泛支持。因為這些國家與中國在國際關系與人權問題上的立場比較接近。特別是，在協(xié)商世界峰會過程中，中國得到俄羅斯、巴基斯坦和埃及的支持，他們的代表團也支持規(guī)模更大的機構、沒有成員國標準以及簡單多數(shù)選舉；不結盟運動國家和其他發(fā)展中國家強烈支持按照地區(qū)分布席位。
應該說，當前以人權理事會規(guī)模和成員國資格為基礎的內(nèi)部治理結構，充分體現(xiàn)了中國等發(fā)展中國家的立場和關切，即保持適度規(guī)模、地域公平分配、向所有成員國開放。人權理事會內(nèi)部治理結構盡可能地減少了發(fā)展中國家平等參與的障礙，提高了發(fā)展中國家在人權理事會內(nèi)部治理的代表性。人權委員會時期，亞洲和非洲區(qū)域會員國僅占據(jù)53個席位中的27席。而在人權理事會中，發(fā)展中國家提出公平地域分配的結果是，亞非國家集團在人權理事會表決程序中的多數(shù)優(yōu)勢更加明顯。對此，中國外交部發(fā)言人評論道，人權理事會的有關決議，根據(jù)公平地域分配的原則，重新分配了各地區(qū)的席位，糾正了長期以來亞洲國家在人權委員會代表不足的問題。這一變化帶來積極影響。發(fā)展中國家在人權理事會中的席位比重要高于其在人權委員會中的席位比重。發(fā)展中國家在人權理事會席位上開始獲得主動。憑借席位分布上的優(yōu)勢，發(fā)展中國家可以在人權理事會能力建設、議題設置以及規(guī)范發(fā)展方面產(chǎn)生日趨上升的影響。
?。ǘ┏珜藱鄼C制應堅持合作對話的運行邏輯
中國很早就提出要對聯(lián)合國人權委員會的運行邏輯進行根本性改革，并在多個場合提出聯(lián)合國要扭轉將人權問題政治化的現(xiàn)狀，減少對抗、促進合作。例如，1999年3月，中國政府代表團在出席人權委員會第55屆會議時提出，通過平等對話解決分歧，反對對抗；應拋棄冷戰(zhàn)時期不同意識形態(tài)、社會制度的國家之間政治對抗的做法，通過在平等、相互尊重基礎上的對話與合作妥善解決分歧。2004年8月5日，中國發(fā)布《第59屆聯(lián)合國大會中方立場文件》，強調(diào)：“中國反對將人權問題政治化和在人權問題上推行雙重標準……改革應有助于減少人權領域的對抗，加強國際人權合作，提高人權機制效率。”2004年10月26日，中國代表在第59屆聯(lián)大第三委員會第25次會議上指出：“雖然（人權）委員會已經(jīng)取得許多引人注目的成績，但對它的認識一般都是以主要的政治對抗、雙重標準和低信任度為背景的。它確實還在繼續(xù)受到冷戰(zhàn)思維的束縛。一些國家為了國內(nèi)政治的需要，試圖操縱委員會”。2005年2月，中國常駐聯(lián)合國代表團王光亞大使在聯(lián)大非正式磋商名人小組報告、千年項目報告時發(fā)言強調(diào)：“當務之急是改變將人權問題政治化的做法，使人權會真正成為對話與合作的講壇，成為促進和保護人權，推動國際人權合作的重要機構。”2005年4月，中國常駐聯(lián)合國代表團大使王光亞在第59屆聯(lián)大分組審議秘書長綜合報告聯(lián)合國機制改革部分時指出：“聯(lián)合國人權領域的改革應……重在扭轉將人權問題政治化的現(xiàn)狀，減少對抗、促進合作……”2005年6月7日，中國外交部發(fā)布的《中國關于聯(lián)合國改革問題的立場文件》認為：“中國贊同并支持改革聯(lián)合國人權機構。改革的關鍵是扭轉將人權問題政治化的現(xiàn)狀，不搞雙重標準，減少和避免對抗，促進合作。”2005年6月21日，王光亞大使在聯(lián)大磋商9月首腦會成果文件草案時，再次重申了上述立場。
中國的改革立場，即以合作、對話取代沖突、對抗，是對聯(lián)合國人權機構運行邏輯的正本清源。在國際人權領域，發(fā)展中國家長期以來深受人權政治化的困擾，所以對中國這一立場給予積極呼應，這在第59屆和第60屆聯(lián)大會議中得到充分體現(xiàn)。在第59屆聯(lián)大第三委員會會議期間，阿爾及利亞代表認為，應基于平等交流、協(xié)商、尊重差異、不搞霸權、沒有偏見和政治圖謀的伙伴關系，在人權領域進行合作，以充分實現(xiàn)全部人權。在第60屆聯(lián)大第三委員會會議期間，利比亞、埃及、緬甸、布基納法索、馬來西亞、贊比亞等國明確反對人權政治化、對抗、選擇性、雙重標準等做法，強調(diào)通過國際合作與對話促進人權保護。例如，在第60屆聯(lián)大第三委員會第30次會議上，越南代表認為，人權委員會的選擇性和雙重標準使其工作政治化，而且陷于癱瘓……越南政府高度重視在平等、互相尊重和理解及建設性對話的基礎上加強與國際社會在人權領域的合作。在第60屆聯(lián)大第三委員會第31次會議上，朝鮮代表指出，人權的政治化、雙重標準、選擇性、傲慢的警告和對其他國家內(nèi)部事務的公然干涉導致了不信任和對抗，同時歪曲現(xiàn)實、謾罵別國和憑借軍事實力和經(jīng)濟實力“速決通過”決議也無助于促進人權。
《聯(lián)合國憲章》作為聯(lián)合國人權機構的憲制基礎，早已明確強調(diào)國際合作是實現(xiàn)“人權和基本自由”的必由之路?！堵?lián)合國憲章》第1條宗旨之一就是“促成國際合作……增進并激勵對于全體人類之人權及基本自由之尊重。”第56條規(guī)定：“各會員國擔允采取共同及個別行動與本組織合作，以達成第五十五條所載之宗旨。”1993年維也納世界人權大會通過的《維也納宣言和行動綱領》重申堅決維護《聯(lián)合國憲章》和《世界人權宣言》所載的宗旨和原則，并決心邁出新的一步，更努力、持續(xù)地從事國際合作和團結，使人權事業(yè)取得實際的進展。在中國等發(fā)展中國家的推動下，2006年成立的人權理事會重申《聯(lián)合國憲章》所確定的國際合作理念，其機制運行邏輯方面與中國的基本立場大致契合。例如，聯(lián)合國大會通過的成立人權理事會第60/251號決議第4條規(guī)定，人權理事會的工作應該堅持普遍性、公正性、客觀性和非選擇性以及建設性國際對話與合作。
