內(nèi)容提要：中國(guó)的貧困治理取得舉世矚目成就，以人權(quán)視角透視，其意深遠(yuǎn)。“人權(quán)主流化”提供了一種雙向觀察的視角，既可以在人權(quán)的“萬(wàn)花筒”中觀察減貧，又可以反轉(zhuǎn)“鏡頭”，透過(guò)減貧理解人權(quán)，特別是通過(guò)貧困治理所引發(fā)的“治理革命”來(lái)觀察人權(quán)在整個(gè)國(guó)家治理中的地位和發(fā)展趨勢(shì)。以人權(quán)視角審視貧困治理可以發(fā)現(xiàn)，脫貧攻堅(jiān)已成為一項(xiàng)重大的“人權(quán)工程”，減貧的話語(yǔ)、目標(biāo)和方法已帶有清晰的人權(quán)印記，并且最終轉(zhuǎn)化為免于貧困權(quán)利在生存和發(fā)展兩個(gè)維度的權(quán)利實(shí)現(xiàn)。透過(guò)貧困治理審視人權(quán)能夠發(fā)現(xiàn)，脫貧攻堅(jiān)中貧困治理方式正在發(fā)生變革，它隱含了一種“基于人權(quán)的發(fā)展觀”，并且在民主參與和多元化治理趨勢(shì)中激發(fā)了公民的主體性，撬動(dòng)并推進(jìn)著國(guó)家治理領(lǐng)域的人權(quán)主流化和國(guó)家治理的深層變革。這些跡象、趨勢(shì)如何在后脫貧攻堅(jiān)時(shí)代推及更廣泛的治理領(lǐng)域并獲得更多制度支撐，仍會(huì)是一個(gè)考驗(yàn)。
關(guān)鍵詞：貧困 治理 人權(quán) 人權(quán)主流化
一、問(wèn)題緣起：理解減貧需要一種怎樣的人權(quán)視角
近40年來(lái)，中國(guó)的減貧備受矚目，我們多將它解讀為一種民生成就，抑或是一種發(fā)展成就。但與此同時(shí)，我們也可以發(fā)現(xiàn)另一種新視角，即以人權(quán)為視角理解和言說(shuō)中國(guó)減貧。這種視角的重要性自不待言，但這種視角究竟意味著什么，其最佳的“角度”是什么，仍值得審視思量。
?。ㄒ唬┗A(chǔ)性視角：概念和話語(yǔ)的轉(zhuǎn)譯
從人權(quán)角度理解和解釋減貧最常見(jiàn)的一種視角即是對(duì)概念、話語(yǔ)的轉(zhuǎn)譯，亦即將減貧問(wèn)題轉(zhuǎn)譯為人權(quán)問(wèn)題，將免于貧困的訴求轉(zhuǎn)化為一種權(quán)利結(jié)構(gòu)，將減貧行動(dòng)轉(zhuǎn)化為一種權(quán)利實(shí)踐。
汪習(xí)根教授論述了“免于貧困的權(quán)利”的理論構(gòu)造，將其形塑為具有完備義務(wù)譜系和法律實(shí)施機(jī)制的“一項(xiàng)獨(dú)立的人權(quán)”。鄭智航教授則聚焦于免于貧困的權(quán)利的中國(guó)問(wèn)題，指出了中國(guó)的反貧困政策還沒(méi)有真正從人權(quán)的層面思考反貧困問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)基于“結(jié)構(gòu)性貧困”的觀點(diǎn)，重點(diǎn)解決滋生貧困的體制性問(wèn)題。近年來(lái)，在脫貧攻堅(jiān)、精準(zhǔn)扶貧的政策背景下，中國(guó)減貧問(wèn)題的人權(quán)視角得到了更普遍地關(guān)注和闡釋：或是以人權(quán)話語(yǔ)詮釋中國(guó)農(nóng)村扶貧進(jìn)程，或是刻畫(huà)精準(zhǔn)扶貧中的人權(quán)訴求，再或是以人權(quán)的理念、標(biāo)準(zhǔn)分析和檢驗(yàn)精準(zhǔn)扶貧工程中的某項(xiàng)具體工作，如教育扶貧、社會(huì)扶貧?？傮w而言，現(xiàn)有的研究和觀察已經(jīng)為中國(guó)的減貧問(wèn)題嵌入了人權(quán)視角，這種視角的普遍志向和共同特征在于觀察和描述減貧在人權(quán)“萬(wàn)花筒”中的影像。更具體地說(shuō)，是將減貧解釋為一項(xiàng)人權(quán)議題和人權(quán)行動(dòng)，并在人權(quán)的理念和具體權(quán)利的譜系中為“免于貧困”尋找定位。
不可否認(rèn)，這是一種頗具建設(shè)性的觀察和理解視角，為減貧烙下了人權(quán)印記，但在一定意義上講，這種視角提供的仍是一種單向度的觀察，以及一種扁平的或線性的理解。其一，將減貧納入人權(quán)話語(yǔ)、人權(quán)視角無(wú)疑是一項(xiàng)重要的嘗試，但是這種單向度的觀察尚無(wú)法直接告訴我們此種話語(yǔ)、視角轉(zhuǎn)化究竟意味著什么或旨在實(shí)現(xiàn)什么，在轉(zhuǎn)化過(guò)程中以及轉(zhuǎn)化完成后，它反過(guò)來(lái)又對(duì)人權(quán)本身帶來(lái)了什么。其二，現(xiàn)有的人權(quán)視角帶來(lái)了一種直觀的理解：減貧是人權(quán)問(wèn)題，大規(guī)模減貧的實(shí)現(xiàn)必然意味著人權(quán)保障水平的大規(guī)模改善提升。這種理解固然無(wú)誤，但是又顯得過(guò)于“線性”和“扁平”，它在一定程度上模糊了、節(jié)略了或抽空了減貧與人權(quán)之間復(fù)雜的、立體的交互關(guān)系，容易使我們忽視一個(gè)重要的觀察角度，那就是透過(guò)減貧本身，我們亦有機(jī)會(huì)觀察到人權(quán)實(shí)現(xiàn)的動(dòng)力、路徑、方法和前景問(wèn)題，進(jìn)而也有機(jī)會(huì)觀察到人權(quán)在社會(huì)諸項(xiàng)事業(yè)以及整個(gè)國(guó)家治理中的定位。
?。ǘU(kuò)展性視角：人權(quán)主流化
人權(quán)主流化（Mainstreaming Human Rights）通常是指，“將人權(quán)理念融入到政府或政府間組織活動(dòng)中的一個(gè)過(guò)程，有時(shí)也被用來(lái)表示以權(quán)利為基礎(chǔ)的方法和視角”。人權(quán)主流化由聯(lián)合國(guó)倡議，通過(guò)一系列文本和實(shí)踐逐漸成為國(guó)際社會(huì)的一種發(fā)展趨勢(shì)，并且在全球化的背景下浸入各個(gè)國(guó)家，成為國(guó)家治理的理念和方法。人權(quán)主流化的中心目標(biāo)在于將人權(quán)作為各項(xiàng)活動(dòng)的價(jià)值指引，使人權(quán)在各項(xiàng)事業(yè)中被優(yōu)先考慮。
就此而言，人權(quán)主流化視角可以提供一種雙向度的觀察。一方面，它內(nèi)置了“減貧—人權(quán)”的基礎(chǔ)性視角，可以在人權(quán)主流化背景下把握減貧的人權(quán)意義，理解近年來(lái)中國(guó)實(shí)施的一系列大規(guī)模減貧行動(dòng)究竟如何或者在什么意義上成為一項(xiàng)人權(quán)行動(dòng)。另一方面，它又可以反轉(zhuǎn)“鏡頭”，透過(guò)減貧觀察和理解人權(quán)，特別是通過(guò)貧困治理所引發(fā)的“治理革命”來(lái)觀察和理解人權(quán)在整個(gè)國(guó)家治理中的地位和發(fā)展趨勢(shì)。這種雙向度的觀察視角自然也會(huì)帶來(lái)一種“減貧—人權(quán)”的立體的而非線性的理解，減貧或免于貧困將不僅僅是作為人權(quán)的構(gòu)成性內(nèi)容表達(dá)人權(quán)和部分地實(shí)現(xiàn)人權(quán)，同時(shí)也將被視為一種“杠桿”力量撬動(dòng)人權(quán)事業(yè)的整體性發(fā)展并且嵌入國(guó)家治理的目標(biāo)、方法體系當(dāng)中。
二、人權(quán)主流化背景下的貧困治理：免于貧困權(quán)利的表達(dá)與實(shí)現(xiàn)
以人權(quán)主流化的視角審視減貧，實(shí)質(zhì)上是確認(rèn)減貧的人權(quán)屬性，進(jìn)一步而言，它意味著減貧被納入國(guó)際社會(huì)的人權(quán)議題，成為一個(gè)主權(quán)國(guó)家的人權(quán)事務(wù)，公眾對(duì)于免于貧困的利益訴求成為一項(xiàng)重要人權(quán)，減貧行動(dòng)經(jīng)由人權(quán)話語(yǔ)表達(dá)，并由一般性政策實(shí)踐轉(zhuǎn)化為一種人權(quán)實(shí)踐和一項(xiàng)“人權(quán)工程”。
?。ㄒ唬┟庥谪毨ё鳛橐豁?xiàng)人權(quán)
歷史地考察，貧困問(wèn)題并非在自始就同人權(quán)牽連起來(lái)，至少在“天賦人權(quán)”時(shí)代，貧困還未被納入人權(quán)視域和議程。直至1945年以后，基于對(duì)“二戰(zhàn)”的反思，人權(quán)的人道主義維度得以開(kāi)示出來(lái)，人權(quán)獲得了嶄新而又更為堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)——“人的尊嚴(yán)”。《世界人權(quán)宣言》宣告：“對(duì)人類家庭所有成員的固有尊嚴(yán)及其平等的和不移的權(quán)利的承認(rèn)，乃是世界自由、正義與和平的基礎(chǔ)”，由此申明尊嚴(yán)之于世界新秩序及其合法性的奠基意義，并在第1條明確表達(dá)：“人人生而自由，在尊嚴(yán)和權(quán)利上一律平等。他們賦有理性和良心，并應(yīng)以兄弟關(guān)系的精神相對(duì)待。”尊嚴(yán)得以彰顯后，人權(quán)獲得了一種新生，訴諸人的尊嚴(yán)的觀念會(huì)使得確立一種重疊共識(shí)容易起來(lái)，拋開(kāi)宗教的或者形而上學(xué)的學(xué)說(shuō)（如天賦人權(quán)）同樣可以信奉人權(quán)，人權(quán)也因此更容易成為一項(xiàng)普遍的共識(shí)。
