內(nèi)容提要：在國(guó)際社會(huì)日益將扶貧與人權(quán)方法聯(lián)系在一起的背景下，存在一個(gè)如何從人權(quán)視角客觀評(píng)價(jià)中國(guó)精準(zhǔn)扶貧的問(wèn)題。人權(quán)方法強(qiáng)調(diào)將扶貧與國(guó)際人權(quán)公約確認(rèn)的權(quán)利聯(lián)系在一起，強(qiáng)調(diào)多維能力貧困理念以及扶貧過(guò)程中的賦權(quán)和問(wèn)責(zé)。精準(zhǔn)扶貧很好地體現(xiàn)了能力貧困理念并采取了一種多維扶貧戰(zhàn)略，精準(zhǔn)扶貧過(guò)程也在很大程度上貫徹了賦權(quán)和問(wèn)責(zé)原則。精準(zhǔn)扶貧模式存在的諸如超強(qiáng)政治意愿、政府主導(dǎo)、精準(zhǔn)實(shí)施以及超常規(guī)動(dòng)員等特點(diǎn)對(duì)扶貧中的人權(quán)保障以及扶貧的成功意義重大。精準(zhǔn)扶貧中存在的某些賦權(quán)和法治不足現(xiàn)象總體并不會(huì)嚴(yán)重影響扶貧的成效，但在未來(lái)扶貧不可避免要從超常規(guī)向常規(guī)化模式轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，中國(guó)仍有必要通過(guò)進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)公民的賦權(quán)以及法治的治理確保扶貧的公平性和可持續(xù)性。
關(guān)鍵詞：精準(zhǔn)扶貧 人權(quán)方法 賦權(quán) 法治 超常規(guī)模式
在扶貧領(lǐng)域，中國(guó)自改革開(kāi)放以來(lái)一直是國(guó)際社會(huì)的優(yōu)等生。由于經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展以及長(zhǎng)期堅(jiān)持扶貧開(kāi)發(fā)國(guó)家戰(zhàn)略，中國(guó)扶貧工作取得了舉世矚目的成就。聯(lián)合國(guó)《2015年千年發(fā)展目標(biāo)報(bào)告》顯示，中國(guó)不僅是世界上減貧人口最多的國(guó)家，也是世界上率先完成聯(lián)合國(guó)千年發(fā)展目標(biāo)的國(guó)家。中國(guó)極端貧困人口比例從1990年的61%，下降到2002年的30%以下，2014年又下降到4.2%。2018年，中國(guó)的貧困率又進(jìn)一步降到1.7%。由此確實(shí)可以說(shuō)，“中國(guó)的減貧行動(dòng)是中國(guó)人權(quán)事業(yè)進(jìn)步的最顯著標(biāo)志”。2014年，中國(guó)又開(kāi)始旨在2020年完成農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧的“脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)”——精準(zhǔn)扶貧。2020年全面完成脫貧目標(biāo)將不僅使中國(guó)的人權(quán)事業(yè)更上一個(gè)臺(tái)階，而且對(duì)于全世界發(fā)展中國(guó)家的扶貧事業(yè)也將是一個(gè)重大的激勵(lì)。
不過(guò)，盡管中國(guó)的扶貧成就舉世公認(rèn)，但在國(guó)際社會(huì)日益將扶貧與人權(quán)方法聯(lián)系在一起的背景下，仍然存在一個(gè)如何從人權(quán)視角客觀評(píng)價(jià)中國(guó)扶貧工作的問(wèn)題。由于受西方社會(huì)對(duì)中國(guó)人權(quán)狀況長(zhǎng)期負(fù)面描述的影響，國(guó)際社會(huì)一方面肯定中國(guó)的扶貧成就，但另一方面卻又對(duì)中國(guó)扶貧是否堅(jiān)持了人權(quán)方法疑慮重重。2016年8月聯(lián)合國(guó)第三任赤貧和人權(quán)問(wèn)題特別報(bào)告員菲利普•奧爾斯頓（Philip Alston）應(yīng)中國(guó)政府邀請(qǐng)?jiān)L問(wèn)中國(guó)，此后提交的報(bào)告盡管對(duì)中國(guó)扶貧成就進(jìn)行了積極肯定，但卻同時(shí)在很大程度上又給人留下了中國(guó)扶貧未能堅(jiān)持人權(quán)方法的不良印象。不可否認(rèn)，盡管中國(guó)政府的扶貧白皮書明確承認(rèn)減緩和消除貧困是人權(quán)保障的重要內(nèi)容，但中國(guó)政府諸多扶貧文件以及地方法規(guī)大都缺乏人權(quán)乃至權(quán)利的字眼也是一個(gè)不容否認(rèn)的事實(shí)。但這是否就意味著中國(guó)的扶貧工作不符合聯(lián)合國(guó)所提倡的人權(quán)方法呢？應(yīng)如何客觀看待中國(guó)在扶貧工作中存在的賦權(quán)和法治的某些不足？帶著這些問(wèn)題，本文試圖通過(guò)對(duì)中國(guó)扶貧政策以及河北威縣扶貧實(shí)踐的觀察和分析提供自己的一些答案。
本文試圖結(jié)合對(duì)國(guó)家精準(zhǔn)扶貧政策的宏觀分析與對(duì)威縣精準(zhǔn)扶貧的微觀觀察進(jìn)行論述。對(duì)威縣的調(diào)研是根據(jù)2018年中國(guó)社會(huì)科學(xué)院“改革開(kāi)放40年百縣（市、區(qū)）調(diào)查”特大項(xiàng)目進(jìn)行的，作者與課題組其他成員于2018年6月11日到7月13日先后四次到威縣進(jìn)行調(diào)研。威縣在2012年被確定為國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣。2015年底，威縣全縣建檔立卡的貧困村有181個(gè)，貧困人口9，536戶、20，581人，貧困發(fā)生率為4.46%。威縣是典型的農(nóng)業(yè)大縣，近年來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，但更為重要的是，威縣在精準(zhǔn)扶貧等方面具有很多創(chuàng)新性的舉措。威縣通過(guò)有效利用國(guó)家各種扶貧和發(fā)展政策，實(shí)現(xiàn)了自己在精準(zhǔn)扶貧、生態(tài)保護(hù)以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)，可以說(shuō)是中國(guó)貧困地區(qū)精準(zhǔn)扶貧的一個(gè)經(jīng)典樣本。本文將首先論述扶貧與人權(quán)方法之間的關(guān)系，從精準(zhǔn)扶貧的理念和程序兩個(gè)方面分析人權(quán)方法在精準(zhǔn)扶貧中的貫徹情況，然后從人權(quán)的角度對(duì)精準(zhǔn)扶貧模式進(jìn)行簡(jiǎn)要的分析，最后對(duì)精準(zhǔn)扶貧中賦權(quán)和法治的作用問(wèn)題進(jìn)行進(jìn)一步探討。本文的基本結(jié)論是，中國(guó)精準(zhǔn)扶貧盡管仍然存在一些有待改進(jìn)的空間，但從總體上說(shuō)完全符合聯(lián)合國(guó)倡導(dǎo)的人權(quán)方法；精準(zhǔn)扶貧中存在的某些賦權(quán)和法治不足現(xiàn)象總體并不會(huì)嚴(yán)重影響扶貧的成效，但在未來(lái)扶貧不可避免要從超常規(guī)向常規(guī)化模式轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，中國(guó)仍有必要通過(guò)進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)公民的賦權(quán)以及法治的治理確保扶貧的公平性和可持續(xù)性。
一、扶貧與人權(quán)方法
貧困一詞并未被明確載入主要人權(quán)公約，但毫無(wú)疑問(wèn)，其與人權(quán)之間存在密切關(guān)系。1993年《維也納宣言》申明：“絕對(duì)貧困和被排除在社會(huì)之外是對(duì)人的尊嚴(yán)的侵犯，必須采取緊急措施，加強(qiáng)對(duì)絕對(duì)貧困現(xiàn)象及其成因的了解，包括與發(fā)展問(wèn)題有關(guān)的原因，以便促進(jìn)最貧困者的人權(quán)，解決極端貧困和被社會(huì)排斥問(wèn)題”。此后，阿瑪?shù)賮?bull;森（Amartya Sen）提出的能力貧困概念進(jìn)一步將貧困與廣泛的人權(quán)聯(lián)系起來(lái)，并日益獲得聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)的接受。聯(lián)合國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利委員會(huì)在2001年發(fā)布的一份名為《人權(quán)與〈經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利國(guó)際公約〉》的聲明認(rèn)為，盡管貧困一詞并未明確載入該公約，但它卻是該公約不斷出現(xiàn)的主題之一，諸多公約權(quán)利都會(huì)對(duì)消除貧困產(chǎn)生直接的影響。
此后在聯(lián)合國(guó)內(nèi)部，倡導(dǎo)用人權(quán)方法（human rights-based approach）從事減貧或扶貧活動(dòng)逐步成為一種主流的做法。自1998年開(kāi)始，聯(lián)合國(guó)人權(quán)委員會(huì)開(kāi)始設(shè)立人權(quán)與赤貧特別報(bào)告員，專門用來(lái)調(diào)研世界各國(guó)的減貧與人權(quán)保障活動(dòng)，此后聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)又陸續(xù)通過(guò)了多份文件和出版物倡導(dǎo)在扶貧等活動(dòng)中采用人權(quán)方法。例如，2003年聯(lián)合國(guó)各部門內(nèi)部通過(guò)了一份有關(guān)人權(quán)方法的共同聲明；2003年聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署發(fā)布了《減貧與人權(quán)——實(shí)踐小冊(cè)子》；2004年和2006年聯(lián)合國(guó)高專辦公室分別發(fā)布了《人權(quán)與減貧：一種概念框架》和《減貧戰(zhàn)略的人權(quán)方法原則和指南》兩份公開(kāi)出版物。2012年7月人權(quán)理事會(huì)又專門通過(guò)了《關(guān)于人權(quán)與極端貧困問(wèn)題指導(dǎo)原則》，它要求各國(guó)政府、聯(lián)合國(guó)有關(guān)機(jī)構(gòu)、非政府組織等主體在擬訂和實(shí)施關(guān)于受極端貧困影響者的政策和措施時(shí)，考慮到該指導(dǎo)原則。