第60/251號決議對合作與對話、普遍性、客觀性和非選擇性等運行邏輯的強調(diào)，為人權理事會確立普遍定期審議奠定了框架基礎和價值內(nèi)核。2006年6月，在人權理事會第一屆會議的高級別會議上，中國主張擬議中的普遍定期審議應該確保“所有國家，無論大小，都得到公正和公平對待”。一些國家也表達了類似立場。例如，印度代表主張，普遍定期審議應該平等對待所有國家并防止選擇性、雙重標準；馬來西亞代表強調(diào)，人權理事會應該成為提升對話、促進理解、相互尊重的平臺，應該將對話與合作作為工作方法。2006年10月，在第61屆聯(lián)大第三委員會會議上，中國代表在人權理事會體制建設方面更是明確提出主張：“普遍定期審議應堅持公正、公平、客觀和非選擇性原則，促進各國就人權問題開展建設性對話，而不是相互指責和攻擊。”在中國等發(fā)展中國家的努力下，人權理事會2007年通過建立普遍定期審查機制的第5/1號決議，突出強調(diào)了合作與對話、公平公正、普遍性、非政治性等原則。決議第三段“原則”強調(diào)，普遍定期審議應：“…… (b)是一種建立在客觀可靠的資料以及互動對話的基礎上的合作機制；(c)確保普遍涉及到并且平等對待所有國家；……(g)客觀、透明、非選擇、具有建設性、非對抗、非政治化地進行”。由此可見，從國別審議到普遍定期審議的機制演進，實質(zhì)上是從國際人權機制對抗到合作的運行邏輯轉換。雖然現(xiàn)實表明這種邏輯轉換并不能防止實際運行中的政治化問題，但是卻為發(fā)展中國家平等表達話語提供了機制保障。
五、結論
從國別審議到普遍定期審議，是發(fā)展中國家推動人權理事會優(yōu)化內(nèi)部治理結構，進而推動其運行邏輯走向公正合理的階段性成果。這雖然不能即時改變西方人權話語的強勢地位，但卻為各國平等表達人權話語、公平參與國際人權機制內(nèi)部治理提供了機制保障。對于發(fā)展中國家而言，提升國際人權話語地位，今后應該進一步凝聚共識、協(xié)調(diào)立場，著眼于國際人權機制在基本原則、運行理念和工作方法等方面的改革和重構，推動國際人權機制內(nèi)部治理朝著更加公正合理包容的方向演進。
國別審議發(fā)展到普遍定期審議，中國積極參與機制建設并作出了重要貢獻。這固然得益于中國綜合國力的提升，也得益于中國與發(fā)展中國家在發(fā)展階段方面的相似性、人權理念的趨同性。中國比較注重提出反映發(fā)展中國家訴求的話語與主張，如降低人權理事會門檻、強調(diào)成員國公平地域分布，以維護發(fā)展中國家在人權理事會中的代表性；呼吁各國開展對話與合作、人權審議應堅持普遍性、非選擇性、非對抗性等，以糾正國際人權機制中不平等的角色固化問題。在未來，進一步推進國際人權機制改革，中國既要充分發(fā)揮其國際人權秩序中的影響力，也需要與發(fā)展中國家協(xié)同立場。
從國別審議到普遍定期審議，表明國際人權機制日漸趨向公正。但是，人權理事會仍然沒有徹底擺脫以選擇性為特征的國別審議。在人權理事會內(nèi)部，國別審議和普遍定期審議共存，反映了當前人權理事會所包含的二元監(jiān)督模式：既發(fā)展一種針對所有國家的普遍監(jiān)督機制，也保留一種針對特定國家的選擇性監(jiān)督機制。二元監(jiān)督機制并存，既是發(fā)達國家和發(fā)展中國家在國際人權治理中話語影響力對比的制度反映，也是人權理事會作為政治機構的固有屬性的現(xiàn)實反映?？梢灶A見，這種二元監(jiān)督趨勢還將持續(xù)一段時間，它反映出構建更加公正合理的全球人權治理體系的復雜性和長期性。
?。№?，中南大學人權研究中心執(zhí)行主任，教授。）
Abstract：In the nation-based review by the Commission on Human Rights，developed countries lead selective supervision and review the human rights conditions in developing countries，contributing to the inequality in the roles of developed and developing countries and highlighting the unfairness and unreasonableness of the international human rights mechanism.In the universal periodic review by the Human Rights Council，developed countries and developing countries are procedurally equal when evaluating the human rights conditions of other countries，and the evaluation of human rights conditions has transitioned from selective to universal.The development from nation-based review to universal periodic review is the result of China and other developing countries working together to optimize the internal governance structure of the Human Rights Council to rationalize its operational logic.Although the universal periodic review cannot immediately change the strong position of the Western human rights discourse，it safeguards a mechanism for all countries to express their human rights discourse on an equal footing.It is an important manifestation of a fairer and more reasonable international human rights mechanism.
Keywords：Nation-based Review；Universal Periodic Review；Human Rights Council
(責任編輯 郭銳)
關鍵詞：國別審議 普遍定期審議 人權理事會
一、國際人權機制中的不公正問題
近代以來，歐美發(fā)達國家在人權概念輸出和體系構建方面取得了相對于亞非拉發(fā)展中國家的優(yōu)勢。這種優(yōu)勢經(jīng)過歷史的積淀，轉化為20世紀歐美發(fā)達國家在人權理念輸出和規(guī)則制定方面的主導權。具體而言，這一主導權主要有三個維度：第一，觀念維度，即人權觀念生成和傳播方面的主導權，如提出某種人權觀念，在與其他人權觀念展開說服、辯駁競爭的過程中獲得認同。第二，規(guī)則維度，即人權規(guī)則制定、發(fā)展和適用方面的主導權，如針對某種人權問題提出規(guī)范設計使之被納入國際人權公約。第三，機制維度，即人權機構和監(jiān)督機制建設和運行方面的主導權，如主導國際人權機構能力建設與運行、操控國際人權監(jiān)督程序對他國人權狀況展開評判。上述三個方面相互聯(lián)系、互為基礎。人權觀念是人權規(guī)則的內(nèi)核，人權規(guī)則強化、證成人權觀念；人權規(guī)則是機制運行的法律基礎，人權機制確保人權規(guī)則得到實施；人權機制運行可以通過議題設置、規(guī)則制定進而加持某種人權觀念。
