內(nèi)容提要：作為人權(quán)保障制度之一的農(nóng)村法律援助，是一項(xiàng)重要的民生工程。它通過制度化的方式在法律適用的各個(gè)環(huán)節(jié)為廣大農(nóng)村服務(wù)對(duì)象提供法律幫助，體現(xiàn)了對(duì)農(nóng)民群體的關(guān)懷和幫助，是保障農(nóng)民合法權(quán)益獲得平等實(shí)現(xiàn)的重要途徑，也是促進(jìn)農(nóng)村全面發(fā)展的有力舉措。經(jīng)過二十余年的成長(zhǎng)，我國農(nóng)村法律援助工作取得了可喜的成績(jī)，但仍然存在供需失衡、范圍狹窄、經(jīng)費(fèi)緊張等突出問題。因此，我們應(yīng)立足農(nóng)村法律援助的實(shí)踐，擴(kuò)充援助隊(duì)伍，提升援助質(zhì)量，拓寬援助范圍，落實(shí)經(jīng)費(fèi)支持，讓農(nóng)村法律援助真正看得見、摸得著、用得起、行得好。
關(guān)鍵詞：人權(quán) 平等權(quán) 發(fā)展權(quán) 法律援助
一、問題的提出
受經(jīng)濟(jì)匱乏、知識(shí)貧瘠等因素影響，一些群體難以運(yùn)用法律維護(hù)自己的合法權(quán)益而處于不利地位，針對(duì)困難人群而設(shè)置的法律援助制度誕生，并逐漸在世界大多數(shù)國家得到確立。法律援助在我國制度化始于20世紀(jì)90年代，到2017年，全國共設(shè)立法律援助機(jī)構(gòu)3,200余個(gè)，法律援助工作站7萬余個(gè)，建立便民服務(wù)窗口3,000余個(gè)①。法律援助制度的確立和運(yùn)行在保障司法公正、消解社會(huì)矛盾、維護(hù)社會(huì)秩序等方面發(fā)揮了重要的積極作用。
在我國，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民是影響中國社會(huì)建設(shè)成效的三個(gè)重要因素。在特殊的社會(huì)結(jié)構(gòu)之下，處于相對(duì)劣勢(shì)地位的農(nóng)民往往無法在有限的社會(huì)資源分配中贏得有利的結(jié)果，從而成為弱勢(shì)群體的一部分。中國發(fā)展研究基金會(huì)組織受聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署(UNDP)委托而撰寫的《中國人類發(fā)展報(bào)告2005》中就將無地農(nóng)民、農(nóng)民工和農(nóng)村人群納入了弱勢(shì)群體的范疇。農(nóng)民群體的不利社會(huì)地位引發(fā)的不合理現(xiàn)象是多方面的，除了經(jīng)濟(jì)上的貧困，權(quán)利的缺乏或保障不力也是農(nóng)村弱勢(shì)群體直面的現(xiàn)實(shí)困境，歧視性事件偶有發(fā)生。一方面，利益格局中的劣勢(shì)地位決定了農(nóng)民的需求常常難以得到及時(shí)、有效的回應(yīng)，權(quán)利的確認(rèn)與賦予有所缺失；另一方面，由于知識(shí)文化水平的相對(duì)落后，農(nóng)村人群往往在遭受權(quán)益侵害時(shí)感到茫然無助，經(jīng)濟(jì)上的窘迫和鄉(xiāng)村法律服務(wù)的不完善加大了其尋求法律途徑維護(hù)自身權(quán)益的難度，權(quán)利的保障與救濟(jì)不盡如人意。由政府、社會(huì)共同參與的農(nóng)村法律援助通過制度化的方式在法律適用的各個(gè)環(huán)節(jié)為廣大農(nóng)村服務(wù)對(duì)象提供法律幫助，體現(xiàn)了對(duì)農(nóng)民群體的關(guān)懷和幫助，維護(hù)了農(nóng)民的合法權(quán)益，是保障公民平等獲得法律幫助、促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展的有力舉措。
二、法律援助是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民權(quán)利的有力抓手
實(shí)現(xiàn)國家、社會(huì)、個(gè)人之間利益的協(xié)調(diào)分配是法治國家的治理目標(biāo)。在我國，人們也已經(jīng)普遍認(rèn)識(shí)到，應(yīng)當(dāng)限制公權(quán)、保障公民的基本權(quán)利與自由?！稇椃ā返?3條明確規(guī)定了“國家尊重和保障人權(quán)”的條款，2013年在黨的十八屆三中全會(huì)上更進(jìn)一步明確提出完善人權(quán)司法保障制度的要求。從歷史到當(dāng)下，龐大的農(nóng)民利益集團(tuán)始終是足以影響社會(huì)全局的重要力量，其權(quán)利的保障和實(shí)現(xiàn)也是法治建設(shè)的重中之重，直接映射出我國人權(quán)保障的基本狀況。
(一)法律援助是保障農(nóng)民平等權(quán)益的重要途徑