當(dāng)人的尊嚴(yán)構(gòu)成了人權(quán)概念和話語(yǔ)的內(nèi)核，在貧困與人權(quán)之間的內(nèi)在聯(lián)系便顯而易見(jiàn)了。托馬斯·博格指出，當(dāng)前的全球制度安排——它們維持并加劇了巨大的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的不平等，使得地球上一半的人口在嚴(yán)重的貧困狀態(tài)中維持生計(jì)——構(gòu)成了“對(duì)人類尊嚴(yán)的大規(guī)模的、不可原諒的侵犯”。也正是在同樣的意義上，他直言當(dāng)前持續(xù)存在的人權(quán)嚴(yán)重缺乏現(xiàn)象主要集中在貧困人口。結(jié)構(gòu)性貧困的大規(guī)模、持續(xù)性存在是維護(hù)人之尊嚴(yán)、實(shí)現(xiàn)人權(quán)所面臨的一項(xiàng)突出挑戰(zhàn)，已經(jīng)成為一項(xiàng)共識(shí)。例如，聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署發(fā)布的《2000年人類發(fā)展報(bào)告》直截了當(dāng)?shù)刂赋?ldquo;貧困限制人的自由并剝奪人的尊嚴(yán)”，同時(shí)也指出，“消除貧困是21世紀(jì)的主要人權(quán)挑戰(zhàn)”。值得注意的是，《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》一方面反映了聯(lián)合國(guó)在人權(quán)主流化上的努力，另一方面也反映了減貧在人權(quán)議題和發(fā)展議題中的中心位置?！?030年可持續(xù)發(fā)展議程》是聯(lián)合國(guó)圍繞其三大主題之一的發(fā)展議題規(guī)劃設(shè)置的中心任務(wù)，不過(guò)它也越來(lái)越多被納入人權(quán)議題之下，成為人權(quán)主流化的一項(xiàng)重要工作，《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》規(guī)劃并確立了17個(gè)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)和169個(gè)具體目標(biāo)，它一方面將這些目標(biāo)視為“完成千年發(fā)展目標(biāo)尚未完成的事業(yè)”的組成部分，另一方面也將這些目標(biāo)的志向表達(dá)為“它們要讓所有人享有人權(quán)”。在人權(quán)高專辦看來(lái)，它“涵蓋了有關(guān)所有人權(quán)、包括發(fā)展權(quán)在內(nèi)的公民、政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利的問(wèn)題”，因而也被聯(lián)合國(guó)視為“實(shí)現(xiàn)人權(quán)的關(guān)鍵步驟”。《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》序言之開(kāi)篇便直言“消除一切形式和表現(xiàn)的貧困，包括消除極端貧困，是世界最大的挑戰(zhàn)，也是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展必不可少的要求”，并將“在全世界消除一切形式的貧困”作為17項(xiàng)目標(biāo)的第一項(xiàng)。人權(quán)高專辦發(fā)布的《2020年聯(lián)合國(guó)人權(quán)高專辦呼吁》涵蓋了人權(quán)高專辦在2020年所安排的活動(dòng)和需求的信息，明確提出進(jìn)一步將人權(quán)融入包括減貧在內(nèi)的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)當(dāng)中，即“各國(guó)將人權(quán)，包括發(fā)展權(quán)和人權(quán)機(jī)制的成果，納入落實(shí)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)和其他發(fā)展與消除貧窮的工作”。
盡管國(guó)際人權(quán)法規(guī)范并未直接言明免于貧困權(quán)利的規(guī)范內(nèi)涵和權(quán)利內(nèi)容，但基于“人之尊嚴(yán)”的理念關(guān)照，以現(xiàn)有國(guó)際人權(quán)法規(guī)范為依據(jù)并不難推導(dǎo)。一般而言，作為一項(xiàng)人權(quán)的免于貧困的權(quán)利，并非獨(dú)立、并立于現(xiàn)有國(guó)際人權(quán)法規(guī)范中的諸項(xiàng)具體權(quán)利，而是吸納了與貧困密切相關(guān)的諸項(xiàng)權(quán)利內(nèi)容后形成的一束（組）權(quán)利的集合。它包含了兩個(gè)維度，其一關(guān)乎生存，指向“作為窮人的權(quán)利”，涵蓋了適足生活水準(zhǔn)權(quán)、健康權(quán)的內(nèi)容，用以保障衣、食、住、行等最基本的生存條件；其二關(guān)乎發(fā)展，指向“不做窮人的權(quán)利”，吸納了受教育權(quán)、工作權(quán)的內(nèi)容，用以為其提供和拓展擺脫貧困的可能。就此而言，免于貧困的權(quán)利并不保障每一個(gè)個(gè)體在任何情況下都不會(huì)陷入貧困狀態(tài)，而是確保其一旦不幸陷入貧困狀態(tài)當(dāng)中，仍然能夠有尊嚴(yán)地生活，并且獲得擺脫貧困的機(jī)會(huì)。
?。ǘ┳鳛?ldquo;人權(quán)工程”的脫貧攻堅(jiān)
中國(guó)2015年啟動(dòng)實(shí)施的脫貧攻堅(jiān)工程在本質(zhì)上也是一項(xiàng)“人權(quán)工程”，無(wú)論是話語(yǔ)、目標(biāo)、方法，還是實(shí)踐效果，都具有鮮明的人權(quán)印記，是中國(guó)人權(quán)主流化的重要一步。
中國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)施的減貧行動(dòng)雖然在客觀上促進(jìn)了貧困群體諸多具體權(quán)益的實(shí)現(xiàn)，但此前歷次減貧行動(dòng)的初衷并沒(méi)有包含清晰的權(quán)利保障意識(shí)，無(wú)論是《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃（1994-2000年）》，還是《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2001-2010年）》，在目標(biāo)設(shè)定中都籠統(tǒng)地使用“溫飽”的表述，與權(quán)利的關(guān)聯(lián)較弱，且權(quán)利覆蓋面較小。相形之下，以“精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧”為“基本方略”的新階段扶貧目標(biāo)則包含了更清晰的權(quán)利保障意向。2015年的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》和2016年的《“十三五”脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃》都基于“多維貧困”的考慮，將脫貧基本目標(biāo)設(shè)定為“兩不愁、三保障”，即穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口不愁吃、不愁穿，義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房安全有保障，在此基礎(chǔ)上，脫貧目標(biāo)還附加了貧困地區(qū)農(nóng)民收入增長(zhǎng)和基本公共服務(wù)達(dá)標(biāo)的內(nèi)容。這些脫貧目標(biāo)實(shí)質(zhì)上涵蓋了適足生活水準(zhǔn)權(quán)、受教育權(quán)、健康權(quán)和平等享有發(fā)展權(quán)在內(nèi)的多項(xiàng)重要人權(quán)。同樣值得注意的是，《“十三五”脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃》在其子目標(biāo)中明確引入了權(quán)利目標(biāo)，如“保障轉(zhuǎn)移就業(yè)貧困人口合法權(quán)益”，并提出“每年發(fā)布《中國(guó)的減貧行動(dòng)與人權(quán)進(jìn)步》白皮書(shū)”?！