正因為如此，許多國家特別重視在國際人權機制中掌握人權規(guī)則制定、規(guī)則適用和人權評判的主導權。以聯(lián)合國人權委員會或人權理事會的工作機制為例：第一，各國競相設置人權議題并推動通過相關人權決議，強調(diào)某種人權觀念或話語，加持特定人權主張、立場或話語。第二，在規(guī)則制定的基礎環(huán)節(jié)中，各國向人權委員會或人權理事會推薦本國公民擔任起草某項人權規(guī)則草案的專家組成員、特別報告員，框定規(guī)則草案及其框架，形成規(guī)則制定方面的話語優(yōu)勢。目前聯(lián)合國核心人權公約大多都是經(jīng)由人權委員會或人權理事會起草并供聯(lián)合國大會通過，起草工作組和特別報告員對草案框架、核心概念的影響不可小覷。第三，在國別人權狀況審議機制中，歐美發(fā)達國家頻繁提出審議草案，針對特定國家人權狀況進行審議并做出定性，形成評判一國人權狀況的話語優(yōu)勢。
實踐表明，各國在國際人權機制中的議題設置、規(guī)則生成和人權評判方面的話語權是不平等的。以人權評判為例，冷戰(zhàn)結束后，人權委員會通過的國別人權狀況的決議，幾乎全部集中于發(fā)展中國家。在人權委員會，歐美發(fā)達國家積極主導議題設置，針對發(fā)展中國家設立國別人權狀況的特別報告員，進而在特別報告員報告的基礎上通過有關發(fā)展中國家的人權狀況的決議。而由于發(fā)達國家主導著人權委員會的議題設置，發(fā)展中國家有關審議發(fā)達國家人權狀況的議案很難得到通過。冷戰(zhàn)結束以來的1991-2005年間，人權委員會通過了196份審議國別（地區(qū)）人權狀況的決議。其中，有40份決議審議被占領巴勒斯坦地區(qū)、被占領敘利亞戈蘭高地的人權狀況。其余156份國別人權狀況決議全部針對發(fā)展中國家，其中緬甸14次，伊拉克12次，古巴、蘇丹、阿富汗、柬埔寨均為11次。換言之，上述期間，人權委員會主要是針對發(fā)展中國家人權狀況開展國別審議，這無疑促成一種觀念定勢，那就是發(fā)展中國家人權狀況是比較糟糕的。而這種觀念定勢背后的邏輯就是，只有發(fā)達國家才有資格對發(fā)展中國家的人權狀況進行審議。冷戰(zhàn)結束以來，個別發(fā)達國家屢屢對外開展軍事行動、對一些發(fā)展中國家實施單邊制裁，造成大規(guī)模的人道主義災難和人權侵犯問題。對此，人權委員會卻視而不見，沒有通過任何審議上述情勢的國別決議。這充分表明，人權委員會國別人權狀況審議帶有明顯的政治化、選擇性和雙重標準。
國別人權審議及其背后的人權政治化，集中體現(xiàn)了國際人權機制的公平公正問題。在發(fā)展中國家看來，人權委員會國別人權審議長期以來針對的是發(fā)展中國家，形成了一種不公平的角色固化，即發(fā)達國家作為道德審判官，對發(fā)展中國家開展公開的人權審判。例如，2001年5月10日，越南《人民軍隊報》針對美國落選人權委員會刊發(fā)一份評論《美落選人權委員會是國際社會反強權的體現(xiàn)》，評論說“美國把自己扮演成審判別國的‘法官’”。實際上，自20世紀90年代以來，發(fā)展中國家就致力于推動國際人權機制改革，建立各國在國際人權機制中平等參與的公正機制保障。發(fā)展中國家這一努力的重要進展，就是2006年人權理事會取代人權委員會，并于2007年建立普遍定期審議機制。
二、國別人權審議：不平等的角色固化
?。ㄒ唬钠鸩萑藱嘁?guī)則到審議國別人權：人權委員會職能逐步擴展
為將《聯(lián)合國憲章》人權條款內(nèi)容具體化，聯(lián)合國經(jīng)社理事會于1946年成立人權委員會，負責推進聯(lián)合國促進“尊重人權和基本自由”的工作。從1947年到1967年，人權委員會的主要工作是起草國際人權公約草案，由聯(lián)合國大會通過后供各國簽署和批準。在這一時期，各國競相對人權委員會起草的國際人權文件施加影響，通過其在人權委員會的代表向世界展示本國人權立場，力圖在觀念競爭中獲取話語優(yōu)勢。西方學者在解釋為什么聯(lián)合國成員國都爭取對人權委員會起草《世界人權宣言》的工作施加影響時，直白地描述道：“一個最重要的動機——特別是對于那些強國來說——就是為了躲避批評，同時得到機會來批評其他國家。人權成了東西方意識形態(tài)戰(zhàn)爭中的武器。”
1967年以來，人權委員會職能有所拓展，除繼續(xù)發(fā)展和編纂國際人權規(guī)則之外，它還被經(jīng)社理事會授權處理人權侵犯問題。為此，人權委員會創(chuàng)立了一系列機制和程序，如以國別程序和主題程序為內(nèi)容的特別程序（通過特別報告員和專家組進行），以1503程序為代表的申訴程序，以及針對特定國家人權狀況通過決議等。
?。ǘ┤藱辔瘑T會國別人權審議：“法官”與“被告”的角色固化
冷戰(zhàn)結束后，人權委員會多次在歐美發(fā)達國家的主導下，審議特定國家人權狀況。在人權委員會審議國家人權狀況的實踐中，不同類型國家的角色固化現(xiàn)象明顯。特定國家，如朝鮮、緬甸、敘利亞、比利亞等，總是處于“被告”的地位，而歐美發(fā)達國家則經(jīng)常扮演“法官”的角色。古巴代表曾在2004年12月23日第59屆聯(lián)大第76次全體會議中指出：……發(fā)達國家企圖劫持聯(lián)合國組織在人權領域的多方面工作，促進他們自己的政治利益，進而完全摧毀聯(lián)合國人權機制工作不偏不倚、一視同仁和客觀公正的形象……如果這樣，等于聯(lián)合國接受某些會員國以人權問題事務法官自居，同時完全不顧他們本國或其盟國自身存在的問題。這些都無助于恢復聯(lián)合國人權機構損失的威望，首先是人權委員會本身。”角色固化現(xiàn)象反映出發(fā)達國家和發(fā)展中國家在國際人權機制中的地位差異，也是歐美發(fā)達國家在人權話語輸出和人權狀況評價方面疊加強勢地位的展現(xiàn)。
這一過程，夾雜著政治因素和雙重標準，極易引發(fā)基于人權問題的政治對抗。對被審議或面臨被審議的國家而言，這不啻于一場多邊人權場合的“公審大會”。自1990年開始，歐美發(fā)達國家在人權委員會11次提出決議草案，要求人權委員會對中國人權狀況進行審議。除1995年針對中國的人權決議草案被付諸表決（最終也未能通過）外，其他年份歐美發(fā)達國家提出的審議中國人權狀況的議案，都被中國或者其他國家通過不付諸表決的動議程序所挫敗。