平等體現(xiàn)在人與人相處時(shí)形成的社會(huì)關(guān)系之中，反映了人們對(duì)于行為對(duì)象與自身的態(tài)度和認(rèn)知。平等與自由是人之為人所應(yīng)享有的基本權(quán)利之一，直接關(guān)乎其他基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，是保障個(gè)體權(quán)利的基礎(chǔ)?！妒澜缛藱?quán)宣言》寫道，人人生而自由，在尊嚴(yán)和權(quán)利上一律平等；人人都有資格享受本宣言所載的一切權(quán)利和自由，不論種族、膚色、性別、語言、財(cái)產(chǎn)、宗教、政治或其他見解、國籍或出身、身份。人們之間的平等意味著主體之間保持同等的地位、享受同等的權(quán)益并承擔(dān)對(duì)等的義務(wù)，是對(duì)個(gè)體基本人格的肯定與尊重。
然而，自然法意義上的平等并不總能理想化地照搬于現(xiàn)實(shí)之中，個(gè)體差異和社會(huì)環(huán)境的復(fù)雜性通常使得強(qiáng)者與弱者的區(qū)分成為了一種不可回避的社會(huì)現(xiàn)象。性別、年齡、體能特征、身體素質(zhì)等生理因素的差別以及經(jīng)濟(jì)財(cái)富、政治能力、社會(huì)地位等制度性安排的不均衡都可能引發(fā)優(yōu)劣之分的不公平情形。拋去參錯(cuò)重出的各種概念化的界定，能力弱、地位低始終是弱者在普遍意義上的共有特征。正因?yàn)槿绱?，無論是生理性弱者還是制度性弱勢(shì)群體都需要獲得更多的關(guān)懷。
“農(nóng)民”一詞在中國具有極其復(fù)雜的內(nèi)涵，除了職業(yè)劃分的意義之外，還代表著一種歷史發(fā)展中形成的特殊身份。“事實(shí)上，在一個(gè)社會(huì)里，總是存在著旨在強(qiáng)加合法區(qū)分的視域的符號(hào)權(quán)力沖突，即旨在建構(gòu)群體的符號(hào)權(quán)力沖突。在這種意義上，符號(hào)權(quán)力就是一種‘造就世界’的力量。” ②城鄉(xiāng)二元管理模式下產(chǎn)生的糧油分配、勞動(dòng)就業(yè)、文化教育、社會(huì)福利等方面的市、農(nóng)分化致使農(nóng)村人群沒有得到應(yīng)有的同等對(duì)待和尊重，不得不在經(jīng)濟(jì)利益、社會(huì)權(quán)利上承受著不同于城市居民的劃分結(jié)果，如薪資的高低、教育資源的優(yōu)劣、醫(yī)療衛(wèi)生條件的好壞、政府公共投入的多少、居住環(huán)境的美丑等。以醫(yī)療衛(wèi)生為例，2016年每萬人擁有城市注冊(cè)護(hù)士人數(shù)49人、農(nóng)村則有15人；城市每萬人醫(yī)療機(jī)構(gòu)床位84.13張，農(nóng)村為39.09張，鄉(xiāng)村現(xiàn)有醫(yī)療資源明顯落后于城市。在社會(huì)大轉(zhuǎn)型進(jìn)程中，政治、經(jīng)濟(jì)體制改革的深入引發(fā)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、區(qū)域結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)、分配結(jié)構(gòu)等多方面的改變和調(diào)整，給城市和農(nóng)村的發(fā)展均帶來了新問題和新機(jī)遇。在中國特色社會(huì)主義建設(shè)的新時(shí)代，農(nóng)村問題千頭萬緒，不合理的差別對(duì)待是農(nóng)民權(quán)利貧乏的根源，是農(nóng)民問題存在的癥結(jié)。
追求公平正義的實(shí)現(xiàn)是法律的終極目標(biāo)。在此意義上，法律更應(yīng)主動(dòng)承擔(dān)起賦予、幫助、維護(hù)弱者合法權(quán)益的責(zé)任。法律領(lǐng)域中的弱者主要表現(xiàn)為因個(gè)人條件或者社會(huì)因素的缺失或不足而出現(xiàn)權(quán)益空白、執(zhí)法偏頗、司法不公、救濟(jì)無力等。平等包括形式上的平等，也包括實(shí)質(zhì)上的平等，既強(qiáng)調(diào)法律內(nèi)容上的平等，也依賴于法律適用上的平等。我國除了在《憲法》中明確規(guī)定“公民在法律上一律平等”的基本原則外，在涉及諸如勞動(dòng)就業(yè)、婚姻繼承、文化教育等法律法規(guī)中也重申了作為弱勢(shì)群體的農(nóng)民所應(yīng)享有的平等地位。但是，在立法領(lǐng)域取得初步體系化成果的同時(shí)，司法領(lǐng)域中針對(duì)侵犯平等權(quán)的個(gè)案的處理卻困難重重。平等權(quán)總要以政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活中的各項(xiàng)具體權(quán)利為載體，否則只是一紙空文。