秶?guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃（2016-2020）》亦將減貧納入其中，將減貧行動(dòng)視為重要的人權(quán)行動(dòng)，工作權(quán)利、適足生活水準(zhǔn)權(quán)利、受教育權(quán)利、社會(huì)保障權(quán)利的指標(biāo)和措施設(shè)定都與減貧目標(biāo)和措施相呼應(yīng)。此外，另一個(gè)重要的趨勢(shì)是，《“十三五”脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃》在其基本原則部分特別強(qiáng)調(diào)“保障貧困人口平等參與、平等發(fā)展權(quán)利”，由此也反映出中國(guó)的減貧逐漸從以前注重經(jīng)濟(jì)、社會(huì)權(quán)利保障開(kāi)始向政治性、參與性權(quán)利保障傾斜。從政策實(shí)踐來(lái)看，精準(zhǔn)扶貧的實(shí)施注重因戶施策，強(qiáng)調(diào)“措施到戶精準(zhǔn)”，尊重每一個(gè)個(gè)體的尊嚴(yán)，“要求從每一個(gè)具體的個(gè)人出發(fā)，考慮他們具體的實(shí)際情況，并根據(jù)其特點(diǎn)制定方案，以幫助他們脫離貧困”。綜上，可以發(fā)現(xiàn)，中國(guó)的減貧行動(dòng)開(kāi)始邁向有意識(shí)地人權(quán)行動(dòng)。
作為“人權(quán)工程”的脫貧攻堅(jiān)不僅實(shí)現(xiàn)了話語(yǔ)、目標(biāo)和方法上轉(zhuǎn)換，也達(dá)成了免于貧困權(quán)利更好實(shí)現(xiàn)的效果。例如，在適足生活水準(zhǔn)權(quán)方面，截至2018年末，貧困地區(qū)通電的自然村接近全覆蓋；通電話、通有線電視信號(hào)、通寬帶的自然村比重分別達(dá)到99.2%、88.1%、81.9%，農(nóng)村每百戶擁有電冰箱、洗衣機(jī)、彩色電視機(jī)等傳統(tǒng)耐用消費(fèi)品分別為87.1臺(tái)、86.9臺(tái)和106.6臺(tái)。截至2019年底，全國(guó)共對(duì)“一方水土養(yǎng)不起一方人”地區(qū)約960萬(wàn)建檔立卡貧困人口實(shí)施了易地扶貧搬遷。又如，在受教育權(quán)方面，除改善基本辦學(xué)條件，完善學(xué)生資助服務(wù)體系，實(shí)施營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃等措施之外，政府還重視為貧困地區(qū)學(xué)生創(chuàng)造實(shí)質(zhì)平等機(jī)會(huì)，組織實(shí)施重點(diǎn)高校招收農(nóng)村和貧困地區(qū)學(xué)生專項(xiàng)計(jì)劃。自2012年以來(lái)，每年招生人數(shù)由1萬(wàn)人增至11萬(wàn)余人，累計(jì)近60萬(wàn)人，為農(nóng)村和貧困地區(qū)學(xué)生升入重點(diǎn)高校提供了更多機(jī)會(huì)。在工作權(quán)利方面，通過(guò)提供技能培訓(xùn)、建立扶貧車間，為貧困群體提供更多工作機(jī)會(huì)，數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)建檔立卡貧困人口中，2019年有2，729萬(wàn)貧困勞動(dòng)力外出務(wù)工。此外，各地政府還設(shè)立保潔、治安協(xié)管、孤寡老人和留守兒童看護(hù)等公益性崗位，優(yōu)先安置無(wú)法離鄉(xiāng)、無(wú)業(yè)可扶的貧困群體就業(yè)。總體而言，免于貧困的權(quán)利在生存和發(fā)展兩個(gè)維度得以更好實(shí)現(xiàn)。
三、貧困治理反哺人權(quán)主流化：驅(qū)動(dòng)治理變革
精準(zhǔn)扶貧、脫貧攻堅(jiān)的意義不止于貧困人口的減少，同時(shí)也體現(xiàn)為貧困治理方式的變革以及由此撬動(dòng)的國(guó)家治理變革。在這一過(guò)程中，人權(quán)既作為目標(biāo)又作為方法深嵌國(guó)家治理之中，呈現(xiàn)出人權(quán)在國(guó)家治理中的主流化趨勢(shì)。貧困治理反哺人權(quán)主流化主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是“基于人權(quán)的發(fā)展觀”的初步呈現(xiàn)，二是以基層民主和多元治理為表征的公民主體性的激發(fā)。
?。ㄒ唬┗谌藱?quán)的發(fā)展觀
人權(quán)主流化是人權(quán)價(jià)值、人權(quán)議題介入其他重大社會(huì)主題的進(jìn)程，當(dāng)人權(quán)介入發(fā)展問(wèn)題時(shí)，人權(quán)主流化便意味著一種基于人權(quán)的發(fā)展觀。根據(jù)聯(lián)合國(guó)人權(quán)高專辦出版的《人權(quán)的發(fā)展合作方針問(wèn)答》的界定，“立足人權(quán)的發(fā)展方針”強(qiáng)調(diào)發(fā)展進(jìn)程應(yīng)以國(guó)際人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，以尊重、保護(hù)和實(shí)現(xiàn)人權(quán)為目標(biāo)，致力于分析不平等這一發(fā)展的核心問(wèn)題，并糾正阻礙發(fā)展進(jìn)步的歧視性手段和不公正的權(quán)力分配。從國(guó)家、社會(huì)治理的角度理解，基于人權(quán)的發(fā)展觀的實(shí)質(zhì)是在發(fā)展問(wèn)題上將人權(quán)置于優(yōu)先考慮的位置，使人權(quán)為社會(huì)發(fā)展，特別是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)提供價(jià)值指引和矯正。
脫貧攻堅(jiān)至少?gòu)膬蓚€(gè)層面體現(xiàn)了國(guó)家、社會(huì)治理中所呈現(xiàn)出的基于人權(quán)的發(fā)展觀。一個(gè)層面是，它體現(xiàn)為對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方向和方法的限定，將經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向“益貧式增長(zhǎng)”的軌道。這種帶有“益貧”屬性的經(jīng)濟(jì)發(fā)展更加關(guān)注窮人是否會(huì)從增長(zhǎng)中受益，尋求更有利于窮人的增長(zhǎng)方式，使增長(zhǎng)的利益更多的流向窮人，減少貧困的同時(shí)也改善不平等。中國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)施的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶持、農(nóng)村金融促進(jìn)、農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工幫扶、農(nóng)民工群體權(quán)益保障等政策紓緩了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來(lái)的不平等，增強(qiáng)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的益貧效用。在某種意義上講，脫貧攻堅(jiān)是這些政策在特定時(shí)期內(nèi)的合成版和強(qiáng)化版，它在本質(zhì)上是政府對(duì)市場(chǎng)的介入，通過(guò)將大規(guī)模外部資源注入不發(fā)達(dá)地區(qū)和向弱勢(shì)群體傾斜，矯正市場(chǎng)配置資源產(chǎn)生的“嫌貧愛(ài)富”問(wèn)題。正是在這個(gè)意義上，脫貧攻堅(jiān)、精準(zhǔn)扶貧可以視為“向著突破貧困結(jié)構(gòu)性因素限制的一次超常規(guī)努力”，它賦予并強(qiáng)化了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展應(yīng)有的“益貧性”。