首先，國別人權審議體現(xiàn)相關國家在爭奪評判一國人權狀況的主動權。歐美發(fā)達國家對于中國人權狀況的關注，很難說是出于促進人權的善意或初衷。相反，它與1970年代末期以來歐美人權外交攻勢以及冷戰(zhàn)后局勢有關。在運用人權武器攻擊其他國家方面，人權委員會國別人權審議被歐美發(fā)達國家操作成為“點名和羞辱”的多邊平臺。當人權委員會針對某個國家人權狀況進行審議，該國就被迫對本國人權立場、本國人權實踐模式進行辯護。在這種情勢下，被審議的國家一開始就處于輿論下風。在人權委員會主動提出該項議案的國家就容易獲得促進人權的道德優(yōu)勢，在評價被審議國的人權狀況方面獲得主動權。
其次，國別人權審議，還牽涉國際人權規(guī)則解釋與適用、人權實施模式優(yōu)劣等方面的主導權爭奪。提案國提出審議國別人權狀況的決議草案，對一國人權問題表示關注，主要理由是一國人權存在問題、所涉人權問題不符合現(xiàn)行國際人權規(guī)則要求、需要依照現(xiàn)行規(guī)則加以改正。這種情勢表明提案國試圖掌握解釋和運用國際人權標準的話語優(yōu)先權，其邏輯就是：提案國依據(jù)某種人權規(guī)則或標準、實施人權規(guī)則的路徑或模式的解釋和適用是正確的。自然地，它一再強化了提案國家在解釋和適用國際人權規(guī)則、實施國際人權義務的模式等方面的話語優(yōu)勢。
再次，國別人權狀況審議背后還體現(xiàn)了歐美發(fā)達國家對特定人權觀念的選擇性適用。例如，針對中國的人權狀況審議草案，幾乎都是集中于對公民權利和政治權利的優(yōu)先關注。而這種側重點卻與中國關于人權的立場和話語存在差異。在中國看來，生存權和發(fā)展權是首要的基本人權，歐美發(fā)達國家無視中國在改善經(jīng)濟社會狀況方面的人權進步，對中國采取選擇性和雙重標準，是一種將人權政治化的做法。因此，圍繞國別人權審議的話語爭論，自然也表現(xiàn)為在投票之前各國宣示本國人權觀念并駁斥競爭者所持人權觀念。
總之，國別人權審議的選擇性監(jiān)督，使得許多發(fā)展中國家經(jīng)常在人權委員會處于被審議的地位；歐美發(fā)達國家動輒以“法官”自居，在人權委員會公開對發(fā)展中國家的人權狀況進行評判。這在造成話語地位不平等的同時，強化了部分被審議的發(fā)展中國家在人權委員會乃至國際社會中的身份弱勢，進而強化發(fā)達國家和發(fā)展中國家在國際輿論中的角色固化。
?。ㄈ┤藱嗬硎聲鴦e審議：角色固化的歷史慣性
人權理事會時期，國別人權狀況審議機制仍然被保留。盡管人權理事會強調(diào)以客觀性、非選擇性審議人權問題，但是數(shù)據(jù)表明，人權理事會國別人權狀況審議的對象仍然集中于特定的發(fā)展中國家，這實際上也是一種選擇性審議的表現(xiàn)。截至2020年9月，人權理事會45屆會議通過了161份國別決議，其中，涉及的國家有以色列（32次）、敘利亞（31次）、緬甸（18次）、朝鮮（14次）、白俄羅斯（12次）、伊朗（11次）、厄立特里亞（10次）、南蘇丹（6次）、蘇丹（5次）、布隆迪（4次）、委內(nèi)瑞拉（3次）、也門（3次）、剛果（2次）、馬里（2次）、巴勒斯坦（1次）、洪都拉斯（1次）、科特迪瓦（1次）、利比亞（1次）、菲律賓（1次）、尼加拉瓜（2次）、斯里蘭卡（1次）。截至2020年9月，人權理事會除了舉行45屆常規(guī)會議外，還舉行了29屆特別會議。人權理事會這29屆特別會議也討論了一些國家的人權狀況。根據(jù)統(tǒng)計，這29屆特別會議通過的國別決議包括：阿以沖突決議（8次），有關外國干涉導致敘利亞持續(xù)內(nèi)戰(zhàn)的決議（5次），緬甸人權狀況的決議（3次），全球人權問題的決議（3次），中非共和國人權狀況的決議（1次），利比亞人權狀況的決議（1次），剛果民主共和國人權狀況的決議（1次），科特迪瓦人權狀況的決議（1次），南蘇丹人權狀況的決議（1次），布隆迪人權狀況的決議（1次），尼日利亞人權狀況的決議（1次），斯里蘭卡人權狀況的決議（1次），蘇丹達爾富爾人權狀況的決議（1次），伊朗人權狀況的決議（1次）。
從上可見，國別決議針對以色列的次數(shù)最多。其中原因在于，人權理事會長期把“巴勒斯坦及其他阿拉伯國家被占領土的人權狀況”列為會議議程，審議以色列涉嫌在巴勒斯坦被占領土侵害人權的行為。實際上，相比于針對其他國家國內(nèi)人權狀況的國別決議，涉及以色列的國別決議應該屬于特殊情況。即便如此，這一現(xiàn)象也被美國和以色列指責為“對以色列的持續(xù)偏見”。除此之外，人權理事會國別決議針對的都是亞非拉和東歐的發(fā)展中國家。這種情形，固然有相關國家人權狀況不如人意的因素，但是一邊倒地指向發(fā)展中國家，不能不讓人懷疑人權理事會國別審議的公正性和普遍性。眾所周知，美澳等發(fā)達國家在阿富汗戰(zhàn)爭中犯下嚴重的侵犯人權和違反人道主義的行為。根據(jù)中國人權研究會的研究報告，自美軍2001年10月7日進入阿富汗以來，當?shù)匾延?萬多名平民被美軍打死、炸死或因美軍帶來的戰(zhàn)亂死亡，受傷人數(shù)超過6萬，約1100萬人淪為難民。當?shù)貢r間2020年11月19日，澳大利亞國防軍司令安格斯•坎貝爾將軍承認，“有可靠信息證實，25名澳大利亞特種部隊人員在23起（殺戮）事件中非法殺害了39人（阿富汗人），（這25人）主要來自特種部隊”。盡管如此，美澳軍隊在阿富汗侵犯人權和違反人道主義法的行為，并沒有被人權理事會國別決議所關注。人們不禁得出這樣的認識：人權理事會國別決議仍然延續(xù)了人權委員會時期的選擇性和政治性等頑疾。
三、普遍定期審議：平等地位的機制保障
?。ㄒ唬┫拗茋鴦e人權審議：發(fā)展中國家的呼聲與推動
人權委員會國別審議的選擇性、雙重標準和對抗性，使得一些飽受其害的發(fā)展中國家堅決反對在人權理事會保留國別決議機制。發(fā)展中國家呼吁改革國際人權機制特別是人權委員會。例如，中國在多個場合批評人權委員會國別審議程序背離了它的宗旨，容易導致選擇性、雙重標準和政治對抗，需要改革。在人權理事會醞釀建立階段，以中國為首的“意見一致集團”（Like Minded Group，以下簡稱“LMG”）反對在人權理事會內(nèi)將任何國家挑出來進行批判或評價。2005年人權委員會第51次會議開幕時，印尼人權委員會主席號召各國政府不要對國家人權侵犯情勢發(fā)出中傷的聲明，這一聲明得到埃及的附隨；韓國、巴基斯坦、中國和古巴批評人權委員會以政治化的方式行事；巴基斯坦指出人權委員會通過國別決議體現(xiàn)出日益明顯的政治化；韓國呼吁對話協(xié)商和共識建設，以避免人權委員會工作的政治化；古巴的批評最強烈，指責人權委員會一直將南方國家置于被告的位置，進行宗教審判，古巴認為最需要的改革是取消強加不公正于一些國家之上的決議，結束雙重標準以及對大國的豁免；印度也認為，人權委員會已經(jīng)偏離了1946年時作為標準制定機構的定位。