正是鑒于這種內(nèi)涵的獨(dú)特性和適用面的泛化性，在實(shí)踐中形式化的平等常常遮蓋住了實(shí)質(zhì)上的平等，使得平等權(quán)被虛化、淪為最被熟知卻最容易被忽視的權(quán)利。因此，為了避免具文的單一結(jié)果，必須把響亮的平等口號(hào)踐行于法律適用的各個(gè)細(xì)節(jié)，除了抑制和避免歧視、特權(quán)、不正當(dāng)限制等不平等現(xiàn)象的發(fā)生，還應(yīng)當(dāng)積極補(bǔ)救他們已經(jīng)失去的正當(dāng)對(duì)待、積極糾正事實(shí)上的不平等?！妒澜缛藱?quán)宣言》第8條寫明：“任何人當(dāng)憲法或法律所賦予他的基本權(quán)利遭受侵害時(shí)，有權(quán)由合格的國家法庭對(duì)這種侵害行為作有效的補(bǔ)救。”作為公益性服務(wù)的法律援助一直是弱勢(shì)群體進(jìn)入法律領(lǐng)域、獲取權(quán)益保護(hù)的重要途徑，通過實(shí)現(xiàn)平等權(quán)保護(hù)從文本到實(shí)踐的銜接以杜絕平等權(quán)的畫餅充饑。意識(shí)的淡薄和能力的有限，導(dǎo)致部分農(nóng)民要么忍氣吞聲地消極面對(duì)各種不公正待遇，要么通過自殘、鬧訪、纏訟等偏激的方式尋求社會(huì)的關(guān)注。無償為經(jīng)濟(jì)困難或涉及特殊案件的農(nóng)村人群提供法律服務(wù)的做法，體現(xiàn)出對(duì)弱勢(shì)群體的特殊關(guān)懷和保護(hù)，是追求實(shí)質(zhì)平等的必然要求。
(二)法律援助是促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展的得力手段，是農(nóng)民發(fā)展權(quán)的內(nèi)在要求
發(fā)展是社會(huì)進(jìn)步的表現(xiàn)，也是個(gè)人成長(zhǎng)的反映。“每個(gè)人的自由發(fā)展是一切人的自由發(fā)展的條件。” ③個(gè)人發(fā)展權(quán)指向的是主體參與社會(huì)發(fā)展并分享社會(huì)發(fā)展成果的資格，具體表現(xiàn)為可持續(xù)性的個(gè)體能力的充分發(fā)揮和個(gè)人素質(zhì)的綜合提升。發(fā)展是主體追求的結(jié)果，也是主體社會(huì)行為的過程。只有在發(fā)展中，個(gè)人的基本權(quán)利才能得以實(shí)現(xiàn)和維續(xù)。如果說生存權(quán)是個(gè)體存在的前提，那么發(fā)展權(quán)則體現(xiàn)了個(gè)體存在的深層價(jià)值。發(fā)展權(quán)進(jìn)入人權(quán)譜系，是現(xiàn)代人權(quán)概念進(jìn)步的表現(xiàn)。1986年聯(lián)合國大會(huì)通過的《發(fā)展權(quán)利宣言》中釋明“發(fā)展權(quán)是一項(xiàng)不可剝奪的人權(quán)，由于這種權(quán)利，每個(gè)人和所有各國人民均有權(quán)參與、促進(jìn)并享受經(jīng)濟(jì)、社會(huì)文化和政治發(fā)展，在這種發(fā)展過程中，所有人權(quán)和基本自由都能獲得充分實(shí)現(xiàn)。”可見，發(fā)展權(quán)追求的是國家和個(gè)體的綜合、全面的發(fā)展，觸及政治、經(jīng)濟(jì)、文化教育等多個(gè)方面?，F(xiàn)代福利國家將增進(jìn)人們的福祉作為自己的基本宗旨，其中也包涵著對(duì)弱者的保護(hù)和扶助。貧困、低層次這些特點(diǎn)嚴(yán)重限制了弱勢(shì)群體的發(fā)展，更需要重視弱勢(shì)群體發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)，給予適當(dāng)?shù)奶厥鈨A斜。
發(fā)展權(quán)的具體內(nèi)容和實(shí)現(xiàn)程度反映了權(quán)利主體在政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)活動(dòng)中參與的深度和廣度。農(nóng)民作為社會(huì)成員中的一份子，理應(yīng)享有追求自由發(fā)展的平等權(quán)利。在特殊歷史發(fā)展背景下的中國農(nóng)民問題有著更加復(fù)雜的社會(huì)因由。在“重工抑農(nóng)”“以農(nóng)補(bǔ)工”“城鄉(xiāng)二元”、工業(yè)農(nóng)產(chǎn)品“剪刀差”等特定情形下不對(duì)等的傾斜性政策減少了農(nóng)民自我發(fā)展的機(jī)會(huì)，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)難以及時(shí)響應(yīng)市場(chǎng)需求，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)短缺、落后。