另一層面是，從治理手段上看，脫貧攻堅(jiān)已經(jīng)從一個(gè)側(cè)面顯示出了一種新的治理跡象，即“面向人權(quán)的國(guó)家治理”。脫貧攻堅(jiān)以嚴(yán)格的考核為支撐，它在一定程度上改變了地方官員的政績(jī)考核指標(biāo)，扭轉(zhuǎn)了唯以GDP為重的畸形政績(jī)激勵(lì)機(jī)制。改革開(kāi)放以來(lái)，“地方官員的晉升錦標(biāo)賽治理模式”在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)推動(dòng)了中國(guó)的高速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，而地方官員的錦標(biāo)賽競(jìng)爭(zhēng)的核心指標(biāo)便是轄區(qū)內(nèi)的GDP。這種出色的績(jī)效表現(xiàn)無(wú)疑會(huì)強(qiáng)化制度的路徑依賴，使得政府無(wú)法割舍以GDP為重心的地區(qū)發(fā)展和治理。當(dāng)該模式所造成的公平問(wèn)題、環(huán)境問(wèn)題以及侵犯私人權(quán)利（如土地權(quán)利）不斷累積以侵蝕其自身的有效性、合法性以后，就必然面臨變革。脫貧攻堅(jiān)提供了一個(gè)有利的契機(jī)，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》明確提出，要“大幅度提高減貧指標(biāo)在貧困縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)績(jī)考核指標(biāo)中的權(quán)重”，按照中央的指導(dǎo)意見(jiàn)，“有些生態(tài)脆弱的需要保護(hù)的縣就要取消GDP的考核，其他的貧困縣的考核要減少GDP的權(quán)重，60%以上的考核分?jǐn)?shù)是脫貧的成效”，多個(gè)省份已據(jù)此制定了相關(guān)考核辦法并實(shí)際執(zhí)行。事實(shí)上，不僅僅減貧指標(biāo)占據(jù)官員政績(jī)考核中占據(jù)重要權(quán)重，諸如生態(tài)環(huán)境等社會(huì)普遍關(guān)心的涉人權(quán)議題也開(kāi)始納入官員政績(jī)考核，考核指標(biāo)的重大調(diào)整在某種程度上扭轉(zhuǎn)了地區(qū)發(fā)展導(dǎo)向，契合了基于人權(quán)的發(fā)展觀。
?。ǘ┕裰黧w性的激發(fā)
“人權(quán)思維和方式體現(xiàn)國(guó)家治理的實(shí)質(zhì)，符合國(guó)家治理現(xiàn)代化的要求”。當(dāng)然，人權(quán)思維和方式融入國(guó)家治理也需要一定的媒介、契機(jī)和動(dòng)力。脫貧攻堅(jiān)不僅關(guān)乎貧困治理，也是當(dāng)代中國(guó)國(guó)家治理的演習(xí)場(chǎng)，它將人權(quán)治理的思維、方法引入國(guó)家治理當(dāng)中，撬動(dòng)并推進(jìn)著在國(guó)家治理領(lǐng)域的人權(quán)主流化。這一進(jìn)程，最集中的體現(xiàn)便是公民主體性的激發(fā)，它主要通過(guò)提升公民和社會(huì)組織在人權(quán)公共事業(yè)中的地位以及拓展公民和社會(huì)組織參與國(guó)家治理、人權(quán)治理的機(jī)會(huì)實(shí)現(xiàn)目的。在具體實(shí)踐層面，它表現(xiàn)為以下兩個(gè)方面。
1. 民主參與的新試驗(yàn)
脫貧攻堅(jiān)實(shí)施了“最嚴(yán)格的考核評(píng)估制度”，中西部22個(gè)省的省委書(shū)記、省長(zhǎng)向中央簽署脫貧攻堅(jiān)責(zé)任書(shū)，立下軍令狀，扶貧考核任務(wù)落實(shí)為一把手的政治責(zé)任，每年由國(guó)家有關(guān)部門(mén)進(jìn)行專項(xiàng)考核，組織省際開(kāi)展交叉考核。自上而下的壓力傳導(dǎo)，有力地保障了政策落地和權(quán)利實(shí)現(xiàn)。但與此同時(shí)，我們也能夠清晰發(fā)現(xiàn)一種治理問(wèn)責(zé)的新趨勢(shì)——公民參與。一方面，第三方評(píng)估作為脫貧政績(jī)考核依據(jù)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)制度化，它將一種封閉的科層體系內(nèi)部考核模式引向了公共參與的公共治理機(jī)制。另一方面，更重要的是，脫貧攻堅(jiān)考核驅(qū)動(dòng)了“基層民主”的新探索。在各級(jí)扶貧成效考核中，貧困戶滿意度普遍占據(jù)重要比重，例如，如果貧困戶滿意度未達(dá)到一定的百分比（常見(jiàn)的是95%），它將會(huì)嚴(yán)重影響該地區(qū)的扶貧考核成績(jī)，甚至具有“一票否決”效力。這一機(jī)制具有清晰的民主特征，拉近了“權(quán)力中心與普通公民個(gè)人之間的遙遠(yuǎn)距離”，實(shí)際上已經(jīng)改變了基層干部?jī)H僅對(duì)上負(fù)責(zé)的問(wèn)責(zé)形式，形成了官員對(duì)下負(fù)責(zé)、對(duì)公眾負(fù)責(zé)的問(wèn)責(zé)制。
2. 邁向多元化治理
脫貧攻堅(jiān)雖由政府啟動(dòng)，但并非只有政府一方參與到貧困治理當(dāng)中，實(shí)踐中政府一直致力于構(gòu)建包括社會(huì)參與在內(nèi)的“大扶貧格局”?！吨泄仓醒?、國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》專門(mén)布局“健全社會(huì)力量參與機(jī)制”。就實(shí)踐而言，企業(yè)、社會(huì)組織在脫貧攻堅(jiān)中發(fā)揮了重要作用，其貢獻(xiàn)不僅僅在于大量的資金投入和項(xiàng)目幫扶，也在于提供了一種可持續(xù)的貧困治理機(jī)制。與此同時(shí)，精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)踐中，對(duì)于貧困戶內(nèi)生動(dòng)力的激發(fā)和參與權(quán)的保障也促進(jìn)受助者共同參與到貧困治理當(dāng)中，“承認(rèn)個(gè)體是發(fā)展的行動(dòng)者，而不是被動(dòng)地接受援助、服務(wù)與產(chǎn)品”，體現(xiàn)了人權(quán)主流化所主張的賦能（empowerment）、參與等核心原則。從更深遠(yuǎn)的意義上講，社會(huì)力量深度參與扶貧這一人權(quán)工程，體現(xiàn)并驅(qū)動(dòng)了當(dāng)代中國(guó)治理格局的變遷，改變了長(zhǎng)期以來(lái)單以國(guó)家作為人權(quán)實(shí)現(xiàn)和國(guó)家治理主體的一元結(jié)構(gòu)，拓寬了社會(huì)參與人權(quán)事業(yè)和國(guó)家治理的渠道、方式。從一種工具理性的角度理解，國(guó)家機(jī)關(guān)與公民、公民組織合作共治，公共權(quán)力與公民權(quán)利相互配合、相互制約，可以降低治理成本，提高治理收益；與此同時(shí)，社會(huì)主體，特別是社會(huì)組織的參與“使得國(guó)家構(gòu)建過(guò)程中嵌入了民間構(gòu)建的互動(dòng)反思機(jī)制”，有利于實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。而拋開(kāi)工具理性的考量，訴諸價(jià)值規(guī)范求證，推進(jìn)社會(huì)主體參與共同治理，就是將國(guó)家和社會(huì)主體的關(guān)系從“控制—依附”關(guān)系引向“合作—自主”關(guān)系，其實(shí)質(zhì)是對(duì)公民主體性、公民權(quán)利的彰顯。
概而言之，脫貧攻堅(jiān)中的某些治理實(shí)踐激發(fā)了公民主體性，它也通過(guò)將問(wèn)責(zé)、參與式民主等人權(quán)主流化的典型實(shí)踐方法以及民主權(quán)利意識(shí)引入國(guó)家治理，助推了人權(quán)理念融入國(guó)家治理，進(jìn)而驅(qū)動(dòng)了國(guó)家治理領(lǐng)域的人權(quán)主流化。
四、結(jié)語(yǔ)：水到渠成，抑或鑿渠引水
脫貧攻堅(jiān)的進(jìn)程和歷史性成就業(yè)已成為中國(guó)人權(quán)主流化的重要組成部分，同時(shí)也為中國(guó)更大范圍、更深層次的人權(quán)主流化按下“啟動(dòng)鍵”。俗語(yǔ)有言“萬(wàn)事開(kāi)頭難”，脫貧攻堅(jiān)和人權(quán)主流化之進(jìn)程亦實(shí)屬不易，而萬(wàn)難的開(kāi)頭之后，隨之而來(lái)的并非會(huì)是“輕而易舉”的過(guò)程。無(wú)論人權(quán)保障，還是國(guó)家治理，都并無(wú)靜候“水到渠成”的道理，而更需鑿渠引水的決心和行動(dòng)力。在取得脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)決定性勝利之后，我們將開(kāi)啟一項(xiàng)更具挑戰(zhàn)性的平等議程、人權(quán)工程。按照十九屆四中全會(huì)作出的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》，中國(guó)將著手解決相對(duì)貧困問(wèn)題，它將成為中國(guó)人權(quán)主流化進(jìn)程的一項(xiàng)新課題。同時(shí)，在決勝脫貧攻堅(jiān)的歷史性進(jìn)程中，我們雖然洞察到了人權(quán)意識(shí)進(jìn)一步喚醒，基于人權(quán)的發(fā)展觀漸進(jìn)形成，但將其從貧困治理領(lǐng)域有序地推及更廣泛的領(lǐng)域仍有待付諸更多決心和努力。此外，脫貧攻堅(jiān)政策實(shí)踐中所呈現(xiàn)出的民主參與新嘗試、多元化治理新趨勢(shì)若要于2020年后在更廣泛領(lǐng)域中持續(xù)地保持生命力，仍需進(jìn)一步掃除體制、機(jī)制和能力上的諸多障礙。申言之，真正實(shí)現(xiàn)公民在人權(quán)事業(yè)和國(guó)家治理中“邊緣性參與”向“實(shí)質(zhì)性參與”的轉(zhuǎn)變，將會(huì)是一項(xiàng)更大的考驗(yàn)。