有關國別決議的爭議，仍然反映在人權理事會成立初期的體制建設討論過程中。2006年6月22日，在人權理事會第一屆會議上，委內(nèi)瑞拉等國家的代表認為，人權理事會不應擁有通過國別決議的權力。“以觀點相近國家為代表的多數(shù)發(fā)展中國家認為，新機構應當成為促進合作對話的講壇。國別提案最好不要，如要，也應設立一定標準，不能對發(fā)展中國家隨意點名和羞辱。”但美國代表認為，人權理事會應能夠對廣泛的人權問題作出反應，并為這些問題的提出提供一個更加有力和靈活的機制；從長遠來看，要想實現(xiàn)這些目標，人權理事會需要通過國別決議。荷蘭代表也支持國別決議，認為人權理事會應該有權通過針對一國人權狀況的決議。部分發(fā)展中國家提出，應對國別決議設置高門檻，針對一國人權狀況的國別決議應由人權理事會成員國三分之二的多數(shù)同意通過。這一立場遭到歐美發(fā)達國家的反對，因為三分之二多數(shù)通過的標準可能使得國別決議幾乎難以通過。對此，有學者分析認為，盡管許多發(fā)展中國家，特別是亞洲國家，支持限制國別決議的通過，但他們沒辦法在這樣一個有分歧的問題，特別是一個歐美發(fā)達國家強烈支持的問題上保持勝算。國別審議盡管被政治化，但是它并非沒有最起碼的積極意義，至少它保持了對侵犯人權行為的國際監(jiān)督壓力。畢竟，在履行人權義務方面接受國際監(jiān)督，是各國在設立人權理事會時達成的基本共識。問題在于，國別審議在實際操作中被歐美發(fā)達國家所把持成為政治斗爭的工具。在歐美發(fā)達國家強烈支持保留這一機制的背景下，人權理事會不得不在這一問題上尋找折中方案。
在這種背景下，“為防止國別人權再度淪為人權問題政治化的工具，為成立伊始的人權理事會樹立信譽和權威，中國和其他發(fā)展中國家在建章立制的磋商中明確提出了國別提案的適用標準。在中國和其他發(fā)展中國家的積極推動下，‘主席案文’明確規(guī)定國別提案應獲得最廣泛的支持（最好15個成員國聯(lián)署）”。中國針對國別提案適用標準的建議，能夠在一定程度上防止國別機制的濫用，避免人權理事會陷入人權委員會期間政治對抗的困局，因而得到了許多發(fā)展中國家的認可。這一建議最終被納入人權理事會有關能力建設的第5/1號決議。該決議強調(diào)“一項國別決議的提案國有責任在采取行動前為其提議爭取到盡量廣泛的支持（最好得到15個成員的支持）”。對“廣泛的支持”的強調(diào)，意味著對一國人權狀況進行審議的提案必須具有相當?shù)牧龉沧R，以及可能存在侵犯人權的客觀情勢。這種安排類似于一種前置門檻，旨在防止個別國家的隨意行動，引發(fā)相關國家之間不必要的對抗。
?。ǘ┢毡槎ㄆ趯徸h：非選擇性與地位平等
在保留國別人權審議程序的同時，人權理事會還順應發(fā)展中國家的呼聲，建立了針對所有國家的普遍定期審議程序。人權理事會第5/1號決議明確強調(diào)，普遍定期審議是“一個合作性機制”，其“客觀、透明、不作選擇、具有建設性、非對抗、非政治化地進行”。普遍定期審議涉及對所有193個聯(lián)合國成員國的人權記錄進行定期審議，是建立在對所有國家一視同仁的基礎之上的。所有國家都可以借此機會公開宣布其為改善國內(nèi)人權狀況和為克服享有人權的挑戰(zhàn)而采取的各種行動。第60屆聯(lián)大主席揚•埃利亞松評價說，人權理事會“將實行普遍定期審查，作為評估每個國家履行人權義務情況的機制。這樣一個機制將確保平等對待所有會員國，防止雙重標準和選擇性做法”。2006年6月19日，在人權理事會第一屆會議的高級別會議上，加納外交部長就認為，普遍定期審議機制無一例外地平等和公正地審議每個國家，是確保人權理事會信譽和正直的唯一方法。馬爾代夫代表也認為，普遍定期審議可排除人權審議的選擇性。
普遍定期審議是人權理事會的一個重大創(chuàng)新，目前也是獨一無二的。菲利普•阿爾斯通教授認為，人權理事會最終改革進程至少在原則上成功回應了西方國家和LMG的關注，建立了普遍定期審議機制。實際上，它仍然偏離了兩大集團的目的，西方國家希望建立深入審查的程序，通過批判式的國別人權結論；LMG則希望建立一般性開放程序。因此，人權理事會保留國別決議并設立普遍定期審議，是在“選擇性監(jiān)督”與“普遍性監(jiān)督”之間達成的妥協(xié)。
將特定國家挑出來對其國內(nèi)人權狀況進行審議，是以“點名和羞辱”的方式開展的“公審大會”；對所有國家國內(nèi)人權狀況進行定期審議，則是建立在相互批評和自我批評基礎上的“民主生活會”。對聯(lián)合國所有會員國的人權保護狀況進行普遍、定期審議，淡化了人權委員會國別審議的選擇性監(jiān)督特征，緩解了人權委員會國別審議中歐美發(fā)達國家與發(fā)展中國家之間的緊張對峙局面。歐美發(fā)達國家不再始終處于審議者或“法官”的位置，它們也需要接受人權理事會對其國內(nèi)人權狀況的審議，這給予發(fā)展中國家參與審議、評判發(fā)達國家人權狀況的平等機會。在這一帶有互動性的監(jiān)督程序中，之前歐美發(fā)達國家和發(fā)展中國家之間的角色固化得以明顯緩解，身份和話語地位在形式上趨向平等。某些發(fā)展中國家長期處于“被告”的角色固化已經(jīng)從機制上被破除，歐美發(fā)達國家在多邊人權機制中主導評判其他國家人權狀況方面的話語壟斷地位被打破。
更為重要的是，發(fā)展中國家堅持的人權話語也可以在普遍定期審議機制中得以平等表達。普遍定期審議的依據(jù)主要是《世界人權宣言》、國際人權公約以及國家承諾的其他人權義務。因此，普遍定期審議過程中就存在這樣的話語邏輯：如何理解國際人權規(guī)則、被審議國是否履行了國際人權義務、給被審議國提出何種意見和建議。自然地，審議國會根據(jù)自己對國際人權規(guī)則的理解，對被審議國提出意見和建議。在這個過程中，發(fā)展中國家可以對被審議的發(fā)達國家提出意見和建議，重申其自身所支持的人權觀念和話語。各國都在“審議國”和“被審議國”的身份之間交替變動，發(fā)展中國家的平等表達權利得到普遍定期審議的機制保障。發(fā)達國家和發(fā)展中國家可以互相對對方國內(nèi)人權問題提出意見和建議，這是不同國家在同一機制平臺上相互傳遞人權觀念的觀點互動和建設性對話。因此，相比較國別審議而言，普遍定期審議更加有利于促進人權交流與合作。
四、趨向公正的國際人權機制：中國引領的人權立場與貢獻
從國別審議到普遍定期審議的演進，反映出發(fā)展中國家人權狀況的持續(xù)改進以及在國際社會影響力的提升。發(fā)展中國家國際影響力的提升，推動國際人權機制內(nèi)部治理和能力建設朝著更加公正合理的方向變革。在這方面，中國等發(fā)展中國家發(fā)揮了重要作用。