對(duì)于人權(quán)方法的內(nèi)容，聯(lián)合國(guó)不同文件的表述并不完全一致，但總體而言，人權(quán)方法在很大程度上是被視為與福利方法或者基本需要方法相對(duì)的。人權(quán)方法強(qiáng)調(diào)將扶貧與國(guó)際人權(quán)公約確認(rèn)的權(quán)利聯(lián)系起來(lái)，強(qiáng)調(diào)對(duì)扶貧對(duì)象的賦權(quán)和參與。它既強(qiáng)調(diào)扶貧的結(jié)果，也重視扶貧的過(guò)程，因此法治、透明與問(wèn)責(zé)一般都被視為人權(quán)方法的應(yīng)有之義。綜合聯(lián)合國(guó)有關(guān)文件，扶貧的人權(quán)方法主要包括如下關(guān)鍵要素。
1.采用多維貧困或能力貧困概念
自上世紀(jì)90年代以來(lái)，國(guó)際社會(huì)日益拋棄原來(lái)單純以收入作為衡量貧困唯一標(biāo)準(zhǔn)的方法，轉(zhuǎn)而接受阿瑪?shù)賮?bull;森的能力貧困理念以及與之相聯(lián)系的多維貧困概念。2001年經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利委員會(huì)就將貧困理解為“缺乏有尊嚴(yán)生活的基本能力”，其特征包括“饑餓、有限的教育、受歧視、具有脆弱性以及受到社會(huì)排斥”。2006年《減貧戰(zhàn)略的人權(quán)方法原則和指南》則明確指出，“從人權(quán)的視角，貧困就存在于一個(gè)人擁有一系列基本能力的權(quán)利未得到實(shí)現(xiàn)，因此能力缺乏是貧困的一種本質(zhì)特征”。人權(quán)與赤貧問(wèn)題第二任特別報(bào)告員阿爾瓊•森古普塔（Arjun Sengupta）在2008年給人權(quán)理事會(huì)提交的報(bào)告也主張一種將收入貧困、人類發(fā)展貧困和社會(huì)排斥組合起來(lái)的貧窮定義，其中收入貧困是指收入低于商定的最低可支配收入水平，人類發(fā)展貧困是指無(wú)法獲得或缺少使其能夠過(guò)上有意義生活所需的某些基本物品和服務(wù)，而被社會(huì)排斥是指因依賴于社會(huì)關(guān)系結(jié)構(gòu)而缺乏過(guò)適足社會(huì)生活所必需的基本保障。2012年人權(quán)理事會(huì)《關(guān)于人權(quán)與極端貧困問(wèn)題指導(dǎo)原則》也認(rèn)為其“所依據(jù)的是一種互相關(guān)聯(lián)的多方面的貧困觀點(diǎn)”，認(rèn)為“貧困并不只是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，而是一種多方面的現(xiàn)象，既包含缺乏收入，又包括缺乏有尊嚴(yán)地生活的基本能力”。這種貧困理念實(shí)際上把貧困視為與所有人權(quán)，尤其是與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利以及發(fā)展權(quán)聯(lián)系起來(lái)。
2.承認(rèn)國(guó)際人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)及其相互依賴性
《關(guān)于人權(quán)與極端貧困問(wèn)題指導(dǎo)原則》要求扶貧公共政策符合“所有權(quán)利的尊嚴(yán)性、普遍性、不可分割性、互相關(guān)聯(lián)性和互相依存性”，這一原則既對(duì)國(guó)際人權(quán)法的國(guó)內(nèi)化提出了要求，也對(duì)扶貧內(nèi)容的人權(quán)多元性提出了要求。根據(jù)所有人權(quán)都相互聯(lián)系和相互依存的理念，扶貧政策當(dāng)然要既顧及所有經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利以及公民權(quán)利和政治權(quán)利，也要顧及發(fā)展權(quán)。不過(guò)，與扶貧相關(guān)的人權(quán)最核心的還是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利。阿爾瓊•森古普塔就認(rèn)為，盡管極端貧困被視為對(duì)所有人權(quán)的否認(rèn)，但在操作層面上理解，減貧主要是消除收入貧困和人類發(fā)展貧困，為此必須確定反映獲得食物、健康、教育權(quán)和衛(wèi)生條件的人類發(fā)展指標(biāo)?！蛾P(guān)于人權(quán)與極端貧困問(wèn)題指導(dǎo)原則》也確認(rèn)國(guó)家的核心義務(wù)是“確保生活貧困的人能享有至少最低必要水平的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利”，為此，“國(guó)家應(yīng)制定和采取一種基于人權(quán)的減貧戰(zhàn)略”，并且“在設(shè)計(jì)和實(shí)施公共政策以及分配資源時(shí)，國(guó)家應(yīng)給予最弱勢(shì)的群體、特別是生活極端貧困的人的人權(quán)以應(yīng)有的優(yōu)先權(quán)”。
3.強(qiáng)調(diào)賦權(quán)與參與
人權(quán)方法特別強(qiáng)調(diào)對(duì)扶貧對(duì)象的“賦權(quán)”（empowerment）。“在減貧的背景下，人權(quán)框架之所以具有吸引力一個(gè)重要的原因是它具有給窮人賦權(quán)的潛力?，F(xiàn)在如下這一點(diǎn)已經(jīng)廣受承認(rèn)，即如果沒(méi)有對(duì)窮人的賦權(quán)，要進(jìn)行有效的減貧是不太可能的。減貧的人權(quán)方法本質(zhì)上就是進(jìn)行這種賦權(quán)”?！蛾P(guān)于人權(quán)與極端貧困問(wèn)題指導(dǎo)原則》也強(qiáng)調(diào)“所有與貧困問(wèn)題相關(guān)的政策必須以增強(qiáng)生活貧困的人的權(quán)能為目標(biāo)”。賦權(quán)意味著扶貧對(duì)象對(duì)于事關(guān)其切身利益的有關(guān)扶貧政策和決定應(yīng)該擁有參與和監(jiān)督的權(quán)利；與此同時(shí)，賦權(quán)也意味著對(duì)于貧困之人利益受到損害的行為，應(yīng)該確保其能夠得到有效的救濟(jì)。
4.奉行平等與非歧視原則
平等與非歧視是所有人權(quán)公約確認(rèn)的基本原則，因此人權(quán)方法必然也要求在扶貧過(guò)程中貫徹平等與非歧視的原則?！蛾P(guān)于人權(quán)與極端貧困問(wèn)題指導(dǎo)原則》要求各國(guó)確保生活貧困的人能不受任何歧視地得到法律的平等保護(hù)。為此，國(guó)家有必要消除一切形式的以經(jīng)濟(jì)狀況或其他與貧困相關(guān)的因素為由直接或間接的立法或行政性歧視。不僅如此，該原則還要求國(guó)家采取積極措施確保生活貧困者事實(shí)上的平等，并對(duì)婦女、兒童等容易遭受貧困之苦的弱勢(shì)群體予以特別保護(hù)。
5.強(qiáng)調(diào)監(jiān)督與問(wèn)責(zé)
扶貧是一種在很大程度上旨在保障人權(quán)的有計(jì)劃、有組織的行動(dòng)。要使這種行動(dòng)真正有效，就必須確保扶貧政策執(zhí)行者得到有效監(jiān)督，并在其未能有效履行有關(guān)職責(zé)時(shí)能得到有效的追究。這種監(jiān)督和問(wèn)責(zé)機(jī)制包括兩個(gè)方面：一方面是確保貧困者能夠有權(quán)對(duì)扶貧行動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，并在扶貧行動(dòng)破壞或危害其人權(quán)時(shí)，享有通過(guò)司法、準(zhǔn)司法、行政和政治機(jī)制獲得有效補(bǔ)救的權(quán)利；另一方面，國(guó)家必須建立相關(guān)程序，包括充分和方便的投訴機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制和懲罰機(jī)制，以預(yù)防、識(shí)別和反制腐敗和其他失職行為。這種監(jiān)督和問(wèn)責(zé)機(jī)制經(jīng)常與法治和司法聯(lián)系在一起，但也包括行政和政治上監(jiān)督和問(wèn)責(zé)機(jī)制。
人權(quán)方法之所以在扶貧領(lǐng)域得到推崇，在很大程度上是因?yàn)?ldquo;貧困的人權(quán)方法有助于加強(qiáng)反貧戰(zhàn)略，并且使之更加有效”。不過(guò)，扶貧是一項(xiàng)對(duì)科學(xué)性、組織性、資源要求都非常高的行動(dòng)，對(duì)于任何一個(gè)貧困人口比較多的發(fā)展中國(guó)家來(lái)說(shuō)，如何能夠根據(jù)本國(guó)的國(guó)情有效地開(kāi)展扶貧行動(dòng)都是具有高度挑戰(zhàn)性的工作。扶貧的人權(quán)視角固然重要，但也必須意識(shí)到，國(guó)際人權(quán)法不會(huì)、也不可能為扶貧行動(dòng)本身提供詳細(xì)的規(guī)劃，任何國(guó)家都必須根據(jù)本國(guó)實(shí)際情況實(shí)施本國(guó)的扶貧戰(zhàn)略。“貧困是一種具體的、地方性的情景化經(jīng)驗(yàn)”，因此“減貧戰(zhàn)略必須是‘由本國(guó)自主決定’（country-owned）”因?yàn)橹挥羞@樣，扶貧戰(zhàn)略才可能會(huì)成功。精準(zhǔn)扶貧就是中國(guó)政府根據(jù)本國(guó)的國(guó)情以及長(zhǎng)期積累的扶貧經(jīng)驗(yàn)實(shí)施的有效扶貧戰(zhàn)略。
二、精準(zhǔn)扶貧中的能力貧困理念與多維扶貧戰(zhàn)略