（鄭若瀚，西南政法大學(xué)人權(quán)研究院講師，法學(xué)博士。）
關(guān)鍵詞：貧困 治理 人權(quán) 人權(quán)主流化
一、問(wèn)題緣起：理解減貧需要一種怎樣的人權(quán)視角
近40年來(lái)，中國(guó)的減貧備受矚目，我們多將它解讀為一種民生成就，抑或是一種發(fā)展成就。但與此同時(shí)，我們也可以發(fā)現(xiàn)另一種新視角，即以人權(quán)為視角理解和言說(shuō)中國(guó)減貧。這種視角的重要性自不待言，但這種視角究竟意味著什么，其最佳的“角度”是什么，仍值得審視思量。
?。ㄒ唬┗A(chǔ)性視角：概念和話語(yǔ)的轉(zhuǎn)譯
從人權(quán)角度理解和解釋減貧最常見(jiàn)的一種視角即是對(duì)概念、話語(yǔ)的轉(zhuǎn)譯，亦即將減貧問(wèn)題轉(zhuǎn)譯為人權(quán)問(wèn)題，將免于貧困的訴求轉(zhuǎn)化為一種權(quán)利結(jié)構(gòu)，將減貧行動(dòng)轉(zhuǎn)化為一種權(quán)利實(shí)踐。
汪習(xí)根教授論述了“免于貧困的權(quán)利”的理論構(gòu)造，將其形塑為具有完備義務(wù)譜系和法律實(shí)施機(jī)制的“一項(xiàng)獨(dú)立的人權(quán)”。鄭智航教授則聚焦于免于貧困的權(quán)利的中國(guó)問(wèn)題，指出了中國(guó)的反貧困政策還沒(méi)有真正從人權(quán)的層面思考反貧困問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)基于“結(jié)構(gòu)性貧困”的觀點(diǎn)，重點(diǎn)解決滋生貧困的體制性問(wèn)題。近年來(lái)，在脫貧攻堅(jiān)、精準(zhǔn)扶貧的政策背景下，中國(guó)減貧問(wèn)題的人權(quán)視角得到了更普遍地關(guān)注和闡釋：或是以人權(quán)話語(yǔ)詮釋中國(guó)農(nóng)村扶貧進(jìn)程，或是刻畫(huà)精準(zhǔn)扶貧中的人權(quán)訴求，再或是以人權(quán)的理念、標(biāo)準(zhǔn)分析和檢驗(yàn)精準(zhǔn)扶貧工程中的某項(xiàng)具體工作，如教育扶貧、社會(huì)扶貧?？傮w而言，現(xiàn)有的研究和觀察已經(jīng)為中國(guó)的減貧問(wèn)題嵌入了人權(quán)視角，這種視角的普遍志向和共同特征在于觀察和描述減貧在人權(quán)“萬(wàn)花筒”中的影像。更具體地說(shuō)，是將減貧解釋為一項(xiàng)人權(quán)議題和人權(quán)行動(dòng)，并在人權(quán)的理念和具體權(quán)利的譜系中為“免于貧困”尋找定位。
不可否認(rèn)，這是一種頗具建設(shè)性的觀察和理解視角，為減貧烙下了人權(quán)印記，但在一定意義上講，這種視角提供的仍是一種單向度的觀察，以及一種扁平的或線性的理解。其一，將減貧納入人權(quán)話語(yǔ)、人權(quán)視角無(wú)疑是一項(xiàng)重要的嘗試，但是這種單向度的觀察尚無(wú)法直接告訴我們此種話語(yǔ)、視角轉(zhuǎn)化究竟意味著什么或旨在實(shí)現(xiàn)什么，在轉(zhuǎn)化過(guò)程中以及轉(zhuǎn)化完成后，它反過(guò)來(lái)又對(duì)人權(quán)本身帶來(lái)了什么。其二，現(xiàn)有的人權(quán)視角帶來(lái)了一種直觀的理解：減貧是人權(quán)問(wèn)題，大規(guī)模減貧的實(shí)現(xiàn)必然意味著人權(quán)保障水平的大規(guī)模改善提升。這種理解固然無(wú)誤，但是又顯得過(guò)于“線性”和“扁平”，它在一定程度上模糊了、節(jié)略了或抽空了減貧與人權(quán)之間復(fù)雜的、立體的交互關(guān)系，容易使我們忽視一個(gè)重要的觀察角度，那就是透過(guò)減貧本身，我們亦有機(jī)會(huì)觀察到人權(quán)實(shí)現(xiàn)的動(dòng)力、路徑、方法和前景問(wèn)題，進(jìn)而也有機(jī)會(huì)觀察到人權(quán)在社會(huì)諸項(xiàng)事業(yè)以及整個(gè)國(guó)家治理中的定位。
?。ǘU(kuò)展性視角：人權(quán)主流化
人權(quán)主流化（Mainstreaming Human Rights）通常是指，“將人權(quán)理念融入到政府或政府間組織活動(dòng)中的一個(gè)過(guò)程，有時(shí)也被用來(lái)表示以權(quán)利為基礎(chǔ)的方法和視角”。人權(quán)主流化由聯(lián)合國(guó)倡議，通過(guò)一系列文本和實(shí)踐逐漸成為國(guó)際社會(huì)的一種發(fā)展趨勢(shì)，并且在全球化的背景下浸入各個(gè)國(guó)家，成為國(guó)家治理的理念和方法。人權(quán)主流化的中心目標(biāo)在于將人權(quán)作為各項(xiàng)活動(dòng)的價(jià)值指引，使人權(quán)在各項(xiàng)事業(yè)中被優(yōu)先考慮。
就此而言，人權(quán)主流化視角可以提供一種雙向度的觀察。一方面，它內(nèi)置了“減貧—人權(quán)”的基礎(chǔ)性視角，可以在人權(quán)主流化背景下把握減貧的人權(quán)意義，理解近年來(lái)中國(guó)實(shí)施的一系列大規(guī)模減貧行動(dòng)究竟如何或者在什么意義上成為一項(xiàng)人權(quán)行動(dòng)。另一方面，它又可以反轉(zhuǎn)“鏡頭”，透過(guò)減貧觀察和理解人權(quán)，特別是通過(guò)貧困治理所引發(fā)的“治理革命”來(lái)觀察和理解人權(quán)在整個(gè)國(guó)家治理中的地位和發(fā)展趨勢(shì)。這種雙向度的觀察視角自然也會(huì)帶來(lái)一種“減貧—人權(quán)”的立體的而非線性的理解，減貧或免于貧困將不僅僅是作為人權(quán)的構(gòu)成性內(nèi)容表達(dá)人權(quán)和部分地實(shí)現(xiàn)人權(quán)，同時(shí)也將被視為一種“杠桿”力量撬動(dòng)人權(quán)事業(yè)的整體性發(fā)展并且嵌入國(guó)家治理的目標(biāo)、方法體系當(dāng)中。
二、人權(quán)主流化背景下的貧困治理：免于貧困權(quán)利的表達(dá)與實(shí)現(xiàn)
以人權(quán)主流化的視角審視減貧，實(shí)質(zhì)上是確認(rèn)減貧的人權(quán)屬性，進(jìn)一步而言，它意味著減貧被納入國(guó)際社會(huì)的人權(quán)議題，成為一個(gè)主權(quán)國(guó)家的人權(quán)事務(wù)，公眾對(duì)于免于貧困的利益訴求成為一項(xiàng)重要人權(quán)，減貧行動(dòng)經(jīng)由人權(quán)話語(yǔ)表達(dá)，并由一般性政策實(shí)踐轉(zhuǎn)化為一種人權(quán)實(shí)踐和一項(xiàng)“人權(quán)工程”。
?。ㄒ唬┟庥谪毨ё鳛橐豁?xiàng)人權(quán)
歷史地考察，貧困問(wèn)題并非在自始就同人權(quán)牽連起來(lái)，至少在“天賦人權(quán)”時(shí)代，貧困還未被納入人權(quán)視域和議程。直至1945年以后，基于對(duì)“二戰(zhàn)”的反思，人權(quán)的人道主義維度得以開(kāi)示出來(lái)，人權(quán)獲得了嶄新而又更為堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)——“人的尊嚴(yán)”。《世界人權(quán)宣言》宣告：“對(duì)人類家庭所有成員的固有尊嚴(yán)及其平等的和不移的權(quán)利的承認(rèn)，乃是世界自由、正義與和平的基礎(chǔ)”，由此申明尊嚴(yán)之于世界新秩序及其合法性的奠基意義，并在第1條明確表達(dá)：“人人生而自由，在尊嚴(yán)和權(quán)利上一律平等。他們賦有理性和良心，并應(yīng)以兄弟關(guān)系的精神相對(duì)待。”尊嚴(yán)得以彰顯后，人權(quán)獲得了一種新生，訴諸人的尊嚴(yán)的觀念會(huì)使得確立一種重疊共識(shí)容易起來(lái)，拋開(kāi)宗教的或者形而上學(xué)的學(xué)說(shuō)（如天賦人權(quán)）同樣可以信奉人權(quán)，人權(quán)也因此更容易成為一項(xiàng)普遍的共識(shí)。