?。ㄒ唬┩苿觾?yōu)化人權機制治理結構
國別審議過程中，國際政治對抗、意識形態(tài)沖突等因素導致人權委員會最終淪為一些國家政治斗爭的工具。人權委員會機制文化中充斥著政治化、區(qū)域結盟和集團投票以及使用“不動議程序”來組織對特定國家人權狀況進行辯論等現(xiàn)象。2004年聯(lián)合國秘書長關于威脅、挑戰(zhàn)和變化高級別小組在報告中認為，人權委員會的信用和專業(yè)性在下降，各國尋求當選人權委員會委員，卻不是為了促進人權，而是為了避免批評并批評他國。聯(lián)合國秘書長改革報告《大自由：為了所有人的發(fā)展、安全和人權》建議設立一個小型的常設機構——人權理事會來取代人權委員會。2005年9月的世界峰會上，各國討論了這一問題。盡管存在對人權委員會的不滿，但各國對于新機構并未形成一致看法。這些分歧包括：成員國的標準、規(guī)模和組成、選舉程序、功能和組織地位，特別是人權理事會是否升級為聯(lián)合國的主要機構。結果，在世界峰會上，成員國僅號召“大會主席舉行公開、透明和包容各方的談判，并在第60屆會議期間盡快完成談判，以確定人權理事會的任務授權、模式、職能、規(guī)模、組成、成員、工作方法和程序”。在上述問題中，核心關注點有三個。
第一，關于人權理事會成員國門檻和選舉標準問題，這涉及人權理事會內(nèi)部治理的主體資格問題。圍繞這一問題，存在不同主張。一是高標準和高門檻。2004年，聯(lián)合國秘書長安南在《大自由》的報告中就對未來人權理事會成員國的選舉和標準問題提出了建議。報告建議：“……其成員由大會出席并參加表決的成員三分之二多數(shù)直接選舉產(chǎn)生。……成員國應當就該理事會成員的組成和任期作出決定。當選的理事會成員應承諾遵守最高的人權標準。”二是“民主國家”門檻。2001年美國落選人權委員會而蘇丹等國當選，刺激了美國及其支持者提出針對性立場，即提出抽象或明確的標準來證明他們排除利比亞、蘇丹、古巴等國成員國資格的政治決定的合理性。2004年，美國建議，只有“真正民主”的國家才應該享有成員資格，以避免使人權委員會成為人權侵犯者的擋箭牌。美國認為，應該對加入人權理事會設置更高的障礙，使那些沒有對人權作出明確承諾的國家更難贏得理事會中的席位。美國建議，應經(jīng)聯(lián)合國大會三分之二多數(shù)而選舉人權理事會成員，人權理事會應把公然侵犯人權者排斥在人權理事會之外，不應讓那些有真實證據(jù)表明其有計劃地和公然地侵犯人權的國家或那些因侵犯人權而受到聯(lián)合國制裁的國家進入人權理事會。三是無門檻。聯(lián)合國威脅、挑戰(zhàn)和改革問題高級別小組的報告建議：“擴大人權委員會，讓所有國家參加。這樣就會強調(diào)所有成員都依循《憲章》承諾促進人權，因而可能有助于重新集中注意實質(zhì)性問題，而不去注意誰在辯論和表決這些問題。”四是公平地域分配。中國與其他發(fā)展中國家一道反對引入成員國標準、由聯(lián)合國大會三分之二多數(shù)直接選舉產(chǎn)生等較高的門檻；中國還支持人權理事會席位的地理分布。
第二，關于人權理事會規(guī)模與成員國產(chǎn)生方式問題，在成立人權理事會的談判中，“大多數(shù)發(fā)達國家則希望把人權理事會席位總數(shù)控制在38個，而美國迄今仍堅持不得超過30個”。對此，中國、俄羅斯和古巴等國家則協(xié)調(diào)立場，針鋒相對地提出“地域公平分配”和“簡單多數(shù)當選”的標準。中國外交部2005年6月7日發(fā)布的《中國關于聯(lián)合國改革問題的立場文件》強調(diào)：“由一個小規(guī)模的‘人權理事會’取代人權會，恐怕解決不了當前人權領域嚴重的‘信譽赤字’……”2006年1月26日，第60屆聯(lián)大第三委員會第23次會議上，中國代表指出：“人權理事會應具有充分的代表性……大會成員可以基于公平的地域分布以簡單多數(shù)選舉出理事會成員”。2005 年 7 月 19 日，俄羅斯聯(lián)邦常駐聯(lián)合國代表致信秘書長：“如果不能就普遍成員制達成共識，俄羅斯聯(lián)邦贊成稍微縮減新設人權機構的成員名額，人權委員會現(xiàn)有53名成員，理事會就暫時減到48至50名成員。同時，也必須堅持現(xiàn)行的通過區(qū)域組以簡單多數(shù)票選舉的原則。”2006 年3月1日古巴常駐聯(lián)合國代表致信聯(lián)合國秘書長，公開抨擊美國企圖提高人權理事會會員國門檻、減小規(guī)模、排斥發(fā)展中國家的建議。在發(fā)展中國家看來，人權理事會規(guī)模過小，一些想進入人權理事會的國家或許落選；小規(guī)模的人權理事會會變成安理會，也給大國控制人權理事會提供了最大可能。因此，“發(fā)展中國家主張人權理事會保持人權委員會的現(xiàn)有規(guī)模，即至少擁有53個席位，以體現(xiàn)該機構的代表性”。
第三，關于發(fā)展中國家推動國際人權機制公正化的效果問題，我們看到：在中國、俄羅斯和古巴等發(fā)展中國家強烈反對的情況下，美國等提議的最高人權標準或者“民主國家”門檻最終并沒有得到普遍支持。其實，美國建議的措施，如果使用不當反而會在選舉時引發(fā)爭議，三分之二多數(shù)當選的高門檻只會導致選舉難題。而且，美國建議的目的是將一些國家排除在人權理事會之外，帶有明顯的政治色彩，偏離了合作的目的。威脅、挑戰(zhàn)和改革問題高級別小組的報告中的“無門檻”建議，由于不具備實質(zhì)建設性，也沒有被吸收。最終，在第60屆聯(lián)大第72次全體會議上，聯(lián)合國大會就人權理事會決議草案 A/60/L.48 進行討論。該決議草案最終以第60/251號決議獲得通過。根據(jù)第60/251號決議，在人權理事會會員國標準、選舉程序、規(guī)模以及地理分布席位等問題上，中國等發(fā)展中國家的立場都基本上得到了體現(xiàn)。一方面，在人權理事會規(guī)模和選舉方式方面，第60/251號決議第7段規(guī)定：理事會由47個成員國組成，每個成員由大會通過無記名投票，以成員國過半數(shù)直接選舉產(chǎn)生。特別是，人權理事會經(jīng)三分之二多數(shù)而選舉其成員的建議未寫入決議，美國提出的不超過30個成員的建議也沒有獲得支持。“擁有47名成員的人權理事會無疑與聯(lián)合國秘書長傾向于小型理事會的建議相去甚遠。人權理事會規(guī)模較大也許是因為人們普遍懷疑小型機構的工作效能，并迫切需要加強其普遍性和廣泛的代表性。 它力圖使全球各個地理區(qū)域都能得到公平的成員國席位，并能得到各方同意。”另一方面，在人權理事會成員國資格方面，美國企圖通過提高選舉門檻將一些發(fā)展中國家排除在人權理事會之外的目的未能達到。相反，第60/251號決議第7段規(guī)定，“理事會成員資格應向聯(lián)合國所有會員國開放”“成員構成應以公平地域分配為基礎”。該決議第9段僅僅簡單提及，“理事會成員者在促進和保護人權方面應堅持最高標準”?？傮w而言，第60/251號決議第7段的相關制度設計，使得發(fā)展中國家更容易當選人權理事會的成員，從而參與人權理事會內(nèi)部治理。以公平地域分配席位的結果是，亞洲和非洲區(qū)域會員國獲得47席中的26席，西歐國家的席位由10席降為7席。