聯(lián)合國(guó)基于貧困的多維性以及人權(quán)的相互依賴性將貧困視為以能力貧困為核心的多維貧困，從而將減貧與幾乎所有的人權(quán)類型（尤其是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利和發(fā)展權(quán)）相互聯(lián)系起來(lái)。從中央發(fā)布的有關(guān)精準(zhǔn)扶貧政策看，精準(zhǔn)扶貧很顯然并非是僅僅提高貧困農(nóng)村人口收入水平的一種單向度扶貧，而是旨在全面提高貧困人口收入水平、發(fā)展能力以及基本經(jīng)濟(jì)和社會(huì)權(quán)利保障水平的全方位扶貧行動(dòng)，它總體符合聯(lián)合國(guó)主流的能力貧困理念。具體主要體現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：（1）精準(zhǔn)扶貧的主要對(duì)象是有勞動(dòng)能力的農(nóng)村貧困人口，并且堅(jiān)持一種“扶貧先扶智”理念，倡導(dǎo)從注重“輸血”向注重“造血”轉(zhuǎn)變。（2）精準(zhǔn)扶貧的核心目標(biāo)是確保“農(nóng)村貧困人口不愁吃、不愁穿，義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房安全有保障”（簡(jiǎn)稱“兩不愁，三保障”），直接涉及受教育權(quán)、健康權(quán)以及食物權(quán)、衣著權(quán)和住房權(quán)保障。（3）組織勞務(wù)輸出和推行以工代賑等扶貧措施確保貧困人口的工作權(quán)。（4）實(shí)施醫(yī)療保險(xiǎn)和醫(yī)療救助扶貧以及農(nóng)村最低生活保障制度兜底脫貧措施保障貧困人口的健康權(quán)和社會(huì)保障權(quán)。（5）有關(guān)農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃、農(nóng)村飲水安全保障工程、農(nóng)村危房改造和人居環(huán)境整治項(xiàng)目直接涉及食物權(quán)、受教育權(quán)、水權(quán)、住房權(quán)和健康權(quán)的保障。（6）推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化、逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化措施以及優(yōu)先照顧留守兒童、婦女、老人和殘疾人的政策則直接涉及平等權(quán)的保障。（7）堅(jiān)持保護(hù)生態(tài)實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展的理念，強(qiáng)調(diào)與貧困人口利益聯(lián)結(jié)的產(chǎn)業(yè)扶貧以及向貧困地區(qū)傾斜的交通、水利、電力建設(shè)、寬帶網(wǎng)絡(luò)等方面的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)則旨在促進(jìn)貧困地區(qū)及其貧困人口的發(fā)展權(quán)。
由此可見(jiàn)，中央政府提出的精準(zhǔn)扶貧政策還是比較全面地體現(xiàn)了人權(quán)方法所推崇的能力貧困理念和多維扶貧方略。這種扶貧理念和方略在威縣也得到了比較好的貫徹。威縣的精準(zhǔn)扶貧既很好地體現(xiàn)了以綠色發(fā)展以及產(chǎn)業(yè)扶貧為核心的經(jīng)濟(jì)發(fā)展理念，同時(shí)也結(jié)合城鄉(xiāng)一體化改革確保城鄉(xiāng)居民能夠獲得均等化的基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)服務(wù)；不僅如此，威縣也在結(jié)合本地實(shí)際的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)了國(guó)家精準(zhǔn)政策對(duì)貧困人口的全面覆蓋。
1.通過(guò)實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展解決貧困問(wèn)題
貧困問(wèn)題在很大程度上是個(gè)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展不充分問(wèn)題，努力促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展始終是從根本上擺脫貧困的關(guān)鍵因素之一，對(duì)此威縣政府一直具有比較清醒的認(rèn)識(shí)。作為一個(gè)土地貧瘠、缺綠少水、工業(yè)不發(fā)達(dá)的縣域，威縣自2009年就開(kāi)始提出“綠色崛起”的口號(hào)，堅(jiān)持在招商引資時(shí)做到不破生態(tài)環(huán)境底線，努力建立經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展的良性循環(huán)。威縣致力于發(fā)展現(xiàn)代生態(tài)農(nóng)業(yè)，特別強(qiáng)調(diào)“產(chǎn)業(yè)生態(tài)化、生態(tài)產(chǎn)業(yè)化”，威縣引入的德青源養(yǎng)雞場(chǎng)、君樂(lè)寶樂(lè)源牧業(yè)等產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目都通過(guò)這種方式實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、扶貧和生態(tài)保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)。威縣也通過(guò)大力植樹(shù)造林、綠化城鄉(xiāng)，全縣森林覆蓋率從原先3.78%增長(zhǎng)到2016年的近30%，為此獲得了“全國(guó)綠化模范先進(jìn)縣”等殊榮。威縣還通過(guò)創(chuàng)新節(jié)約用水機(jī)制，開(kāi)展“水生態(tài)修復(fù)”，大力整治河渠，極大改善了生態(tài)環(huán)境。
2.通過(guò)大力推行城鄉(xiāng)一體化建設(shè)確保城鄉(xiāng)居民平等享有人權(quán)
威縣首先把城鄉(xiāng)作為整體統(tǒng)一規(guī)劃，對(duì)城鄉(xiāng)布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)各個(gè)方面進(jìn)行全面規(guī)劃。其次，威縣在基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)建設(shè)等方面積極推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化。比如，積極推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)、自來(lái)水、天然氣等基礎(chǔ)設(shè)施的城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，全域光纖網(wǎng)主干光纜鋪設(shè)覆蓋所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)；到2018年6月自來(lái)水網(wǎng)僅剩75個(gè)單體供水村還未并入統(tǒng)一自來(lái)水網(wǎng)；威縣在農(nóng)村地區(qū)推進(jìn)煤改氣工程，燃?xì)庖呀?jīng)覆蓋大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村落。第三，推進(jìn)醫(yī)療和公共衛(wèi)生的城鄉(xiāng)一體化。2014年底威縣在河北省率先建立了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的居民醫(yī)療保險(xiǎn)制度，實(shí)現(xiàn)“城鄉(xiāng)同保同待遇”；2016年，威縣又開(kāi)始實(shí)施城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化運(yùn)營(yíng)，將全縣522個(gè)村環(huán)境衛(wèi)生全部外包給一家公司，從而使農(nóng)村衛(wèi)生問(wèn)題得到了根本改觀。
3.確保多維扶貧政策實(shí)現(xiàn)對(duì)貧困人口全覆蓋
在開(kāi)展本縣扶貧實(shí)踐的過(guò)程中，威縣在用好用足國(guó)家、河北省以及邢臺(tái)市給予的各種政策和措施的同時(shí)，也試圖采取一些因地制宜的創(chuàng)新性舉措。對(duì)此從如下幾個(gè)方面說(shuō)明。
一是民政救助兜底全覆蓋。根據(jù)中央政策，對(duì)于無(wú)法依靠產(chǎn)業(yè)扶持和就業(yè)幫助脫貧的家庭實(shí)行政策性保障兜底。根據(jù)河北省的低保線與扶貧線“兩線合一”政策，威縣把符合條件的建檔立卡貧困人口全部納入農(nóng)村最低生活保障（低保戶）或者特困人員供養(yǎng)（非集中供養(yǎng)的五保戶），做到“應(yīng)兜盡兜，應(yīng)兜必兜”。
二是扶貧助學(xué)全覆蓋。確保貧困人口的受教育權(quán)不會(huì)因貧困而受到影響，是扶貧中非常重要的一環(huán)。威縣在這方面主要對(duì)學(xué)生全面做好控輟保學(xué)工作，采取逐村、逐戶、逐生摸排登記，勸返73名輟學(xué)學(xué)生返校就讀，為外縣就讀的757名建檔立卡貧困學(xué)生家庭送去《威縣各學(xué)齡段政策明白紙》，指導(dǎo)學(xué)生向就讀學(xué)校申請(qǐng)救助政策。2017年威 縣建檔立卡貧困學(xué)生學(xué)前教育資助、義務(wù)教育“兩免一補(bǔ)”、高中階段“三免一助”、中職“雨露計(jì)劃”資助率均達(dá)到100%，九年義務(wù)教育鞏固率達(dá)到97.31%，為此威縣還被教育部認(rèn)定為義務(wù)教育發(fā)展基本均衡縣。
三是基本醫(yī)療保障全覆蓋。威縣對(duì)貧困人口實(shí)行先診療后付費(fèi)、“一站式”報(bào)銷服務(wù)，并且還創(chuàng)造性實(shí)施大病集中救治一批、普通住院治療一批、家庭病床管理一批、家庭醫(yī)生簽約一批“四個(gè)一批”精準(zhǔn)健康扶貧行動(dòng)。威縣對(duì)納入重大疾病救助的貧困戶人口，定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)住院合規(guī)費(fèi)用報(bào)銷比提高到90%；經(jīng)基本醫(yī)保和大病保險(xiǎn)報(bào)銷后的合規(guī)費(fèi)用，個(gè)人自付部分由醫(yī)療救助資金兜底救助90%。對(duì)于普通住院治療，患者出院個(gè)人自付部分由醫(yī)療救助資金資助80%。對(duì)于需要長(zhǎng)期治療的慢性病貧困患者，威縣結(jié)合正推行的家庭醫(yī)生制度，創(chuàng)造性地推出貧困人口“愛(ài)心助貧”簽約服務(wù)包，國(guó)家基本藥物可享受基本醫(yī)保報(bào)銷70%，個(gè)人自付部分由醫(yī)療救助資金解決80%。
四是住房安全全覆蓋。住房安全是精準(zhǔn)扶貧的核心內(nèi)容之一。河北省為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，要求將70%以上的農(nóng)村危房改造指標(biāo)用于貧困縣，到2020年全部完成現(xiàn)有危房改造。2014-2017年，威縣共爭(zhēng)取上級(jí)危房改造資金3，145.85萬(wàn)元，改造農(nóng)村危房2，231戶，其中2017年實(shí)現(xiàn)了對(duì)536戶貧困戶的危房改造。除了貧困戶，威縣財(cái)政也撥付1，000多萬(wàn)元，用于補(bǔ)貼2，090戶不符合農(nóng)村危房改造條件但仍住危房的邊緣戶對(duì)住房進(jìn)行改造。
五是社會(huì)保障全覆蓋。這里的社會(huì)保障主要是政府提供的社會(huì)保險(xiǎn)或者商業(yè)險(xiǎn)。國(guó)家要求對(duì)貧困人口參與的基本醫(yī)療保險(xiǎn)個(gè)人繳費(fèi)部分由財(cái)政給予補(bǔ)貼。威縣確保全縣全部建檔立卡的貧困人口參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)。除為貧困人口代繳基本醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)外，威縣還學(xué)習(xí)河北其他部分縣市的做法，為建檔立卡的貧困戶辦理了商業(yè)補(bǔ)充險(xiǎn)，以確保貧困戶不至于因病返貧。不僅如此，威縣還為臨界邊緣戶繳納了一種特殊的險(xiǎn)種——“防貧險(xiǎn)”，防止貧困邊緣戶因病、因?yàn)?zāi)、因意外事故致貧。