當(dāng)人的尊嚴(yán)構(gòu)成了人權(quán)概念和話語(yǔ)的內(nèi)核，在貧困與人權(quán)之間的內(nèi)在聯(lián)系便顯而易見(jiàn)了。托馬斯·博格指出，當(dāng)前的全球制度安排——它們維持并加劇了巨大的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的不平等，使得地球上一半的人口在嚴(yán)重的貧困狀態(tài)中維持生計(jì)——構(gòu)成了“對(duì)人類尊嚴(yán)的大規(guī)模的、不可原諒的侵犯”。也正是在同樣的意義上，他直言當(dāng)前持續(xù)存在的人權(quán)嚴(yán)重缺乏現(xiàn)象主要集中在貧困人口。結(jié)構(gòu)性貧困的大規(guī)模、持續(xù)性存在是維護(hù)人之尊嚴(yán)、實(shí)現(xiàn)人權(quán)所面臨的一項(xiàng)突出挑戰(zhàn)，已經(jīng)成為一項(xiàng)共識(shí)。例如，聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署發(fā)布的《2000年人類發(fā)展報(bào)告》直截了當(dāng)?shù)刂赋?ldquo;貧困限制人的自由并剝奪人的尊嚴(yán)”，同時(shí)也指出，“消除貧困是21世紀(jì)的主要人權(quán)挑戰(zhàn)”。值得注意的是，《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》一方面反映了聯(lián)合國(guó)在人權(quán)主流化上的努力，另一方面也反映了減貧在人權(quán)議題和發(fā)展議題中的中心位置?！?030年可持續(xù)發(fā)展議程》是聯(lián)合國(guó)圍繞其三大主題之一的發(fā)展議題規(guī)劃設(shè)置的中心任務(wù)，不過(guò)它也越來(lái)越多被納入人權(quán)議題之下，成為人權(quán)主流化的一項(xiàng)重要工作，《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》規(guī)劃并確立了17個(gè)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)和169個(gè)具體目標(biāo)，它一方面將這些目標(biāo)視為“完成千年發(fā)展目標(biāo)尚未完成的事業(yè)”的組成部分，另一方面也將這些目標(biāo)的志向表達(dá)為“它們要讓所有人享有人權(quán)”。在人權(quán)高專辦看來(lái)，它“涵蓋了有關(guān)所有人權(quán)、包括發(fā)展權(quán)在內(nèi)的公民、政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利的問(wèn)題”，因而也被聯(lián)合國(guó)視為“實(shí)現(xiàn)人權(quán)的關(guān)鍵步驟”。《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》序言之開(kāi)篇便直言“消除一切形式和表現(xiàn)的貧困，包括消除極端貧困，是世界最大的挑戰(zhàn)，也是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展必不可少的要求”，并將“在全世界消除一切形式的貧困”作為17項(xiàng)目標(biāo)的第一項(xiàng)。人權(quán)高專辦發(fā)布的《2020年聯(lián)合國(guó)人權(quán)高專辦呼吁》涵蓋了人權(quán)高專辦在2020年所安排的活動(dòng)和需求的信息，明確提出進(jìn)一步將人權(quán)融入包括減貧在內(nèi)的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)當(dāng)中，即“各國(guó)將人權(quán)，包括發(fā)展權(quán)和人權(quán)機(jī)制的成果，納入落實(shí)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)和其他發(fā)展與消除貧窮的工作”。
盡管國(guó)際人權(quán)法規(guī)范并未直接言明免于貧困權(quán)利的規(guī)范內(nèi)涵和權(quán)利內(nèi)容，但基于“人之尊嚴(yán)”的理念關(guān)照，以現(xiàn)有國(guó)際人權(quán)法規(guī)范為依據(jù)并不難推導(dǎo)。一般而言，作為一項(xiàng)人權(quán)的免于貧困的權(quán)利，并非獨(dú)立、并立于現(xiàn)有國(guó)際人權(quán)法規(guī)范中的諸項(xiàng)具體權(quán)利，而是吸納了與貧困密切相關(guān)的諸項(xiàng)權(quán)利內(nèi)容后形成的一束（組）權(quán)利的集合。它包含了兩個(gè)維度，其一關(guān)乎生存，指向“作為窮人的權(quán)利”，涵蓋了適足生活水準(zhǔn)權(quán)、健康權(quán)的內(nèi)容，用以保障衣、食、住、行等最基本的生存條件；其二關(guān)乎發(fā)展，指向“不做窮人的權(quán)利”，吸納了受教育權(quán)、工作權(quán)的內(nèi)容，用以為其提供和拓展擺脫貧困的可能。就此而言，免于貧困的權(quán)利并不保障每一個(gè)個(gè)體在任何情況下都不會(huì)陷入貧困狀態(tài)，而是確保其一旦不幸陷入貧困狀態(tài)當(dāng)中，仍然能夠有尊嚴(yán)地生活，并且獲得擺脫貧困的機(jī)會(huì)。
?。ǘ┳鳛?ldquo;人權(quán)工程”的脫貧攻堅(jiān)
中國(guó)2015年啟動(dòng)實(shí)施的脫貧攻堅(jiān)工程在本質(zhì)上也是一項(xiàng)“人權(quán)工程”，無(wú)論是話語(yǔ)、目標(biāo)、方法，還是實(shí)踐效果，都具有鮮明的人權(quán)印記，是中國(guó)人權(quán)主流化的重要一步。
中國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)施的減貧行動(dòng)雖然在客觀上促進(jìn)了貧困群體諸多具體權(quán)益的實(shí)現(xiàn)，但此前歷次減貧行動(dòng)的初衷并沒(méi)有包含清晰的權(quán)利保障意識(shí)，無(wú)論是《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃（1994-2000年）》，還是《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2001-2010年）》，在目標(biāo)設(shè)定中都籠統(tǒng)地使用“溫飽”的表述，與權(quán)利的關(guān)聯(lián)較弱，且權(quán)利覆蓋面較小。相形之下，以“精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧”為“基本方略”的新階段扶貧目標(biāo)則包含了更清晰的權(quán)利保障意向。2015年的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》和2016年的《“十三五”脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃》都基于“多維貧困”的考慮，將脫貧基本目標(biāo)設(shè)定為“兩不愁、三保障”，即穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口不愁吃、不愁穿，義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房安全有保障，在此基礎(chǔ)上，脫貧目標(biāo)還附加了貧困地區(qū)農(nóng)民收入增長(zhǎng)和基本公共服務(wù)達(dá)標(biāo)的內(nèi)容。這些脫貧目標(biāo)實(shí)質(zhì)上涵蓋了適足生活水準(zhǔn)權(quán)、受教育權(quán)、健康權(quán)和平等享有發(fā)展權(quán)在內(nèi)的多項(xiàng)重要人權(quán)。同樣值得注意的是，《“十三五”脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃》在其子目標(biāo)中明確引入了權(quán)利目標(biāo)，如“保障轉(zhuǎn)移就業(yè)貧困人口合法權(quán)益”，并提出“每年發(fā)布《中國(guó)的減貧行動(dòng)與人權(quán)進(jìn)步》白皮書(shū)”?！秶?guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃（2016-2020）》亦將減貧納入其中，將減貧行動(dòng)視為重要的人權(quán)行動(dòng)，工作權(quán)利、適足生活水準(zhǔn)權(quán)利、受教育權(quán)利、社會(huì)保障權(quán)利的指標(biāo)和措施設(shè)定都與減貧目標(biāo)和措施相呼應(yīng)。此外，另一個(gè)重要的趨勢(shì)是，《“十三五”脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃》在其基本原則部分特別強(qiáng)調(diào)“保障貧困人口平等參與、平等發(fā)展權(quán)利”，由此也反映出中國(guó)的減貧逐漸從以前注重經(jīng)濟(jì)、社會(huì)權(quán)利保障開(kāi)始向政治性、參與性權(quán)利保障傾斜。從政策實(shí)踐來(lái)看，精準(zhǔn)扶貧的實(shí)施注重因戶施策，強(qiáng)調(diào)“措施到戶精準(zhǔn)”，尊重每一個(gè)個(gè)體的尊嚴(yán)，“要求從每一個(gè)具體的個(gè)人出發(fā)，考慮他們具體的實(shí)際情況，并根據(jù)其特點(diǎn)制定方案，以幫助他們脫離貧困”。綜上，可以發(fā)現(xiàn)，中國(guó)的減貧行動(dòng)開(kāi)始邁向有意識(shí)地人權(quán)行動(dòng)。