中國、俄羅斯、古巴等發(fā)展中國家在人權理事會成員國門檻和選舉標準方面的立場趨同，是“公平地域”原則取代“民主國家”標準的關鍵原因。有學者分析認為，這些勝利得益于這些立場在許多國家中得到的廣泛支持。因為這些國家與中國在國際關系與人權問題上的立場比較接近。特別是，在協(xié)商世界峰會過程中，中國得到俄羅斯、巴基斯坦和埃及的支持，他們的代表團也支持規(guī)模更大的機構、沒有成員國標準以及簡單多數(shù)選舉；不結盟運動國家和其他發(fā)展中國家強烈支持按照地區(qū)分布席位。
應該說，當前以人權理事會規(guī)模和成員國資格為基礎的內(nèi)部治理結構，充分體現(xiàn)了中國等發(fā)展中國家的立場和關切，即保持適度規(guī)模、地域公平分配、向所有成員國開放。人權理事會內(nèi)部治理結構盡可能地減少了發(fā)展中國家平等參與的障礙，提高了發(fā)展中國家在人權理事會內(nèi)部治理的代表性。人權委員會時期，亞洲和非洲區(qū)域會員國僅占據(jù)53個席位中的27席。而在人權理事會中，發(fā)展中國家提出公平地域分配的結果是，亞非國家集團在人權理事會表決程序中的多數(shù)優(yōu)勢更加明顯。對此，中國外交部發(fā)言人評論道，人權理事會的有關決議，根據(jù)公平地域分配的原則，重新分配了各地區(qū)的席位，糾正了長期以來亞洲國家在人權委員會代表不足的問題。這一變化帶來積極影響。發(fā)展中國家在人權理事會中的席位比重要高于其在人權委員會中的席位比重。發(fā)展中國家在人權理事會席位上開始獲得主動。憑借席位分布上的優(yōu)勢，發(fā)展中國家可以在人權理事會能力建設、議題設置以及規(guī)范發(fā)展方面產(chǎn)生日趨上升的影響。
?。ǘ┏珜藱鄼C制應堅持合作對話的運行邏輯
中國很早就提出要對聯(lián)合國人權委員會的運行邏輯進行根本性改革，并在多個場合提出聯(lián)合國要扭轉將人權問題政治化的現(xiàn)狀，減少對抗、促進合作。例如，1999年3月，中國政府代表團在出席人權委員會第55屆會議時提出，通過平等對話解決分歧，反對對抗；應拋棄冷戰(zhàn)時期不同意識形態(tài)、社會制度的國家之間政治對抗的做法，通過在平等、相互尊重基礎上的對話與合作妥善解決分歧。2004年8月5日，中國發(fā)布《第59屆聯(lián)合國大會中方立場文件》，強調(diào)：“中國反對將人權問題政治化和在人權問題上推行雙重標準……改革應有助于減少人權領域的對抗，加強國際人權合作，提高人權機制效率。”2004年10月26日，中國代表在第59屆聯(lián)大第三委員會第25次會議上指出：“雖然（人權）委員會已經(jīng)取得許多引人注目的成績，但對它的認識一般都是以主要的政治對抗、雙重標準和低信任度為背景的。它確實還在繼續(xù)受到冷戰(zhàn)思維的束縛。一些國家為了國內(nèi)政治的需要，試圖操縱委員會”。2005年2月，中國常駐聯(lián)合國代表團王光亞大使在聯(lián)大非正式磋商名人小組報告、千年項目報告時發(fā)言強調(diào)：“當務之急是改變將人權問題政治化的做法，使人權會真正成為對話與合作的講壇，成為促進和保護人權，推動國際人權合作的重要機構。”2005年4月，中國常駐聯(lián)合國代表團大使王光亞在第59屆聯(lián)大分組審議秘書長綜合報告聯(lián)合國機制改革部分時指出：“聯(lián)合國人權領域的改革應……重在扭轉將人權問題政治化的現(xiàn)狀，減少對抗、促進合作……”2005年6月7日，中國外交部發(fā)布的《中國關于聯(lián)合國改革問題的立場文件》認為：“中國贊同并支持改革聯(lián)合國人權機構。改革的關鍵是扭轉將人權問題政治化的現(xiàn)狀，不搞雙重標準，減少和避免對抗，促進合作。”2005年6月21日，王光亞大使在聯(lián)大磋商9月首腦會成果文件草案時，再次重申了上述立場。
中國的改革立場，即以合作、對話取代沖突、對抗，是對聯(lián)合國人權機構運行邏輯的正本清源。在國際人權領域，發(fā)展中國家長期以來深受人權政治化的困擾，所以對中國這一立場給予積極呼應，這在第59屆和第60屆聯(lián)大會議中得到充分體現(xiàn)。在第59屆聯(lián)大第三委員會會議期間，阿爾及利亞代表認為，應基于平等交流、協(xié)商、尊重差異、不搞霸權、沒有偏見和政治圖謀的伙伴關系，在人權領域進行合作，以充分實現(xiàn)全部人權。在第60屆聯(lián)大第三委員會會議期間，利比亞、埃及、緬甸、布基納法索、馬來西亞、贊比亞等國明確反對人權政治化、對抗、選擇性、雙重標準等做法，強調(diào)通過國際合作與對話促進人權保護。例如，在第60屆聯(lián)大第三委員會第30次會議上，越南代表認為，人權委員會的選擇性和雙重標準使其工作政治化，而且陷于癱瘓……越南政府高度重視在平等、互相尊重和理解及建設性對話的基礎上加強與國際社會在人權領域的合作。在第60屆聯(lián)大第三委員會第31次會議上，朝鮮代表指出，人權的政治化、雙重標準、選擇性、傲慢的警告和對其他國家內(nèi)部事務的公然干涉導致了不信任和對抗，同時歪曲現(xiàn)實、謾罵別國和憑借軍事實力和經(jīng)濟實力“速決通過”決議也無助于促進人權。
《聯(lián)合國憲章》作為聯(lián)合國人權機構的憲制基礎，早已明確強調(diào)國際合作是實現(xiàn)“人權和基本自由”的必由之路?！堵?lián)合國憲章》第1條宗旨之一就是“促成國際合作……增進并激勵對于全體人類之人權及基本自由之尊重。”第56條規(guī)定：“各會員國擔允采取共同及個別行動與本組織合作，以達成第五十五條所載之宗旨。”1993年維也納世界人權大會通過的《維也納宣言和行動綱領》重申堅決維護《聯(lián)合國憲章》和《世界人權宣言》所載的宗旨和原則，并決心邁出新的一步，更努力、持續(xù)地從事國際合作和團結，使人權事業(yè)取得實際的進展。在中國等發(fā)展中國家的推動下，2006年成立的人權理事會重申《聯(lián)合國憲章》所確定的國際合作理念，其機制運行邏輯方面與中國的基本立場大致契合。例如，聯(lián)合國大會通過的成立人權理事會第60/251號決議第4條規(guī)定，人權理事會的工作應該堅持普遍性、公正性、客觀性和非選擇性以及建設性國際對話與合作。