依照國家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)，2016年城鎮(zhèn)與農(nóng)村居民人均可支配收入分別為33,616元、12,363元；城鎮(zhèn)居民人均消費(fèi)支出23,079元，農(nóng)村居民人均消費(fèi)支出則為10,130元。顯然，相對(duì)于城市居民，農(nóng)村人口總體上仍是經(jīng)濟(jì)利益上的弱者。截至2017年年末，我國農(nóng)村貧困人口有3,046萬人，貧困發(fā)生率為3.1%。經(jīng)濟(jì)上的貧困不僅降低了農(nóng)民的生活質(zhì)量，還影響到了其他能力的行使，教育、就業(yè)、醫(yī)療等方面的不平等待遇制約了農(nóng)民的發(fā)展。除此之外，權(quán)利主體身份的模糊以及既有法律法規(guī)對(duì)農(nóng)民發(fā)展權(quán)過于抽象的規(guī)定加大了發(fā)展權(quán)的救濟(jì)難度。
可見，特殊的自然條件和人為制度在我國農(nóng)村人群自由發(fā)展的道路上設(shè)置了一定障礙。近年來為了解決“三農(nóng)”問題、推進(jìn)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)，國家有計(jì)劃、有針對(duì)性地推出扶貧攻堅(jiān)部署、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等全面深化農(nóng)村改革的舉措，為農(nóng)民權(quán)利發(fā)展提供了良好的契機(jī)。然而，城市和鄉(xiāng)村二元分割格局的不良影響依舊存在，“有勞無功”的農(nóng)民還是難以有效地共享社會(huì)發(fā)展成果，尚未完全走出物質(zhì)貧困、能力貧困、權(quán)利貧困的狀態(tài)。
法律是現(xiàn)代社會(huì)的主要調(diào)控手段，是建立和維持社會(huì)基本秩序的重要工具。實(shí)現(xiàn)農(nóng)民發(fā)展權(quán)不單單是一個(gè)理論課題，更是一項(xiàng)實(shí)踐活動(dòng)，需要更切實(shí)可行的具體措施加以配套。法律援助是社會(huì)公共服務(wù)體系中的組成部分，是農(nóng)民發(fā)展權(quán)的必然要求。一方面，法律援助能幫助農(nóng)民群體完成權(quán)利話語的發(fā)聲，主張法律資源的合理分配，以賦予其更充分的發(fā)展權(quán)能。另一方面，法律援助引導(dǎo)需要幫助的農(nóng)村人群通過訴訟或非訴訟的方式合法地主張自己的權(quán)利，妥善解決工作與生活中的各種矛盾和糾紛。
三、農(nóng)村法律援助現(xiàn)狀的審視
法律援助包含著濃濃的人道主義關(guān)懷，體現(xiàn)了對(duì)公平正義的法律精神的追尋。近年來，在國家的推動(dòng)下，農(nóng)村法律援助取得了喜人的成績(jī)。例如，2017年全國共辦理農(nóng)民工法律援助案件44萬余件，農(nóng)民工受援人達(dá)49萬余人次，為農(nóng)民工討薪83億余元，有效維護(hù)了農(nóng)民工合法權(quán)益。④鄉(xiāng)村振興，治理有效是基礎(chǔ)。作為制度性弱勢(shì)群體，農(nóng)民的權(quán)益問題充滿了復(fù)雜性。尤其是在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和社會(huì)全面轉(zhuǎn)型的當(dāng)下，各種舊有問題與新增矛盾交織，糾紛數(shù)量增多、類型多樣，農(nóng)村土地被強(qiáng)行征用、農(nóng)民工工資拖欠、打工環(huán)境和勞動(dòng)保護(hù)不理想、農(nóng)民子女城市入學(xué)困難、農(nóng)村環(huán)境污染等現(xiàn)象備受關(guān)注，對(duì)法律援助工作提出了新的要求和挑戰(zhàn)。
(一)有限的援助隊(duì)伍與巨大的現(xiàn)實(shí)需求之間的不平衡
在現(xiàn)代法治社會(huì)中，權(quán)利已經(jīng)成為占據(jù)社會(huì)主流地位的話語。農(nóng)村人群的權(quán)利意識(shí)也日益高漲，對(duì)法律的需求大為增加?？墒?，農(nóng)民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)與保障并非如此輕而易舉，迫切需要專業(yè)人員的指導(dǎo)和幫助。