4.貧困戶的識(shí)別和退出標(biāo)準(zhǔn)充分反映了多維扶貧戰(zhàn)略
在精準(zhǔn)扶貧過(guò)程中，無(wú)論是貧困戶的識(shí)別還是退出標(biāo)準(zhǔn)都是多維度的。國(guó)家確定的農(nóng)村貧困線標(biāo)準(zhǔn)只是其中的標(biāo)準(zhǔn)之一，其他標(biāo)準(zhǔn)涉及住房、教育、就業(yè)、醫(yī)療等多個(gè)方面。例如，在威縣，貧困戶要實(shí)現(xiàn)退出，首先必須要滿足“六指標(biāo)”：（1）2017年人均純收入穩(wěn)定超過(guò)國(guó)家扶貧標(biāo)準(zhǔn)3，200元；（2）通過(guò)產(chǎn)業(yè)就業(yè)實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定增收；（3）實(shí)現(xiàn)安全飲水；（4）實(shí)現(xiàn)住房安全；（5）義務(wù)教育階段無(wú)輟學(xué)學(xué)生；（6）參加城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)。任何一項(xiàng)不達(dá)標(biāo)，貧困戶就不能退出。其次，在五種情形下，貧困戶將“五不退”，如未享受扶貧政策或扶持成效不明顯的、因殘致貧無(wú)穩(wěn)定收入的就無(wú)法退出?？梢哉f(shuō)，無(wú)論從哪方面看，貧困戶的退出標(biāo)準(zhǔn)都全面體現(xiàn)了一種比較典型的多維扶貧戰(zhàn)略。
三、精準(zhǔn)扶貧過(guò)程與程序中的人權(quán)方法
人權(quán)方法不僅強(qiáng)調(diào)扶貧應(yīng)該遵循一些人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)從而確保扶貧結(jié)果的公正性，而且也特別強(qiáng)調(diào)扶貧過(guò)程的公正性。要確保過(guò)程符合人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)，不僅應(yīng)通過(guò)設(shè)立目標(biāo)和基準(zhǔn)，確保扶貧過(guò)程的可測(cè)量性，而且還應(yīng)通過(guò)保證參與、透明和問(wèn)責(zé)確保扶貧的可持續(xù)性和有效性?！稖p貧戰(zhàn)略的人權(quán)方法原則和指南》認(rèn)為由于受資源的限制，影響減貧目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利可能需要逐步實(shí)現(xiàn)，因此人權(quán)實(shí)現(xiàn)的戰(zhàn)略中存在一種時(shí)間維度，這就使得“設(shè)立目標(biāo)和基準(zhǔn)成為人權(quán)實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略不可或缺的因素”。為此，“國(guó)家應(yīng)該設(shè)立適當(dāng)?shù)闹笜?biāo)，從而使進(jìn)步的步伐可以受到監(jiān)督”。
精準(zhǔn)扶貧在設(shè)立精準(zhǔn)扶貧的目標(biāo)、基準(zhǔn)和指標(biāo)方面是非常具體的，因此非常易于實(shí)施和監(jiān)督。例如，《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》對(duì)精準(zhǔn)扶貧的時(shí)間節(jié)點(diǎn)、扶貧主要人權(quán)保障領(lǐng)域、貧困地區(qū)的收入增長(zhǎng)目標(biāo)、公共服務(wù)均等化目標(biāo)、貧困人口和貧困縣脫貧目標(biāo)的規(guī)定都非常明確。衡量分目標(biāo)的指標(biāo)也非常具體，如就貧困地區(qū)公共服務(wù)均等化這個(gè)分目標(biāo)而言，包括如下衡量指標(biāo)：“貧困地區(qū)具備條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和建制村通硬化路，貧困村全部實(shí)現(xiàn)通動(dòng)力電，全面解決貧困人口住房和飲水安全問(wèn)題，貧困村達(dá)到人居環(huán)境干凈整潔的基本要求，切實(shí)解決義務(wù)教育學(xué)生因貧失學(xué)輟學(xué)問(wèn)題，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)、大病保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)貧困人口全覆蓋，最低生活保障實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保”。
精準(zhǔn)扶貧在確保參與、透明以及監(jiān)督和問(wèn)責(zé)方面也有比較詳細(xì)的規(guī)范。例如，2014年《扶貧開(kāi)發(fā)建檔立卡工作方案》就對(duì)貧困戶、貧困村識(shí)別過(guò)程中參與和透明度提出了明確要求。例如，其要求“貧困戶識(shí)別要做到‘兩公示一公告’，貧困村識(shí)別要做到‘一公示一公告’，要有相關(guān)記錄和檔案資料，要全程公開(kāi)，接受監(jiān)督，確保結(jié)果公正”。這些具體的目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)、程序規(guī)定既使扶貧過(guò)程公開(kāi)透明，又使監(jiān)督和問(wèn)責(zé)有章可循。我們可結(jié)合威縣等地的實(shí)踐看看地方政府是如何有效控制扶貧過(guò)程的。
1.貧困戶和貧困村識(shí)別與退出標(biāo)準(zhǔn)的指標(biāo)化
精準(zhǔn)扶貧的一個(gè)重要特征是精準(zhǔn)，為了確保這種精準(zhǔn)，從中央到地方有一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)不斷細(xì)化的過(guò)程。威縣貧困戶的識(shí)別和貧困村的退出機(jī)制就典型反映了這一點(diǎn)。
扶貧的任何戰(zhàn)略首先要從貧困人口的識(shí)別開(kāi)始?！稖p貧戰(zhàn)略的人權(quán)方法原則和指南》要求扶貧工作首先要“識(shí)別那些處于赤貧狀態(tài)的人，也就是窮人中最窮的人”。根據(jù)河北省政策，威縣在對(duì)貧困戶進(jìn)行識(shí)別時(shí)除了收入標(biāo)準(zhǔn)外，還確定了三方面更具可操作性的指標(biāo)：即“五必看”“六優(yōu)先”和“七不評(píng)”。“五必看”是“一看房，二看糧，三看勞動(dòng)力強(qiáng)不強(qiáng)，四看有沒(méi)有讀書郎，五看有無(wú)病人躺在床”；“六優(yōu)先”是指“有重病病人的、有重度殘疾的，有因貧輟學(xué)的，無(wú)勞動(dòng)能力的、無(wú)贍養(yǎng)（扶養(yǎng)）義務(wù)人的，無(wú)安全住房的優(yōu)先”；“七不評(píng)”則是規(guī)定了排除明顯可能導(dǎo)致不公平的情形，如家庭成員中有在國(guó)家機(jī)關(guān)或國(guó)有企事業(yè)單位工作的；家庭成員中有任村支部書記或村委會(huì)主任的；家庭有在城鎮(zhèn)購(gòu)買商品房的，等等。這些富有地方特色的識(shí)別指標(biāo)都符合人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)，在地方上爭(zhēng)議性小，非常有助于對(duì)最貧困者的精準(zhǔn)識(shí)別。
在貧困村的退出機(jī)制方面，最基本的依據(jù)是2016年《關(guān)于建立貧困退出機(jī)制的意見(jiàn)》。威縣依據(jù)河北省政策對(duì)貧困村退出制定了更為具體的打分制度。它以國(guó)家規(guī)定的綜合貧困發(fā)生率低于2%為主要衡量指標(biāo)，統(tǒng)籌考慮村內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施、基本公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、集體經(jīng)濟(jì)收入等9項(xiàng)指標(biāo)。對(duì)于這九項(xiàng)指標(biāo)設(shè)定了不同的權(quán)重，實(shí)行百分制，得分大于80分的退出，其中“綜合貧困發(fā)生率”為否決性指標(biāo)。如綜合貧困發(fā)生率低于2%一項(xiàng)占30分；通過(guò)產(chǎn)業(yè)就業(yè)實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定增收的貧困戶比率達(dá)到100%一項(xiàng)占10分；貧困戶城鄉(xiāng)基本醫(yī)療保險(xiǎn)參保率100%這一項(xiàng)是 8分；村內(nèi)主要道路硬化、亮化占10分；有基本的環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施占8分，等等。為了更具可操作性，威縣對(duì)于貧困村基礎(chǔ)設(shè)施（如文化廣場(chǎng)、基本衛(wèi)生設(shè)施配備、村衛(wèi)生室建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、安全飲水、路燈安裝）的標(biāo)準(zhǔn)都做了更為細(xì)化的規(guī)定。
2.貧困戶識(shí)別和退出過(guò)程中的參與
按照《扶貧開(kāi)發(fā)建檔立卡工作方案》，威縣通過(guò)“農(nóng)戶申請(qǐng)、民主評(píng)議、公示公告和逐級(jí)審核的方式，整戶識(shí)別”的程序?qū)τ谪毨暨M(jìn)行認(rèn)定。具體言之，主要包括以下程序：（1）農(nóng)戶自愿提交申請(qǐng)；（2）逐戶測(cè)算農(nóng)戶人均純收入；（3）召開(kāi)村民代表大會(huì)進(jìn)行民主評(píng)議，形成初選名單；（4）進(jìn)行第一次公示（公示期限為5天），無(wú)異議后報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審核；（5）確定全鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）貧困戶名單，在各行政村進(jìn)行第二次公示（公示期5天），無(wú)異議后報(bào)縣扶貧辦復(fù)審；（6）縣扶貧辦復(fù)審結(jié)束后形成全縣貧困戶名單，通過(guò)縣級(jí)新聞媒體公告并在各行政村公告（公告期7天）。整個(gè)認(rèn)定程序比較充分地體現(xiàn)了民主性和透明性，因此準(zhǔn)確性和公正性能夠得到基本保證。對(duì)于貧困戶的退出，由村“兩委”組織民主評(píng)議后提出，經(jīng)村“兩委”和駐村工作隊(duì)核實(shí)、擬退出貧困戶認(rèn)可，在村內(nèi)公示無(wú)異議后，公告退出。貧困戶的退出除了村民評(píng)議外，還需要符合鄉(xiāng)審核、縣審定的程序。