作為“人權(quán)工程”的脫貧攻堅(jiān)不僅實(shí)現(xiàn)了話語(yǔ)、目標(biāo)和方法上轉(zhuǎn)換，也達(dá)成了免于貧困權(quán)利更好實(shí)現(xiàn)的效果。例如，在適足生活水準(zhǔn)權(quán)方面，截至2018年末，貧困地區(qū)通電的自然村接近全覆蓋；通電話、通有線電視信號(hào)、通寬帶的自然村比重分別達(dá)到99.2%、88.1%、81.9%，農(nóng)村每百戶擁有電冰箱、洗衣機(jī)、彩色電視機(jī)等傳統(tǒng)耐用消費(fèi)品分別為87.1臺(tái)、86.9臺(tái)和106.6臺(tái)。截至2019年底，全國(guó)共對(duì)“一方水土養(yǎng)不起一方人”地區(qū)約960萬(wàn)建檔立卡貧困人口實(shí)施了易地扶貧搬遷。又如，在受教育權(quán)方面，除改善基本辦學(xué)條件，完善學(xué)生資助服務(wù)體系，實(shí)施營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃等措施之外，政府還重視為貧困地區(qū)學(xué)生創(chuàng)造實(shí)質(zhì)平等機(jī)會(huì)，組織實(shí)施重點(diǎn)高校招收農(nóng)村和貧困地區(qū)學(xué)生專項(xiàng)計(jì)劃。自2012年以來(lái)，每年招生人數(shù)由1萬(wàn)人增至11萬(wàn)余人，累計(jì)近60萬(wàn)人，為農(nóng)村和貧困地區(qū)學(xué)生升入重點(diǎn)高校提供了更多機(jī)會(huì)。在工作權(quán)利方面，通過(guò)提供技能培訓(xùn)、建立扶貧車間，為貧困群體提供更多工作機(jī)會(huì)，數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)建檔立卡貧困人口中，2019年有2，729萬(wàn)貧困勞動(dòng)力外出務(wù)工。此外，各地政府還設(shè)立保潔、治安協(xié)管、孤寡老人和留守兒童看護(hù)等公益性崗位，優(yōu)先安置無(wú)法離鄉(xiāng)、無(wú)業(yè)可扶的貧困群體就業(yè)。總體而言，免于貧困的權(quán)利在生存和發(fā)展兩個(gè)維度得以更好實(shí)現(xiàn)。
三、貧困治理反哺人權(quán)主流化：驅(qū)動(dòng)治理變革
精準(zhǔn)扶貧、脫貧攻堅(jiān)的意義不止于貧困人口的減少，同時(shí)也體現(xiàn)為貧困治理方式的變革以及由此撬動(dòng)的國(guó)家治理變革。在這一過(guò)程中，人權(quán)既作為目標(biāo)又作為方法深嵌國(guó)家治理之中，呈現(xiàn)出人權(quán)在國(guó)家治理中的主流化趨勢(shì)。貧困治理反哺人權(quán)主流化主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是“基于人權(quán)的發(fā)展觀”的初步呈現(xiàn)，二是以基層民主和多元治理為表征的公民主體性的激發(fā)。
?。ㄒ唬┗谌藱?quán)的發(fā)展觀
人權(quán)主流化是人權(quán)價(jià)值、人權(quán)議題介入其他重大社會(huì)主題的進(jìn)程，當(dāng)人權(quán)介入發(fā)展問(wèn)題時(shí)，人權(quán)主流化便意味著一種基于人權(quán)的發(fā)展觀。根據(jù)聯(lián)合國(guó)人權(quán)高專辦出版的《人權(quán)的發(fā)展合作方針問(wèn)答》的界定，“立足人權(quán)的發(fā)展方針”強(qiáng)調(diào)發(fā)展進(jìn)程應(yīng)以國(guó)際人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，以尊重、保護(hù)和實(shí)現(xiàn)人權(quán)為目標(biāo)，致力于分析不平等這一發(fā)展的核心問(wèn)題，并糾正阻礙發(fā)展進(jìn)步的歧視性手段和不公正的權(quán)力分配。從國(guó)家、社會(huì)治理的角度理解，基于人權(quán)的發(fā)展觀的實(shí)質(zhì)是在發(fā)展問(wèn)題上將人權(quán)置于優(yōu)先考慮的位置，使人權(quán)為社會(huì)發(fā)展，特別是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)提供價(jià)值指引和矯正。
脫貧攻堅(jiān)至少?gòu)膬蓚€(gè)層面體現(xiàn)了國(guó)家、社會(huì)治理中所呈現(xiàn)出的基于人權(quán)的發(fā)展觀。一個(gè)層面是，它體現(xiàn)為對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方向和方法的限定，將經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向“益貧式增長(zhǎng)”的軌道。這種帶有“益貧”屬性的經(jīng)濟(jì)發(fā)展更加關(guān)注窮人是否會(huì)從增長(zhǎng)中受益，尋求更有利于窮人的增長(zhǎng)方式，使增長(zhǎng)的利益更多的流向窮人，減少貧困的同時(shí)也改善不平等。中國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)施的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶持、農(nóng)村金融促進(jìn)、農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工幫扶、農(nóng)民工群體權(quán)益保障等政策紓緩了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來(lái)的不平等，增強(qiáng)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的益貧效用。在某種意義上講，脫貧攻堅(jiān)是這些政策在特定時(shí)期內(nèi)的合成版和強(qiáng)化版，它在本質(zhì)上是政府對(duì)市場(chǎng)的介入，通過(guò)將大規(guī)模外部資源注入不發(fā)達(dá)地區(qū)和向弱勢(shì)群體傾斜，矯正市場(chǎng)配置資源產(chǎn)生的“嫌貧愛(ài)富”問(wèn)題。正是在這個(gè)意義上，脫貧攻堅(jiān)、精準(zhǔn)扶貧可以視為“向著突破貧困結(jié)構(gòu)性因素限制的一次超常規(guī)努力”，它賦予并強(qiáng)化了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展應(yīng)有的“益貧性”。
另一層面是，從治理手段上看，脫貧攻堅(jiān)已經(jīng)從一個(gè)側(cè)面顯示出了一種新的治理跡象，即“面向人權(quán)的國(guó)家治理”。脫貧攻堅(jiān)以嚴(yán)格的考核為支撐，它在一定程度上改變了地方官員的政績(jī)考核指標(biāo)，扭轉(zhuǎn)了唯以GDP為重的畸形政績(jī)激勵(lì)機(jī)制。改革開(kāi)放以來(lái)，“地方官員的晉升錦標(biāo)賽治理模式”在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)推動(dòng)了中國(guó)的高速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，而地方官員的錦標(biāo)賽競(jìng)爭(zhēng)的核心指標(biāo)便是轄區(qū)內(nèi)的GDP。這種出色的績(jī)效表現(xiàn)無(wú)疑會(huì)強(qiáng)化制度的路徑依賴，使得政府無(wú)法割舍以GDP為重心的地區(qū)發(fā)展和治理。當(dāng)該模式所造成的公平問(wèn)題、環(huán)境問(wèn)題以及侵犯私人權(quán)利（如土地權(quán)利）不斷累積以侵蝕其自身的有效性、合法性以后，就必然面臨變革。脫貧攻堅(jiān)提供了一個(gè)有利的契機(jī)，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》明確提出，要“大幅度提高減貧指標(biāo)在貧困縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)績(jī)考核指標(biāo)中的權(quán)重”，按照中央的指導(dǎo)意見(jiàn)，“有些生態(tài)脆弱的需要保護(hù)的縣就要取消GDP的考核，其他的貧困縣的考核要減少GDP的權(quán)重，60%以上的考核分?jǐn)?shù)是脫貧的成效”，多個(gè)省份已據(jù)此制定了相關(guān)考核辦法并實(shí)際執(zhí)行。事實(shí)上，不僅僅減貧指標(biāo)占據(jù)官員政績(jī)考核中占據(jù)重要權(quán)重，諸如生態(tài)環(huán)境等社會(huì)普遍關(guān)心的涉人權(quán)議題也開(kāi)始納入官員政績(jī)考核，考核指標(biāo)的重大調(diào)整在某種程度上扭轉(zhuǎn)了地區(qū)發(fā)展導(dǎo)向，契合了基于人權(quán)的發(fā)展觀。