我國法律援助制度自建立以來得到快速發(fā)展，形成了相對(duì)完善的援助機(jī)構(gòu)體系。然而，總體數(shù)量的增多并沒有充分滿足不斷擴(kuò)展的農(nóng)村法律需求，大部分法律援助人員和機(jī)構(gòu)都遠(yuǎn)離相對(duì)落后的農(nóng)村地區(qū)，造成了農(nóng)村公共法律服務(wù)市場(chǎng)供需之間的不平衡。除了數(shù)量分布上的不合理外，城鄉(xiāng)法律援助隊(duì)伍的素質(zhì)也有著明顯差距，低收益與高成本之間的沖突，使得在法律領(lǐng)域經(jīng)驗(yàn)豐富的律師大多不愿意或無精力處理農(nóng)村法律援助案件，而扎根于基層的司法助理員和基層法律服務(wù)工作者所掌握的法學(xué)知識(shí)主要來源于短期的培訓(xùn)，缺乏系統(tǒng)的學(xué)習(xí)和考核，大大降低了法律援助的質(zhì)量，甚至招致受援對(duì)象的不滿和懷疑。
(二)狹隘的援助范圍與復(fù)雜的矛盾糾紛之間的不平衡
農(nóng)業(yè)強(qiáng)不強(qiáng)、農(nóng)村美不美、農(nóng)民富不富，決定著全面小康社會(huì)的成色和社會(huì)主義現(xiàn)代化的質(zhì)量。我國政府一直高度重視農(nóng)村的建設(shè)與發(fā)展，將“三農(nóng)問題”作為政府工作的重心，先后出臺(tái)了一系列政策用以保障農(nóng)村的基礎(chǔ)建設(shè)、改善農(nóng)村面貌、推進(jìn)農(nóng)業(yè)的穩(wěn)步發(fā)展。在深化農(nóng)村改革的生動(dòng)實(shí)踐中，農(nóng)民的收入顯著提高、生活狀況有了較大的改觀，但是社會(huì)的大變革也加速了村落傳統(tǒng)結(jié)構(gòu)的解體，暴露出許多積累下來的社會(huì)弊病，勞資糾紛、村務(wù)管理糾紛、征地拆遷安置補(bǔ)償糾紛、醫(yī)患糾紛、物業(yè)管理糾紛等新問題也層出不窮，出陳易新之下對(duì)法律不甚了解的農(nóng)村人群愈發(fā)手足無措，希冀獲得專業(yè)人員的指點(diǎn)和扶助，法律援助的需求量逐年增大。然而，發(fā)展相對(duì)滯后的農(nóng)村法律援助仍然困守著“一刀切”的限制，將許多待援助的對(duì)象和事件排斥在外，導(dǎo)致農(nóng)村人群對(duì)法律援助產(chǎn)生許多錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí)，不敢求助、不會(huì)求助、不愿求助的現(xiàn)象依舊較為普遍，無法很好地滿足新形勢(shì)下農(nóng)村法律服務(wù)的需求。
相對(duì)單一的標(biāo)準(zhǔn)決定了農(nóng)村法律援助的門檻偏高，使得部分渴望法律幫助卻請(qǐng)不起、請(qǐng)不到律師的人群只能望洋興嘆。依照現(xiàn)有法律的規(guī)定，申請(qǐng)法律援助的對(duì)象限于經(jīng)濟(jì)困難者或盲、聾、啞、未成年人等特殊人群。其中，經(jīng)濟(jì)困難的具體標(biāo)準(zhǔn)由地方政府參照當(dāng)?shù)鼐用袢司芍涫杖霠顩r加以確定。在較長(zhǎng)的時(shí)間里，只有享受城鄉(xiāng)居民最低生活保障的極其貧困者才能獲得法律援助的申請(qǐng)資格，而他們只是龐大的農(nóng)村貧困人口中的一小部分，更多的剛剛解決溫飽但收入不穩(wěn)定的相對(duì)貧困群體卻被拒之門外。
不僅如此，援助事項(xiàng)的限制進(jìn)一步縮小了法律援助的范圍，很多即便達(dá)到經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)的申請(qǐng)也難以真正獲得認(rèn)可，尤其是一些與農(nóng)民群眾基本利益密切相關(guān)的事情也被排斥在外。這與法律援助服務(wù)困難群眾、追求實(shí)質(zhì)正義的目的相違背，嚴(yán)重影響了法律援助的實(shí)效。
(三)短缺的援助資金與持續(xù)增長(zhǎng)的業(yè)務(wù)活動(dòng)之間的不平衡
近年來，在黨和國家的關(guān)注和支持下，法律援助經(jīng)費(fèi)的數(shù)值持續(xù)攀升。全國已有91.4%的地方將法律援助業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算，23個(gè)省(區(qū)、市)建立了省級(jí)法律援助專項(xiàng)資金，22個(gè)省份調(diào)整了辦案補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。2014年各級(jí)地方財(cái)政共投入法律援助經(jīng)費(fèi)12.9億余元，是《法律援助條例》頒布前的9倍。但是，起點(diǎn)低、保障不到位、管理混亂等問題仍未得到根本解決。隨著農(nóng)村法律服務(wù)需求的擴(kuò)張，法律援助的知曉率不斷提高，援助工作總量增長(zhǎng)顯著。據(jù)統(tǒng)計(jì)，“十二五”期間，湖南省共指派辦理各類法律援助案件14.2萬件，年均增幅超過10%，提供法律咨詢50余萬人次，近百萬人受益。辦案數(shù)量的增加意味著需要更雄厚的資金作為保障。此外，鄉(xiāng)村糾紛呈現(xiàn)出多樣化、復(fù)雜化、群體化的特點(diǎn)，加之道德、法律、習(xí)俗等規(guī)則交匯融合的社會(huì)環(huán)境，增大了法律案件的處理難度，維權(quán)成本相對(duì)較高，對(duì)法律援助資金的投入提出了更高的要求。