3.精準(zhǔn)扶貧過(guò)程中的監(jiān)督和問(wèn)責(zé)
監(jiān)督和問(wèn)責(zé)是人權(quán)方法的基本要求。對(duì)于精準(zhǔn)扶貧，傳統(tǒng)的訴訟和審計(jì)等方式仍然可以起到重要作用。例如，對(duì)于貧困戶而言，對(duì)政府扶貧過(guò)程中部分侵犯其合法權(quán)利的行為，其可以根據(jù)《社會(huì)救助暫行辦法》提出行政復(fù)議和行政訴訟。審計(jì)部門對(duì)于精準(zhǔn)扶貧的監(jiān)督也一直在發(fā)揮重要作用。例如，2018年1-3月，國(guó)家審計(jì)局對(duì)145個(gè)國(guó)家貧困縣2017年扶貧政策落實(shí)以及資金使用情況進(jìn)行了審計(jì)，就發(fā)現(xiàn)了一些貧困縣未能將教育和健康扶貧政策惠及貧困人口等諸多問(wèn)題。不過(guò)，精準(zhǔn)扶貧也有一些更有利于監(jiān)督和問(wèn)責(zé)的特別機(jī)制。
首先，國(guó)家通過(guò)對(duì)貧困縣、貧困村和貧困戶建檔立卡信息與農(nóng)村貧困統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)銜接，逐步形成了貧困監(jiān)測(cè)體系，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)脫貧戶、貧困村進(jìn)行跟蹤和動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)以及對(duì)政府扶貧工作的監(jiān)督。威縣還在河北率先研發(fā)出精準(zhǔn)扶貧大數(shù)據(jù)平臺(tái)，由駐村工作隊(duì)記錄貧困戶收入情況和致貧原因、幫扶措施，并上傳至縣扶貧辦，并做到對(duì)工作隊(duì)的工作全程留痕。
其次，依國(guó)家政策在每個(gè)貧困村都建立了由政府派出人員參與的駐村工作隊(duì)制度。威縣的主要縣領(lǐng)導(dǎo)都要進(jìn)行駐村，并全程帶頭逐戶走訪、逐項(xiàng)核算，發(fā)揮駐村干部的作用。這種空降的扶貧工作隊(duì)可以在很大程度上防止因鄉(xiāng)村干部在扶貧過(guò)程中優(yōu)親厚友導(dǎo)致扶貧公正性以及村民團(tuán)結(jié)受破壞的現(xiàn)象。
第三，為有效監(jiān)督和評(píng)估精準(zhǔn)扶貧的成效，建立各種檢查和評(píng)估機(jī)制。例如，2016年6月邢臺(tái)市開(kāi)展了“一問(wèn)責(zé)八清理”專項(xiàng)行動(dòng)，對(duì)威縣等10個(gè)貧困縣脫貧攻堅(jiān)情況進(jìn)行解剖式檢查，每個(gè)縣隨機(jī)抽查5個(gè)村；2017年10月，邢臺(tái)市又開(kāi)展了市內(nèi)各貧困縣之間的交叉互查制度。此外，威縣自身也通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)的方式，聘請(qǐng)第三方對(duì)精準(zhǔn)識(shí)別和退出的情況進(jìn)行評(píng)估。2018年初和7月，威縣迎來(lái)了省政府和中央政府組織的第三方評(píng)估，威縣在全面通過(guò)兩次正式大考后于2018年9月29日正式退出國(guó)家貧困縣序列。
在監(jiān)督和問(wèn)責(zé)方面，最強(qiáng)有力的還是精準(zhǔn)扶貧異常嚴(yán)格的政治和紀(jì)律追責(zé)機(jī)制?；诰珳?zhǔn)扶貧在政治上的重要性，中央政府對(duì)于扶貧工作問(wèn)責(zé)的重視可以說(shuō)異乎尋常。2016年《脫貧攻堅(jiān)責(zé)任制實(shí)施辦法》就要求省級(jí)黨委和政府主要負(fù)責(zé)人要向中央簽署脫貧責(zé)任書，每年向中央報(bào)告扶貧脫貧進(jìn)展情況；為了完成精準(zhǔn)扶貧，要求貧困縣黨政正職做到不脫貧不調(diào)整、不摘帽不調(diào)離。在這種政治和組織紀(jì)律要求下，一旦發(fā)現(xiàn)存在未有效貫徹精準(zhǔn)扶貧政策、違規(guī)違紀(jì)的干部都會(huì)嚴(yán)懲不貸。2017年底中央紀(jì)委和河北省紀(jì)委在專項(xiàng)檢查和巡視過(guò)程中發(fā)現(xiàn)張家口市及下轄蔚縣和康?？h存在對(duì)脫貧攻堅(jiān)工作督促、檢查和監(jiān)督不到位等問(wèn)題，最終張家口市的主要領(lǐng)導(dǎo)都被通報(bào)批評(píng)，蔚縣和康保縣主要領(lǐng)導(dǎo)都被免職。此外，威縣的扶貧開(kāi)發(fā)辦原主任和副主任也因?yàn)閷?duì)扶貧資金使用的違紀(jì)行為而被開(kāi)除黨籍。
四、精準(zhǔn)扶貧模式的人權(quán)意義
威縣的精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐是全國(guó)精準(zhǔn)扶貧方式的一個(gè)縮影。從威縣的扶貧過(guò)程以及結(jié)果看，精準(zhǔn)扶貧無(wú)疑是比較成功的，它不僅使政府對(duì)貧困人口狀況有一個(gè)比較準(zhǔn)確的掌握，而且使政府的扶貧措施基本做到精準(zhǔn)有效。精準(zhǔn)扶貧之所以有效，其原則上采用人權(quán)方法無(wú)疑是一個(gè)重要原因，因此可以部分印證經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利委員會(huì)有關(guān)采用以國(guó)際人權(quán)為基礎(chǔ)的人權(quán)方法，“反貧政策對(duì)那些生活在貧困中的人可能會(huì)更有效、可持續(xù)、具有包容性、公平且有意義”的論斷。不過(guò)，對(duì)任何國(guó)家而言，扶貧都是一個(gè)涉及政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和法律等廣泛因素的艱巨工程，只是貫徹人權(quán)原則并不一定能夠確保扶貧的成功，否則那些在很多西方學(xué)者看來(lái)采用了西方民主和人權(quán)保障模式的發(fā)展中國(guó)家在扶貧方面應(yīng)更容易取得成功才對(duì)，但事實(shí)卻遠(yuǎn)非如此。這說(shuō)明中國(guó)精準(zhǔn)扶貧的成效既要?dú)w功于其采用的人權(quán)方法，在很大程度上也要?dú)w功于中國(guó)政府能夠充分利用自身政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)制度的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)而體現(xiàn)出來(lái)的強(qiáng)大國(guó)家治理能力。下面這些因素可以視為中國(guó)精準(zhǔn)扶貧模式所具有的一些特點(diǎn)。
?。ㄒ唬┏瑥?qiáng)政治意愿
消除貧困需要政府采取各種積極的干預(yù)措施，設(shè)法籌措經(jīng)濟(jì)和社會(huì)資源，努力設(shè)計(jì)和實(shí)施合理的扶貧項(xiàng)目，并進(jìn)行廣泛的社會(huì)動(dòng)員，所有這些都以政府對(duì)扶貧具有堅(jiān)定的政治承諾和政治意愿為前提。前赤貧與人權(quán)問(wèn)題特別報(bào)告員阿爾瓊•森古普塔就認(rèn)為，“當(dāng)今世界科技發(fā)達(dá)、產(chǎn)出充裕，只要各國(guó)政府具備政治意愿以及實(shí)施扶貧措施的決心，要設(shè)計(jì)出切實(shí)可行的扶貧計(jì)劃是完全沒(méi)有問(wèn)題的”。中國(guó)扶貧之所以能夠取得比較大的成功，其最根本的原因或者說(shuō)最根本的經(jīng)驗(yàn)是中國(guó)政府在消除貧困方面一直展現(xiàn)出一種無(wú)與倫比的強(qiáng)大政治意愿。菲利普•奧爾斯頓就盛贊“中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)層堅(jiān)定和真正地致力于建設(shè)沒(méi)有赤貧的‘小康社會(huì)’，表現(xiàn)出了令人欽佩和舉世罕見(jiàn)的政治意愿”，認(rèn)為在有助于中國(guó)扶貧成功的諸多因素中，“實(shí)現(xiàn)減貧的真正的政治意愿可以說(shuō)是最重要的因素”。
中國(guó)政府之所以對(duì)于扶貧具有極強(qiáng)的政治意愿，既與社會(huì)主義強(qiáng)調(diào)平等的價(jià)值觀有關(guān)，也與執(zhí)政黨的奮斗目標(biāo)有極大的關(guān)系。它將“消除貧困、改善民生、逐步實(shí)現(xiàn)共同富裕”視為“社會(huì)主義的本質(zhì)要求”和“黨的重要使命”。正因如此，中國(guó)自改革開(kāi)放以來(lái)一直將扶貧視為重要的國(guó)家戰(zhàn)略，在全國(guó)范圍內(nèi)有計(jì)劃、有組織地開(kāi)展大規(guī)模開(kāi)發(fā)式扶貧。2014年后為了實(shí)現(xiàn)扶貧國(guó)家規(guī)劃目標(biāo)，又進(jìn)一步開(kāi)始實(shí)施強(qiáng)度和力度更為空前的精準(zhǔn)扶貧。
從人權(quán)與扶貧的關(guān)系角度言之，政府超強(qiáng)政治意愿對(duì)于與扶貧有關(guān)之人權(quán)的保障可謂意義重大。與扶貧最相關(guān)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利以及發(fā)展權(quán)等所具有的一個(gè)重要特點(diǎn)是，其實(shí)現(xiàn)極為依賴國(guó)家采取促進(jìn)和提供義務(wù)層次的積極實(shí)施。中國(guó)政府在扶貧方面具有超強(qiáng)政治意愿就意味著，政府會(huì)“不待揚(yáng)鞭自?shī)^蹄”，積極主動(dòng)地履行國(guó)家在保障這類權(quán)利方面的義務(wù)。這就為這類權(quán)利的實(shí)現(xiàn)提供了最為有力的政治保證。
?。ǘ┱鲗?dǎo)
扶貧主要是政府的責(zé)任，保障與扶貧相關(guān)的人權(quán)也主要是政府的義務(wù)。因此在任何國(guó)家的扶貧項(xiàng)目中，政府發(fā)揮核心作用都不令人奇怪。但中國(guó)作為一個(gè)行政主導(dǎo)型的國(guó)家，在政府發(fā)揮扶貧的主導(dǎo)性功能方面是其他國(guó)家很難比擬的。