?。ǘ┕裰黧w性的激發(fā)
“人權(quán)思維和方式體現(xiàn)國(guó)家治理的實(shí)質(zhì)，符合國(guó)家治理現(xiàn)代化的要求”。當(dāng)然，人權(quán)思維和方式融入國(guó)家治理也需要一定的媒介、契機(jī)和動(dòng)力。脫貧攻堅(jiān)不僅關(guān)乎貧困治理，也是當(dāng)代中國(guó)國(guó)家治理的演習(xí)場(chǎng)，它將人權(quán)治理的思維、方法引入國(guó)家治理當(dāng)中，撬動(dòng)并推進(jìn)著在國(guó)家治理領(lǐng)域的人權(quán)主流化。這一進(jìn)程，最集中的體現(xiàn)便是公民主體性的激發(fā)，它主要通過(guò)提升公民和社會(huì)組織在人權(quán)公共事業(yè)中的地位以及拓展公民和社會(huì)組織參與國(guó)家治理、人權(quán)治理的機(jī)會(huì)實(shí)現(xiàn)目的。在具體實(shí)踐層面，它表現(xiàn)為以下兩個(gè)方面。
1. 民主參與的新試驗(yàn)
脫貧攻堅(jiān)實(shí)施了“最嚴(yán)格的考核評(píng)估制度”，中西部22個(gè)省的省委書(shū)記、省長(zhǎng)向中央簽署脫貧攻堅(jiān)責(zé)任書(shū)，立下軍令狀，扶貧考核任務(wù)落實(shí)為一把手的政治責(zé)任，每年由國(guó)家有關(guān)部門(mén)進(jìn)行專項(xiàng)考核，組織省際開(kāi)展交叉考核。自上而下的壓力傳導(dǎo)，有力地保障了政策落地和權(quán)利實(shí)現(xiàn)。但與此同時(shí)，我們也能夠清晰發(fā)現(xiàn)一種治理問(wèn)責(zé)的新趨勢(shì)——公民參與。一方面，第三方評(píng)估作為脫貧政績(jī)考核依據(jù)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)制度化，它將一種封閉的科層體系內(nèi)部考核模式引向了公共參與的公共治理機(jī)制。另一方面，更重要的是，脫貧攻堅(jiān)考核驅(qū)動(dòng)了“基層民主”的新探索。在各級(jí)扶貧成效考核中，貧困戶滿意度普遍占據(jù)重要比重，例如，如果貧困戶滿意度未達(dá)到一定的百分比（常見(jiàn)的是95%），它將會(huì)嚴(yán)重影響該地區(qū)的扶貧考核成績(jī)，甚至具有“一票否決”效力。這一機(jī)制具有清晰的民主特征，拉近了“權(quán)力中心與普通公民個(gè)人之間的遙遠(yuǎn)距離”，實(shí)際上已經(jīng)改變了基層干部?jī)H僅對(duì)上負(fù)責(zé)的問(wèn)責(zé)形式，形成了官員對(duì)下負(fù)責(zé)、對(duì)公眾負(fù)責(zé)的問(wèn)責(zé)制。
2. 邁向多元化治理
脫貧攻堅(jiān)雖由政府啟動(dòng)，但并非只有政府一方參與到貧困治理當(dāng)中，實(shí)踐中政府一直致力于構(gòu)建包括社會(huì)參與在內(nèi)的“大扶貧格局”?！吨泄仓醒?、國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》專門(mén)布局“健全社會(huì)力量參與機(jī)制”。就實(shí)踐而言，企業(yè)、社會(huì)組織在脫貧攻堅(jiān)中發(fā)揮了重要作用，其貢獻(xiàn)不僅僅在于大量的資金投入和項(xiàng)目幫扶，也在于提供了一種可持續(xù)的貧困治理機(jī)制。與此同時(shí)，精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)踐中，對(duì)于貧困戶內(nèi)生動(dòng)力的激發(fā)和參與權(quán)的保障也促進(jìn)受助者共同參與到貧困治理當(dāng)中，“承認(rèn)個(gè)體是發(fā)展的行動(dòng)者，而不是被動(dòng)地接受援助、服務(wù)與產(chǎn)品”，體現(xiàn)了人權(quán)主流化所主張的賦能（empowerment）、參與等核心原則。從更深遠(yuǎn)的意義上講，社會(huì)力量深度參與扶貧這一人權(quán)工程，體現(xiàn)并驅(qū)動(dòng)了當(dāng)代中國(guó)治理格局的變遷，改變了長(zhǎng)期以來(lái)單以國(guó)家作為人權(quán)實(shí)現(xiàn)和國(guó)家治理主體的一元結(jié)構(gòu)，拓寬了社會(huì)參與人權(quán)事業(yè)和國(guó)家治理的渠道、方式。從一種工具理性的角度理解，國(guó)家機(jī)關(guān)與公民、公民組織合作共治，公共權(quán)力與公民權(quán)利相互配合、相互制約，可以降低治理成本，提高治理收益；與此同時(shí)，社會(huì)主體，特別是社會(huì)組織的參與“使得國(guó)家構(gòu)建過(guò)程中嵌入了民間構(gòu)建的互動(dòng)反思機(jī)制”，有利于實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。而拋開(kāi)工具理性的考量，訴諸價(jià)值規(guī)范求證，推進(jìn)社會(huì)主體參與共同治理，就是將國(guó)家和社會(huì)主體的關(guān)系從“控制—依附”關(guān)系引向“合作—自主”關(guān)系，其實(shí)質(zhì)是對(duì)公民主體性、公民權(quán)利的彰顯。
概而言之，脫貧攻堅(jiān)中的某些治理實(shí)踐激發(fā)了公民主體性，它也通過(guò)將問(wèn)責(zé)、參與式民主等人權(quán)主流化的典型實(shí)踐方法以及民主權(quán)利意識(shí)引入國(guó)家治理，助推了人權(quán)理念融入國(guó)家治理，進(jìn)而驅(qū)動(dòng)了國(guó)家治理領(lǐng)域的人權(quán)主流化。
四、結(jié)語(yǔ)：水到渠成，抑或鑿渠引水
脫貧攻堅(jiān)的進(jìn)程和歷史性成就業(yè)已成為中國(guó)人權(quán)主流化的重要組成部分，同時(shí)也為中國(guó)更大范圍、更深層次的人權(quán)主流化按下“啟動(dòng)鍵”。俗語(yǔ)有言“萬(wàn)事開(kāi)頭難”，脫貧攻堅(jiān)和人權(quán)主流化之進(jìn)程亦實(shí)屬不易，而萬(wàn)難的開(kāi)頭之后，隨之而來(lái)的并非會(huì)是“輕而易舉”的過(guò)程。無(wú)論人權(quán)保障，還是國(guó)家治理，都并無(wú)靜候“水到渠成”的道理，而更需鑿渠引水的決心和行動(dòng)力。在取得脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)決定性勝利之后，我們將開(kāi)啟一項(xiàng)更具挑戰(zhàn)性的平等議程、人權(quán)工程。按照十九屆四中全會(huì)作出的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》，中國(guó)將著手解決相對(duì)貧困問(wèn)題，它將成為中國(guó)人權(quán)主流化進(jìn)程的一項(xiàng)新課題。同時(shí)，在決勝脫貧攻堅(jiān)的歷史性進(jìn)程中，我們雖然洞察到了人權(quán)意識(shí)進(jìn)一步喚醒，基于人權(quán)的發(fā)展觀漸進(jìn)形成，但將其從貧困治理領(lǐng)域有序地推及更廣泛的領(lǐng)域仍有待付諸更多決心和努力。此外，脫貧攻堅(jiān)政策實(shí)踐中所呈現(xiàn)出的民主參與新嘗試、多元化治理新趨勢(shì)若要于2020年后在更廣泛領(lǐng)域中持續(xù)地保持生命力，仍需進(jìn)一步掃除體制、機(jī)制和能力上的諸多障礙。申言之，真正實(shí)現(xiàn)公民在人權(quán)事業(yè)和國(guó)家治理中“邊緣性參與”向“實(shí)質(zhì)性參與”的轉(zhuǎn)變，將會(huì)是一項(xiàng)更大的考驗(yàn)。
（鄭若瀚，西南政法大學(xué)人權(quán)研究院講師，法學(xué)博士。）
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