按照《法律援助條例》的規(guī)定，我國法律援助采取的是以政府為主、社會(huì)為輔的經(jīng)費(fèi)來源模式?？h級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)采取積極措施為法律援助提供財(cái)政支持，同時(shí)國家鼓勵(lì)社會(huì)對(duì)法律援助活動(dòng)提供捐助。但由于缺乏細(xì)則化、準(zhǔn)確化的規(guī)定，法律援助的經(jīng)費(fèi)難以落實(shí)到位。一方面，作為法律援助資金主要來源的政府財(cái)政撥款隨意性較大，缺乏嚴(yán)格的約束。開支用途的模糊和法律援助最低保障資金的空缺使得政府可以相對(duì)自主地決定法律援助經(jīng)費(fèi)的預(yù)算、撥付，地方財(cái)政收入的高低和對(duì)法律援助的不同態(tài)度決定了各地法律援助經(jīng)費(fèi)的數(shù)額差距較大，尤其是部分經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的農(nóng)村地區(qū)無法獲得基本的法律援助經(jīng)費(fèi)，主要承擔(dān)著基層法律援助職責(zé)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所大多捉襟見肘、設(shè)施簡(jiǎn)陋。另一方面，廣泛募集社會(huì)資金也是我國法律援助經(jīng)費(fèi)的重要來源。自1997年成立以來的20余年中，中國法律援助基金會(huì)共資助辦理法律援助案件47萬余件，讓1,640萬群眾直接受益。2015年以來，中國法律援助基金會(huì)不斷提升公益法律服務(wù)的供給能力，大力推進(jìn)法律援助慈善項(xiàng)目深化實(shí)施，共辦理法律援助案件近20萬件，為32萬余貧困人口挽回經(jīng)濟(jì)損失129億余元。但是，法律援助的公益性決定了對(duì)社會(huì)捐贈(zèng)秉持的是自愿原則。有效管理和監(jiān)督的缺乏也為這種自發(fā)行為的發(fā)展埋下了隱患。
四、完善農(nóng)村法律援助制度的對(duì)策
要實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的美好目標(biāo)，就必須扎實(shí)解決農(nóng)民問題。2015年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于完善法律援助制度的意見》，明確了法律援助工作在覆蓋范圍、質(zhì)量管理、資源保障、組織領(lǐng)導(dǎo)等方面的要求，為法律援助事業(yè)今后的發(fā)展指明了方向。2017年，國務(wù)院印發(fā)《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》，再次明確法律援助工作是基本社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目之一，是社會(huì)救助的重要組成部分。我們需要清醒地認(rèn)識(shí)農(nóng)村法律援助工作的不足，正確處理制度設(shè)計(jì)與發(fā)展要求之間的矛盾，打造適合我國國情的農(nóng)村法律援助制度。
(一)擴(kuò)充農(nóng)村法律援助隊(duì)伍，提升農(nóng)村法律援助質(zhì)量
為了實(shí)現(xiàn)農(nóng)村現(xiàn)代化的目標(biāo)，黨和國家確定了按照生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主的要求建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的重大戰(zhàn)略舉措。其中，健全農(nóng)村公共法律服務(wù)體系，打造法治鄉(xiāng)村是鄉(xiāng)村治理任務(wù)中的重要內(nèi)容。針對(duì)農(nóng)村公共法律服務(wù)市場(chǎng)的供需失衡狀態(tài)，應(yīng)當(dāng)不斷擴(kuò)充農(nóng)村法律援助隊(duì)伍，在供給量上與日益增長(zhǎng)的需求相對(duì)接。首先，調(diào)整原有的法律資源隊(duì)伍分配狀態(tài)，改變城鄉(xiāng)之間畸重畸輕的不合理結(jié)構(gòu)，適當(dāng)增加農(nóng)村法律援助機(jī)構(gòu)的編制，引導(dǎo)注冊(cè)律師流向農(nóng)村法律服務(wù)市場(chǎng)。