從人權(quán)方法角度言之，政府主導(dǎo)扶貧本身并沒(méi)有問(wèn)題，只是它要求也須重視其他行為主體作用?！蛾P(guān)于人權(quán)與極端貧困問(wèn)題指導(dǎo)原則》特別提出要發(fā)揮民間社會(huì)組織和工商企業(yè)等其他行為主體在扶貧中的作用。中國(guó)精準(zhǔn)扶貧雖然是政府主導(dǎo)，但絕非政府唱獨(dú)角戲?！洞蜈A脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》也主張政府要“社會(huì)協(xié)同發(fā)力”，“構(gòu)建專項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧、社會(huì)扶貧互為補(bǔ)充的大扶貧格局”。因此精準(zhǔn)扶貧實(shí)際是一種政府主導(dǎo)下具有廣泛社會(huì)參與的行動(dòng)。政府不僅發(fā)動(dòng)國(guó)家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、國(guó)有企業(yè)、科研院校、軍隊(duì)以及非國(guó)有制單位參加以定點(diǎn)扶貧為特色的社會(huì)扶貧，推動(dòng)實(shí)施頗具中國(guó)特色的東部發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)西部貧困地區(qū)的對(duì)口幫扶，發(fā)動(dòng)各類企業(yè)在貧困地區(qū)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)扶貧，而且也鼓勵(lì)社會(huì)組織和個(gè)人參與扶貧開(kāi)發(fā)。
當(dāng)然，無(wú)論是社會(huì)扶貧還是產(chǎn)業(yè)扶貧，在很大程度上都是政府積極組織和推動(dòng)的結(jié)果。例如，教育部參與威縣定點(diǎn)扶貧是中央安排的結(jié)果，威縣最具成效的產(chǎn)業(yè)扶貧則是依靠威縣政府長(zhǎng)期到外招商引資的結(jié)果。威縣龍頭企業(yè)德青源養(yǎng)雞場(chǎng)、君樂(lè)寶樂(lè)源牧業(yè)等大企業(yè)能在產(chǎn)業(yè)扶貧中發(fā)揮重要作用，是政府動(dòng)員與企業(yè)積極參與一起結(jié)出的碩果。
?。ㄈ┚珳?zhǔn)實(shí)施
追求扶貧的精準(zhǔn)性是精準(zhǔn)扶貧不同于以往扶貧方式的一個(gè)重要特點(diǎn)。由于造成不同地區(qū)和家庭貧困的根本原因并不相同，如何因地制宜，因人制宜，采取針對(duì)性扶貧措施一直都是扶貧工作難點(diǎn)。為改變以往扶貧中存在的貧困人口數(shù)量不清、扶貧對(duì)象不準(zhǔn)現(xiàn)象，確保扶貧資源流向真正的貧困者，中國(guó)政府于2014年開(kāi)始追求更細(xì)致、更個(gè)別化的精準(zhǔn)扶貧。通過(guò)對(duì)貧困村和貧困戶定期進(jìn)行核查，建檔立卡，實(shí)行有進(jìn)有出的動(dòng)態(tài)管理，同時(shí)通過(guò)引入第三方評(píng)估機(jī)制等措施加強(qiáng)對(duì)扶貧工作績(jī)效的社會(huì)監(jiān)督，確保扶貧和脫貧的可信度。
從人權(quán)視角言之，精準(zhǔn)扶貧的追求無(wú)論從哪方面看都是符合人權(quán)方法的?！蛾P(guān)于人權(quán)與極端貧困問(wèn)題指導(dǎo)原則》要求“國(guó)家應(yīng)確保公共政策給予生活極端貧困的人以應(yīng)有的優(yōu)先權(quán)”，但其前提是首先能客觀地識(shí)別這些“生活極端貧困的人”。聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)署官員就盛贊精準(zhǔn)扶貧使“中國(guó)能夠?qū)p貧工作細(xì)化到每個(gè)社區(qū)、每戶居民，通過(guò)因地制宜的方案逐步完成總體目標(biāo)”，從而也使這種“中國(guó)經(jīng)驗(yàn)”成為全球減貧工作的重要參考。
?。ㄋ模┏Ｒ?guī)動(dòng)員
精準(zhǔn)扶貧是在中國(guó)扶貧進(jìn)入了一個(gè)發(fā)展瓶頸階段后提出的政治決策。經(jīng)過(guò)多年經(jīng)濟(jì)發(fā)展和扶貧開(kāi)發(fā)，中國(guó)農(nóng)村的貧困人口多數(shù)是貧中之貧，脫貧難度大，扶貧成本高，并且數(shù)量還非常龐大；國(guó)家扶貧規(guī)劃要求必須在2020年前完成農(nóng)村貧困人口脫貧的任務(wù)。這種任務(wù)的艱巨性決定了政府依賴常規(guī)的扶貧手段和途徑是很難實(shí)現(xiàn)的。為實(shí)現(xiàn)這個(gè)政治目標(biāo)，中國(guó)政府采取了一種超常規(guī)動(dòng)員的方式推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧。這種超常規(guī)性具體表現(xiàn)在：（1）廣泛動(dòng)員幾乎所有的政府部門、國(guó)有企事業(yè)單位通過(guò)提出扶貧方案或派駐人員參與精準(zhǔn)扶貧。（2）明確要求貧困地區(qū)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部都把工作重點(diǎn)放在扶貧開(kāi)發(fā)上。（3）廣泛動(dòng)員大型公私企業(yè)參與產(chǎn)業(yè)扶貧。（4）普遍建立駐村工作隊(duì)制度，確保每個(gè)貧困村都有駐村工作隊(duì)，每個(gè)貧困戶都有幫扶責(zé)任人。（5）積極引入包括第三方評(píng)估機(jī)制在內(nèi)的多種核查機(jī)制。
在將扶貧攻堅(jiān)作為政府核心使命的背景下，威縣不僅大部分機(jī)關(guān)（包括司法機(jī)關(guān)）和事業(yè)單位都參與定點(diǎn)幫扶貧困村，而且?guī)缀跛袊?guó)有單位都派人擔(dān)任駐村干部，這導(dǎo)致威縣有些機(jī)關(guān)留守單位的人甚至成了少數(shù)。從人權(quán)角度言之，這種超常規(guī)政治動(dòng)員對(duì)于精準(zhǔn)扶貧的意義在于，它使得政府超強(qiáng)的扶貧政治意愿能夠通過(guò)有效的組織形式化為實(shí)際的政府執(zhí)行能力，從而避免扶貧因?yàn)閳?zhí)行力問(wèn)題而導(dǎo)致失敗。強(qiáng)大的政治壓力和問(wèn)責(zé)機(jī)制，再加上對(duì)于村干部和政府而言都存在的第三方中立監(jiān)督機(jī)制，這些因素都在很大程度上確保扶貧的精準(zhǔn)和公正目標(biāo)得到切實(shí)實(shí)現(xiàn)。
五、精準(zhǔn)扶貧中的法治與賦權(quán)之問(wèn)
?。ㄒ唬?duì)精準(zhǔn)扶貧中有關(guān)法治與賦權(quán)的兩個(gè)疑問(wèn)
實(shí)踐已顯示中國(guó)的精準(zhǔn)扶貧模式在實(shí)現(xiàn)減貧方面不僅基本符合人權(quán)方法，而且具有很強(qiáng)的切實(shí)可行性，因此相信它最后必能取得成功。但盡管如此，精準(zhǔn)扶貧模式并不全然符合很多人對(duì)于人權(quán)與法治扶貧模式的期待，從而引發(fā)賦權(quán)和法治不足是否會(huì)嚴(yán)重影響精準(zhǔn)扶貧成效的疑問(wèn)。
我們應(yīng)該承認(rèn)，精準(zhǔn)扶貧在治理形式和賦權(quán)方式方面存在似乎不太符合人權(quán)方法的以下情況。
首先，精準(zhǔn)扶貧總體而言是一種以政策為主的治理模式。聯(lián)合國(guó)各部門聯(lián)合發(fā)布的《人權(quán)方法：共同理解聲明》就將法治視為人權(quán)方法中應(yīng)予堅(jiān)持的基本原則之一。從人權(quán)保障的角度言之，將人權(quán)納入法律，并通過(guò)法律的方式予以實(shí)施一般更有利于權(quán)利的有效保障。不過(guò)，從中國(guó)精準(zhǔn)扶貧的實(shí)踐來(lái)看，精準(zhǔn)扶貧主要并不是通過(guò)法律而是通過(guò)政府政策性文件予以實(shí)施的。奠定精準(zhǔn)扶貧主要規(guī)范框架的2014年《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)工作的意見(jiàn)》、2014年《建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制實(shí)施方案》、2015年《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》、2016年《脫貧攻堅(jiān)責(zé)任制實(shí)施辦法》、2016年《關(guān)于建立貧困退出機(jī)制的意見(jiàn)》以及2018年《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)三年行動(dòng)的指導(dǎo)意見(jiàn)》等都是中央黨政機(jī)關(guān)的規(guī)范性文件。只有在地方層面，存在部分專門扶貧地方性法規(guī)。
其次，精準(zhǔn)扶貧盡管是一種對(duì)貧困人口的實(shí)質(zhì)賦權(quán)，但在形式上卻并未予以強(qiáng)調(diào)。精準(zhǔn)扶貧毫無(wú)疑問(wèn)是一種實(shí)質(zhì)性的賦權(quán)行動(dòng)。對(duì)于政府而言，它也在切實(shí)履行其在保障人權(quán)方面的積極義務(wù)。但也無(wú)可否認(rèn)，無(wú)論是中央扶貧政策還是地方扶貧法規(guī)都很少聲明扶貧是為了保障公民的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)權(quán)利或者其他權(quán)利。在政府實(shí)際扶貧過(guò)程中，對(duì)于這種權(quán)利的宣傳也很少見(jiàn)。特別報(bào)告員菲利普•奧爾斯頓就對(duì)中國(guó)扶貧政策在賦權(quán)方面的不足提出了批評(píng)，他一方面對(duì)《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利國(guó)際公約》確認(rèn)的權(quán)利未充分體現(xiàn)在中國(guó)的法律體系中表示遺憾，另一方面也對(duì)扶貧工作中個(gè)人缺乏有效的權(quán)利救濟(jì)手段表示擔(dān)憂，認(rèn)為“由官員對(duì)其他官員進(jìn)行不定期檢查無(wú)法取代為公民提供就相關(guān)問(wèn)題提出申訴并尋求補(bǔ)救的途徑”。此外，若缺乏足夠問(wèn)責(zé)機(jī)制，精準(zhǔn)扶貧中的行政主導(dǎo)模式在客觀上也確實(shí)可能會(huì)對(duì)公民維權(quán)產(chǎn)生不利影響。那我們應(yīng)如何客觀看待精準(zhǔn)扶貧這些特色和疑問(wèn)呢？
?。ǘ┓鲐毜恼咧闻c法律之治
在法治與人權(quán)已經(jīng)成為主流話語(yǔ)的情況下，扶貧中法治意識(shí)和賦權(quán)不足似乎是一個(gè)顯而易見(jiàn)的缺點(diǎn)。不過(guò)，如果我們對(duì)精準(zhǔn)扶貧的中國(guó)背景以及國(guó)際背景有更深入的了解，這種缺點(diǎn)實(shí)際上并沒(méi)有看起來(lái)的那么嚴(yán)重。