第60/251號決議對合作與對話、普遍性、客觀性和非選擇性等運行邏輯的強調(diào)，為人權理事會確立普遍定期審議奠定了框架基礎和價值內(nèi)核。2006年6月，在人權理事會第一屆會議的高級別會議上，中國主張擬議中的普遍定期審議應該確保“所有國家，無論大小，都得到公正和公平對待”。一些國家也表達了類似立場。例如，印度代表主張，普遍定期審議應該平等對待所有國家并防止選擇性、雙重標準；馬來西亞代表強調(diào)，人權理事會應該成為提升對話、促進理解、相互尊重的平臺，應該將對話與合作作為工作方法。2006年10月，在第61屆聯(lián)大第三委員會會議上，中國代表在人權理事會體制建設方面更是明確提出主張：“普遍定期審議應堅持公正、公平、客觀和非選擇性原則，促進各國就人權問題開展建設性對話，而不是相互指責和攻擊。”在中國等發(fā)展中國家的努力下，人權理事會2007年通過建立普遍定期審查機制的第5/1號決議，突出強調(diào)了合作與對話、公平公正、普遍性、非政治性等原則。決議第三段“原則”強調(diào)，普遍定期審議應：“…… (b)是一種建立在客觀可靠的資料以及互動對話的基礎上的合作機制；(c)確保普遍涉及到并且平等對待所有國家；……(g)客觀、透明、非選擇、具有建設性、非對抗、非政治化地進行”。由此可見，從國別審議到普遍定期審議的機制演進，實質(zhì)上是從國際人權機制對抗到合作的運行邏輯轉換。雖然現(xiàn)實表明這種邏輯轉換并不能防止實際運行中的政治化問題，但是卻為發(fā)展中國家平等表達話語提供了機制保障。
五、結論
從國別審議到普遍定期審議，是發(fā)展中國家推動人權理事會優(yōu)化內(nèi)部治理結構，進而推動其運行邏輯走向公正合理的階段性成果。這雖然不能即時改變西方人權話語的強勢地位，但卻為各國平等表達人權話語、公平參與國際人權機制內(nèi)部治理提供了機制保障。對于發(fā)展中國家而言，提升國際人權話語地位，今后應該進一步凝聚共識、協(xié)調(diào)立場，著眼于國際人權機制在基本原則、運行理念和工作方法等方面的改革和重構，推動國際人權機制內(nèi)部治理朝著更加公正合理包容的方向演進。
國別審議發(fā)展到普遍定期審議，中國積極參與機制建設并作出了重要貢獻。這固然得益于中國綜合國力的提升，也得益于中國與發(fā)展中國家在發(fā)展階段方面的相似性、人權理念的趨同性。中國比較注重提出反映發(fā)展中國家訴求的話語與主張，如降低人權理事會門檻、強調(diào)成員國公平地域分布，以維護發(fā)展中國家在人權理事會中的代表性；呼吁各國開展對話與合作、人權審議應堅持普遍性、非選擇性、非對抗性等，以糾正國際人權機制中不平等的角色固化問題。在未來，進一步推進國際人權機制改革，中國既要充分發(fā)揮其國際人權秩序中的影響力，也需要與發(fā)展中國家協(xié)同立場。
從國別審議到普遍定期審議，表明國際人權機制日漸趨向公正。但是，人權理事會仍然沒有徹底擺脫以選擇性為特征的國別審議。在人權理事會內(nèi)部，國別審議和普遍定期審議共存，反映了當前人權理事會所包含的二元監(jiān)督模式：既發(fā)展一種針對所有國家的普遍監(jiān)督機制，也保留一種針對特定國家的選擇性監(jiān)督機制。二元監(jiān)督機制并存，既是發(fā)達國家和發(fā)展中國家在國際人權治理中話語影響力對比的制度反映，也是人權理事會作為政治機構的固有屬性的現(xiàn)實反映?？梢灶A見，這種二元監(jiān)督趨勢還將持續(xù)一段時間，它反映出構建更加公正合理的全球人權治理體系的復雜性和長期性。
?。№?，中南大學人權研究中心執(zhí)行主任，教授。）
Abstract：In the nation-based review by the Commission on Human Rights，developed countries lead selective supervision and review the human rights conditions in developing countries，contributing to the inequality in the roles of developed and developing countries and highlighting the unfairness and unreasonableness of the international human rights mechanism.In the universal periodic review by the Human Rights Council，developed countries and developing countries are procedurally equal when evaluating the human rights conditions of other countries，and the evaluation of human rights conditions has transitioned from selective to universal.The development from nation-based review to universal periodic review is the result of China and other developing countries working together to optimize the internal governance structure of the Human Rights Council to rationalize its operational logic.Although the universal periodic review cannot immediately change the strong position of the Western human rights discourse，it safeguards a mechanism for all countries to express their human rights discourse on an equal footing.It is an important manifestation of a fairer and more reasonable international human rights mechanism.
Keywords：Nation-based Review；Universal Periodic Review；Human Rights Council
(責任編輯 郭銳)
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