其次，隸屬于政府的法律援助機(jī)構(gòu)并不是唯一的法律援助承擔(dān)主體，社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)組織、人民團(tuán)體或其他組織組建的法律援助團(tuán)體也是基層法律援助的重要參與者。例如，由司法部、共青團(tuán)中央發(fā)起的“1+1”大型法律援助公益活動(dòng)號(hào)召與集中起部分律師、大學(xué)生和基層法律服務(wù)工作者等法律援助志愿人員投入律師資源相對(duì)短缺的中西部地區(qū)的法律援助工作之中，極大地充實(shí)了法律援助的隊(duì)伍。從2009年項(xiàng)目實(shí)施以來，已連續(xù)8年向中西部地區(qū)的392個(gè)縣(區(qū))派出了1,300多人次法律援助志愿者，共辦理法律援助案件5.4萬余件，開展普法宣傳和法治講座超過1.8萬場(chǎng)，為上百萬困難群眾提供了優(yōu)質(zhì)的法律服務(wù)，化解了上萬起群體性矛盾糾紛，直接受益群眾達(dá)1,570萬余人，為受援群眾挽回經(jīng)濟(jì)損失近30億元。值得提出的是，越來越多的社會(huì)成員個(gè)人主動(dòng)地走進(jìn)大有可為的鄉(xiāng)村社會(huì)，為農(nóng)村法律援助事業(yè)添磚加瓦。如湖南秦希燕聯(lián)合律師事務(wù)所2003年創(chuàng)立“為農(nóng)民工討工資律師免費(fèi)服務(wù)團(tuán)”，堅(jiān)持為農(nóng)民工討薪貢獻(xiàn)力量，截至2017年已免費(fèi)為近3萬名農(nóng)民工討薪近3億元。
法律援助的質(zhì)量也是考察法律援助的重要因素。只有實(shí)現(xiàn)法律援助的優(yōu)質(zhì)性，才能真正保障廣大農(nóng)民權(quán)益的公平對(duì)待和有效落實(shí)。目前，我國參與農(nóng)村法律援助的主體專業(yè)素質(zhì)參差不齊，無法保證法律援助的效果。因此，全面提升法律援助人員的專業(yè)知識(shí)和職業(yè)技能、實(shí)現(xiàn)法律援助隊(duì)伍的正規(guī)化、專業(yè)化就變得尤為重要。首先，基層法律服務(wù)工作者是實(shí)踐中承擔(dān)農(nóng)村法律援助工作的主體。應(yīng)該盡可能有效地利用本地的法律資源，通過培訓(xùn)、交流等方式提升基層法律服務(wù)人員的專業(yè)技能和職業(yè)道德，并科學(xué)地設(shè)計(jì)考核的方式，幫助其迅速、有效地成為基層法律援助的排頭兵。其次，挑選部分經(jīng)驗(yàn)豐富、業(yè)務(wù)知識(shí)扎實(shí)的優(yōu)秀法律人員進(jìn)入農(nóng)村法律援助隊(duì)伍，指導(dǎo)和幫助農(nóng)村法律服務(wù)人員開展法律活動(dòng)。應(yīng)將已經(jīng)試行的值班律師的做法推廣到鄉(xiāng)村社會(huì)之中，逐步形成較為固定的農(nóng)村法律援助工作制度。
單憑在編的法律援助人員已經(jīng)無法滿足快速增長(zhǎng)的農(nóng)村法律服務(wù)需求，需要?jiǎng)訂T更多的社會(huì)力量加入法律援助活動(dòng)，以彌補(bǔ)現(xiàn)有人員不足的缺陷。如由法律援助機(jī)構(gòu)聯(lián)合工會(huì)、婦聯(lián)、消費(fèi)者協(xié)會(huì)等團(tuán)體性組織中的人員組成常規(guī)性的法律援助小組為農(nóng)村法律援助對(duì)象提供更為全面、更為專業(yè)化的服務(wù)。還可以充分調(diào)動(dòng)法學(xué)教育機(jī)構(gòu)的師生以及有一定法律知識(shí)、樂于奉獻(xiàn)的社會(huì)群眾協(xié)助、參與農(nóng)村法律援助活動(dòng)，及時(shí)、細(xì)致地回應(yīng)援助對(duì)象的需求。
(二)提高農(nóng)民權(quán)利意識(shí)，拓寬農(nóng)村法律援助的范圍和渠道
法律援助是一項(xiàng)重要的民生工程。以人為本、促進(jìn)公平正義的基本原則要求做到“應(yīng)援盡援”，將法律援助放在老百姓的手邊。而原有的法律援助條件已經(jīng)無法適應(yīng)全面改革帶來的新局面新景象，應(yīng)當(dāng)依據(jù)社會(huì)形勢(shì)的變化不斷調(diào)整和修訂法律援助的適用。
首先，正確的法治觀念和必要的法律知識(shí)是營造良好的農(nóng)村法治環(huán)境的基礎(chǔ)。為此，應(yīng)扎實(shí)推進(jìn)普法工作，有針對(duì)性地對(duì)農(nóng)村人群工作與生活中經(jīng)常遇到的法律問題和法律援助的基本政策進(jìn)行宣傳，增強(qiáng)農(nóng)民的維權(quán)意識(shí)，讓更多的農(nóng)村人群知曉法律援助的重要意義以及如何獲得法律援助。