我們必須看到，精準(zhǔn)扶貧采取以政策為主的實(shí)施方法并不等于說(shuō)精準(zhǔn)扶貧領(lǐng)域就不存在法治。精準(zhǔn)扶貧首先是在中國(guó)已有之經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利保護(hù)制度框架下進(jìn)行的。中國(guó)已通過(guò)1986年《義務(wù)教育法》、1994年《勞動(dòng)法》、1999年《城市最低生活保障條例》、2004年《社會(huì)救助暫行辦法》、2006年《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》、2010年《社會(huì)保險(xiǎn)法》等法律、法規(guī)以及諸多地方性法規(guī)建立起了比較全面的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利保障法律體系。精準(zhǔn)扶貧只是在這個(gè)法律框架之外進(jìn)一步提高和鞏固其權(quán)利保障水平，因此即使以政策為主導(dǎo)，也并不意味著在與扶貧有關(guān)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利保障方面就完全缺乏法治保障。
扶貧工作不通過(guò)國(guó)家立法進(jìn)行是有充分客觀原因的。扶貧工作因?yàn)榈貐^(qū)差異區(qū)別極大，扶貧標(biāo)準(zhǔn)和措施也經(jīng)常會(huì)發(fā)生變動(dòng)，并且經(jīng)常涉及民政、財(cái)政、醫(yī)療、教育等眾多部門，因此國(guó)家要在很短時(shí)間內(nèi)通過(guò)強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定和統(tǒng)一的全國(guó)性法律確實(shí)存在困難。另一方面從精準(zhǔn)扶貧的實(shí)踐看，目前以政策為主的方式在很大程度上已基本可以有效完成精準(zhǔn)扶貧的戰(zhàn)略任務(wù)。人權(quán)方法雖然強(qiáng)調(diào)法治，但卻絕不以法律為保障人權(quán)的唯一手段?！督?jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利國(guó)際公約》第2條要求“采取步驟，以便用一切適當(dāng)方法，尤其包括用立法方法，逐漸達(dá)到本公約中所承認(rèn)的權(quán)利的充分實(shí)現(xiàn)”，因此雖然一般認(rèn)為政策性方法不如法治方式強(qiáng)有力，但它仍是符合人權(quán)方法的一種選擇。
進(jìn)而言之，精準(zhǔn)扶貧在中央層面以政策為主，也并不意味著中央政府不重視扶貧工作的法治化問(wèn)題，也不意味著在地方層面就不存在相應(yīng)的立法?！蛾P(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》就特別指出要“推進(jìn)扶貧開(kāi)發(fā)法治建設(shè)”，要求各級(jí)黨委和政府“善于運(yùn)用法治思維和法治方式推進(jìn)扶貧開(kāi)發(fā)工作”，并進(jìn)一步要求“完善扶貧開(kāi)發(fā)法律法規(guī)，抓緊制定扶貧開(kāi)發(fā)條例”。事實(shí)上各省在推進(jìn)扶貧工作的法治化方面已經(jīng)取得了長(zhǎng)足進(jìn)步。到2020年5月，已經(jīng)有河北、河南、山西、陜西等20個(gè)省、自治區(qū)、直轄市制定了本地的扶貧工作開(kāi)發(fā)條例。因此，精準(zhǔn)扶貧雖然以政策之治為主，但也是一種與法治方法相結(jié)合的綜合之治。
?。ㄈ┓鲐氄叩恼苿?dòng)與權(quán)利者推動(dòng)
對(duì)于人權(quán)方法所極力倡導(dǎo)的賦權(quán)問(wèn)題，如前所述，無(wú)論是從精準(zhǔn)扶貧中能力貧困觀念和多維扶貧策略看，抑或是從貧困人口在涉及其利益的決策參與和扶貧過(guò)程的透明性保障與監(jiān)督和投訴機(jī)制看，精準(zhǔn)扶貧事實(shí)上都貫徹了對(duì)貧困人口的賦權(quán)原則。雖然中央扶貧政策、扶貧官員較少使用人權(quán)或權(quán)利的語(yǔ)言，但整體并不影響精準(zhǔn)扶貧賦權(quán)的本質(zhì)。
即便是賦權(quán)原則最為關(guān)注、同時(shí)對(duì)扶貧工作的監(jiān)督和問(wèn)責(zé)至關(guān)重要的權(quán)利在法律上的可主張性問(wèn)題，目前中國(guó)法律也并非沒(méi)有制度安排。以與扶貧關(guān)系最為密切的2014年國(guó)務(wù)院《社會(huì)救助暫行辦法》為例，該辦法規(guī)定了“最低生活保障”“特困人員供養(yǎng)”“受災(zāi)人員救助”“醫(yī)療救助”“教育救助”“住房救助”“就業(yè)救助”“臨時(shí)救助”幾種社會(huì)救助類型，雖然該行政法規(guī)未出現(xiàn)一次“權(quán)利”用語(yǔ)，但卻實(shí)實(shí)在在保障了貧困人口的社會(huì)保障權(quán)、適足生活水準(zhǔn)權(quán)（包括住房權(quán)）、工作權(quán)、健康權(quán)和受教育權(quán)，并且它也明確規(guī)定“申請(qǐng)或者已獲得社會(huì)救助的家庭或者人員，對(duì)社會(huì)救助管理部門作出的具體行政行為不服的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟”。這些規(guī)定使得精準(zhǔn)扶貧過(guò)程中相當(dāng)一部分救助性的政府扶貧行為可以通過(guò)個(gè)人行使訴權(quán)的方式予以監(jiān)督。進(jìn)而言之，即使有部分政府扶貧措施無(wú)法通過(guò)《社會(huì)救助暫行辦法》確認(rèn)的方式予以救濟(jì)，在精準(zhǔn)扶貧的背景下，其通過(guò)傳統(tǒng)的信訪或上訪渠道也具有相當(dāng)?shù)目尚行浴＞珳?zhǔn)扶貧中嚴(yán)厲的政治和紀(jì)律問(wèn)責(zé)機(jī)制很顯然有助于讓傳統(tǒng)上效率不高的信訪救濟(jì)獲得新的生機(jī)。因此，盡管貧困人口進(jìn)行權(quán)利救濟(jì)的障礙不可避免仍會(huì)存在，但菲利普•奧爾斯頓有關(guān)“中國(guó)現(xiàn)在的做法拒絕個(gè)人在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)權(quán)利遭到侵犯時(shí)有意義地利用問(wèn)責(zé)機(jī)制”的論斷顯然是不符合事實(shí)的。
在有關(guān)扶貧的權(quán)利救濟(jì)方面，對(duì)人權(quán)方法通常強(qiáng)調(diào)法律，尤其是司法救濟(jì)的傾向也存在一定的反思必要性。在人權(quán)保障中，司法救濟(jì)雖然是非常重要的手段，但在任何國(guó)家，司法救濟(jì)都是一種昂貴的救濟(jì)手段，對(duì)于處于社會(huì)底層的貧困人口而言更是一種奢侈品。在精準(zhǔn)扶貧的背景下，政府一方面通過(guò)精準(zhǔn)實(shí)施在很大程度上確保貧困人口在扶貧過(guò)程中獲得公平對(duì)待，從而減少權(quán)利侵害現(xiàn)象的發(fā)生，另一方面通過(guò)實(shí)施有效的扶貧評(píng)估機(jī)制與嚴(yán)厲的官員紀(jì)律問(wèn)責(zé)機(jī)制確保貧困人口的投訴在相當(dāng)程度上能夠得到有效回應(yīng)。因此，在精準(zhǔn)扶貧的背景下，這種頗具中國(guó)特色的行政性救濟(jì)機(jī)制未嘗不是適合大部分貧困人口的救濟(jì)方式。
進(jìn)而言之，在與扶貧相關(guān)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利救濟(jì)方式方面，雖然基于救濟(jì)的有效性考慮，這類人權(quán)的可訴性尤其是憲法層面的可訴性在國(guó)際人權(quán)領(lǐng)域受到越來(lái)越多的強(qiáng)調(diào)，不過(guò)現(xiàn)實(shí)卻沒(méi)有證據(jù)表明，這類權(quán)利憲法化和可訴性程度越高，其受到的實(shí)際保障就必然越充分，扶貧工作就會(huì)越有效。即使在這方面權(quán)利救濟(jì)機(jī)制發(fā)展最好的國(guó)家，也很難過(guò)高估計(jì)其在推進(jìn)扶貧方面的作用。世界上對(duì)這類權(quán)利法律保護(hù)機(jī)制最完善的國(guó)家是南非，它的憲法不僅全面確認(rèn)了經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利，而且還在全世界范圍內(nèi)第一次允許這些憲法權(quán)利全面司法化。著名的格魯特布姆案（Grootboom）在法律上確認(rèn)了個(gè)人可以根據(jù)憲法直接通過(guò)法院提出要求政府采取合理的公共（扶貧）政策的權(quán)利，但這種直接要求政府采取的合理立法性措施的判決不僅在執(zhí)行方面困難重重，而且這類案件在改變南非由于社會(huì)極端不平等而導(dǎo)致的普遍貧困方面的促進(jìn)作用是相當(dāng)有限的。
另一個(gè)金磚國(guó)家印度也以經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利方面的憲法訴訟聞名于世。2001年后，印度的社會(huì)組織在奉行能動(dòng)司法的印度最高法院的支持下，通過(guò)一系列有關(guān)食物權(quán)的憲法訴訟成功迫使印度政府實(shí)施包括給貧困學(xué)生提供免費(fèi)午餐在內(nèi)的社會(huì)政策。但由于“訴訟戰(zhàn)略永遠(yuǎn)也不可能從實(shí)質(zhì)上重新分配財(cái)富或權(quán)力，也不可能滲透、影響構(gòu)成印度人生活現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)和文化條件”，因此對(duì)其在整體推進(jìn)印度扶貧政策方面的積極作用也不能高估。印度學(xué)者自身就承認(rèn)，在確保獲得食物方面，人們一般都認(rèn)為中國(guó)更廣泛的扶貧戰(zhàn)略比印度通過(guò)憲法訴訟獲得的更具體的食物補(bǔ)貼方式更為成功。中國(guó)既沒(méi)有在法律上明確承認(rèn)食物權(quán)，同時(shí)也幾乎不存在憲法權(quán)利訴訟，但其在扶貧以及保障包括食物權(quán)在內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利方面之所以能比有更好法律權(quán)利保障的印度和南非更為出色，原因是多方面的，但最根本的原因還是在于如阿瑪?shù)賮?bull;森所說(shuō)的那樣，中國(guó)政府能長(zhǎng)期“堅(jiān)定地承諾消除貧困、營(yíng)養(yǎng)不良、文盲和健康保健不足現(xiàn)象”。
由此可見(jiàn)，扶貧過(guò)程中盡管法律賦權(quán)比較重要，但正如菲利普•奧爾斯頓也承認(rèn)的那樣，在促進(jìn)對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利的保護(hù)方面，過(guò)于稱頌“法院參與強(qiáng)制落實(shí)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)權(quán)利的優(yōu)點(diǎn)”與這類權(quán)利的可訴性可能會(huì)“本末倒置”。在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利的實(shí)現(xiàn)要嚴(yán)重依賴于政府積極干預(yù)的情況下，盡管中國(guó)扶貧模式在法律賦權(quán)方面可能確實(shí)仍存在不足，但中國(guó)政府所具有強(qiáng)烈政治意愿和主動(dòng)出擊精神仍然是對(duì)貧困者最好的保障。
（四）精準(zhǔn)扶貧的超常規(guī)性與常規(guī)化
認(rèn)定賦權(quán)和法治不充分總體上并不影響精準(zhǔn)扶貧成功，這并不意味著從人權(quán)方法出發(fā)它就沒(méi)有進(jìn)一步改善的空間。事實(shí)上，無(wú)論是精準(zhǔn)扶貧時(shí)期還是精準(zhǔn)扶貧完成階段性任務(wù)后，要確保扶貧工作有效并符合基本人權(quán)原則都會(huì)是一種巨大的挑戰(zhàn)。2018年中央《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)三年行動(dòng)的指導(dǎo)意見(jiàn)》就承認(rèn)，“形式主義、官僚主義、弄虛作假、急躁和厭戰(zhàn)情緒以及消極腐敗現(xiàn)象仍然存在，有的還很嚴(yán)重，影響脫貧攻堅(jiān)有效推進(jìn)”。不僅如此，精準(zhǔn)扶貧中由于政府對(duì)賦權(quán)和法治建設(shè)重視不夠，導(dǎo)致個(gè)人權(quán)利意識(shí)薄弱以及權(quán)利保障程序不完善的情況也在不同程度上存在。
例如，對(duì)于貧困戶識(shí)別程序這個(gè)至關(guān)重要的問(wèn)題，目前的各種政策和法規(guī)就存在規(guī)定不夠明確以及規(guī)定之間相互沖突的現(xiàn)象?！斗鲐氶_(kāi)發(fā)建檔立卡工作方案》對(duì)于民主評(píng)議在認(rèn)定貧困戶過(guò)程中究竟是充當(dāng)貧困戶認(rèn)定的前提條件還是參考性條件規(guī)定得很不明確。而根據(jù)2013年《河北省城鄉(xiāng)居民最低生活保障家庭經(jīng)濟(jì)狀況核算與評(píng)估辦法》第13條，民主評(píng)議確認(rèn)似乎是貧困戶能夠得到縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府批準(zhǔn)的前提條件，威縣就是如此實(shí)踐的。但這種做法卻與《社會(huì)救助暫行辦法》將提供社會(huì)救助的最終決定權(quán)交給縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府的規(guī)定相沖突。
同時(shí)，我們也必須看到，目前我國(guó)的扶貧開(kāi)發(fā)雖然還處于“攻堅(jiān)”階段，但已經(jīng)基本接近尾聲。在貧困人口人數(shù)以及結(jié)構(gòu)都發(fā)生很大改變的情況下，以政府超級(jí)政治動(dòng)員和組織安排為特征的精準(zhǔn)扶貧方式未來(lái)既不容易維持，也沒(méi)有太大的必要，因此探索后精準(zhǔn)扶貧時(shí)期的常規(guī)化扶貧方式就成為一種必然要面臨的選擇。為確保扶貧能夠在新的歷史條件下繼續(xù)保持輝煌，有必要通過(guò)實(shí)現(xiàn)一定的機(jī)制轉(zhuǎn)換確保扶貧工作的專業(yè)性、權(quán)利指向性及廉潔性。
1.從扶貧的泛政治化走向扶貧的專業(yè)化
目前的扶貧方式在很大程度上是采用超級(jí)政治動(dòng)員的方式進(jìn)行的，不僅貧困地區(qū)的政府都將重心放在扶貧上，而且大量的國(guó)有單位工作人員還放棄本職工作到貧困村和貧困戶駐點(diǎn)扶貧。這種泛政治化的扶貧方式雖然有其優(yōu)點(diǎn)，卻很難長(zhǎng)期采用，并且很容易會(huì)影響各單位發(fā)揮正常的職能。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，對(duì)于貧困戶的識(shí)別、幫扶和退出最終還是要回到由扶貧開(kāi)發(fā)職能部門、民政部門以及社保部門等專業(yè)部門來(lái)專門負(fù)責(zé)的道路上來(lái)。
2.從政府送溫暖模式向個(gè)人權(quán)利模式轉(zhuǎn)變
在精準(zhǔn)扶貧中，政府采取極為主動(dòng)的方式為貧困人口的脫貧致富創(chuàng)造條件和機(jī)會(huì)，這種方式在存在大量貧困人口的情況下邊際效益比較高，但隨著大部分有勞動(dòng)能力的人口實(shí)現(xiàn)脫貧，這種方式的邊際效益就會(huì)逐漸降低。隨著貧困人口結(jié)構(gòu)的改變，依賴更為規(guī)范化的社會(huì)保障政策和臨時(shí)救助的需求會(huì)越來(lái)越突出。例如，威縣2017年底未脫貧的2，407戶、5，384貧困人口中，具備勞動(dòng)能力的只占29.1%，而完全喪失勞動(dòng)能力的卻占70.9%。即便具備勞動(dòng)能力的貧困人口，很大一部分也由于需要在家照顧病人或殘疾人而無(wú)法正常就業(yè)。在這種情況下，盡管國(guó)家仍然可以為這些人口創(chuàng)造各種脫貧機(jī)會(huì)，但國(guó)家采取社會(huì)保障兜底肯定是一種更為基本的扶貧方式。在大部分情況下，只要國(guó)家加大對(duì)救助資金投入，貧困人口依據(jù)《社會(huì)救助暫行辦法》申請(qǐng)政府救助就基本可以確保其生活在貧困線以上。
3.促進(jìn)監(jiān)督和問(wèn)責(zé)機(jī)制從倚重政治施壓到倚重法治和機(jī)制轉(zhuǎn)變
確保扶貧的公正性永遠(yuǎn)是其確保人權(quán)方法的一條底線。為此，有必要將精準(zhǔn)扶貧有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)的規(guī)定不斷細(xì)化和法律化，在確保扶貧規(guī)則確定性的同時(shí)，保持法律可救濟(jì)性渠道的暢通。在很大程度上以熟人社會(huì)為特征的農(nóng)村扶貧，確保外來(lái)中立干預(yù)力量的存在至關(guān)重要。除了專業(yè)扶貧部門的干預(yù)外，精準(zhǔn)扶貧中采用的抽查機(jī)制和第三方評(píng)估機(jī)制也是一種很好的干預(yù)方式。為了確保救濟(jì)的便捷性和經(jīng)濟(jì)性，紀(jì)檢部門也有必要將精準(zhǔn)扶貧中建立起來(lái)的對(duì)貧困戶投訴的快速回應(yīng)機(jī)制常態(tài)化。此外，雖然扶貧工作將日漸走向常規(guī)化，但精準(zhǔn)扶貧中對(duì)于扶貧干部樹(shù)立起來(lái)的政治和紀(jì)律紅線仍然有必要堅(jiān)持到底，畢竟一旦這條紅線失手，侵害的將是社會(huì)最弱勢(shì)群體的權(quán)利和利益。
?。S金榮，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所副研究員，法學(xué)博士。）
Abstract： Against a background that poverty alleviation is increasingly linked to the human rights-based approach in the international community，an issue arises concerning how to assess the targeted poverty alleviation strategy in China from a human rights perspective .The human rights-based approach emphasizes connecting poverty alleviation with those rights recognized in international human rights conventions，with a focus on the notion of mutidimensional poverty and the empowerment and accountability in the process of poverty alleviation.The targeted poverty alleviation in China embodies the notion of capability poverty and adopts a mutidimensional poverty alleviation strategy.The principles of empowerment and accountability have also been implemented to a large extent.All of the elements existing in the targeted poverty alleviation model such as super political will，government dominance，targeted implementation and unconventional mobilization are critical to ensuring the eventual success of poverty alleviation and human rights protection therein.Generally speaking，some deficiencies in respect of empowerment and rule of law in targeted poverty alleviation will not hinder the overall effectiveness of poverty alleviation.Nevertheless，it will be very helpful to reinforce the empowerment and rule of law in order to insure the fairness and sustainability in poverty alleviation，especially in the inevitable transition from an unconventional model of poverty alleviation to a conventional one in future.
Keywords：Targeted Poverty Alleviation；Human Rights-based Approach，Empowerment；Rule of Law；Unconventional Model
?。ㄘ?zé)任編輯葉傳星）
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