其次，為了使“打不起官司的窮人”能夠獲得應(yīng)有的法律幫助，應(yīng)調(diào)整農(nóng)村法律援助事項(xiàng)范圍、適當(dāng)降低農(nóng)村法律援助門檻。經(jīng)濟(jì)困難的標(biāo)準(zhǔn)并不是一成不變的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平的發(fā)展適時(shí)地加以調(diào)整。并且，經(jīng)濟(jì)困難只是法律援助得以適用的情形之一，而非唯一的標(biāo)準(zhǔn)。應(yīng)將著眼于農(nóng)村現(xiàn)狀，將涉及勞動(dòng)保障、婚姻家庭、食品藥品、教育醫(yī)療、土地權(quán)屬等與民生緊密相關(guān)的事項(xiàng)納入農(nóng)村法律援助范圍，切實(shí)幫助農(nóng)村人群合法、有效地解決生產(chǎn)經(jīng)營和社會(huì)生活中的難題，讓法律援助更加貼近生活。2017年全國已有30個(gè)省份將涉及勞動(dòng)保障、婚姻家庭、食品藥品、教育醫(yī)療等與民生緊密相關(guān)的事項(xiàng)納入補(bǔ)充事項(xiàng)范圍，20個(gè)省份將經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整至低收入、最低工資標(biāo)準(zhǔn)或者低保標(biāo)準(zhǔn)的2倍。⑤
基于便民化和受助及時(shí)化的考慮，還應(yīng)簡(jiǎn)化法律援助的程序，進(jìn)一步在鄉(xiāng)、村二級(jí)廣泛鋪設(shè)便民窗口，運(yùn)用服務(wù)熱線、網(wǎng)絡(luò)、電子平臺(tái)等現(xiàn)代化的信息服務(wù)手段拓寬法律援助渠道，惠及更多的農(nóng)村困難對(duì)象，讓廣大農(nóng)民會(huì)用、能用法律援助這一維權(quán)工具。
(三)完善農(nóng)村法律援助經(jīng)費(fèi)保障體系，充分發(fā)揮政府和社會(huì)的作用
將口號(hào)變成行動(dòng)，離不開相應(yīng)的資源。人力、物力的充備與否影響著行為結(jié)果的好壞。經(jīng)費(fèi)緊缺是農(nóng)村法律援助制度陷入發(fā)展瓶頸的一個(gè)重要原因。
我國法律援助確立的是以政府為主的模式。應(yīng)進(jìn)一步落實(shí)政府的法律援助責(zé)任，保障法律援助的政府財(cái)政撥款。明確法律援助經(jīng)費(fèi)的構(gòu)成和標(biāo)準(zhǔn)，確保農(nóng)村尤其是偏僻、落后地區(qū)的法律援助投入。為了有效地吸引法律人才參與法律援助工作，可以考慮適當(dāng)提高法援案件的辦案經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼，采取政府購買服務(wù)的方式引導(dǎo)城市律師有計(jì)劃地踏入農(nóng)村法律服務(wù)市場(chǎng)。
在資源相對(duì)短缺的現(xiàn)實(shí)情形下，更應(yīng)整合社會(huì)資源、積極爭(zhēng)取社會(huì)資本多渠道的支持。靈活運(yùn)用各種方式擴(kuò)大對(duì)法律援助的宣傳，引導(dǎo)社會(huì)關(guān)注農(nóng)村法律援助事業(yè)的發(fā)展，吸引各界人士奉獻(xiàn)愛心。對(duì)于已經(jīng)成立的法律援助專項(xiàng)基金應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)督和管理，保障基金的專款專用。
人權(quán)保障沒有最好，只有更好。作為平等成員的農(nóng)民群體的發(fā)展關(guān)聯(lián)著社會(huì)進(jìn)步的全局，是中國經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵所在。在政府的指導(dǎo)和幫助下，農(nóng)村面貌煥然一新，農(nóng)民日子越來越好。然則，城鄉(xiāng)之間的差別性歧視依舊存在，農(nóng)村基本人權(quán)的保障仍然有待完善。2018年1月中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》中明確提出：“健全農(nóng)村公共法律服務(wù)體系，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民的法律援助和司法救助”。法律援助制度是解決日益增長(zhǎng)的鄉(xiāng)村法律服務(wù)需求與相對(duì)短缺的法律資源之間矛盾的有效途徑，是深入落實(shí)尊重和保障人權(quán)的基本法律原則的重要舉措。我們有理由相信，在新農(nóng)村建設(shè)的偉大戰(zhàn)略安排下，通過加強(qiáng)人員、資金保障的配套與落實(shí)，及時(shí)更新法律援助的理念，不斷完善法律援助制度的建設(shè)，能夠改變受援者眾、施援者寡的不合理狀態(tài)，讓法律援助真正看得見、摸得著、用得起、行得好。
?。S娟，中國人民大學(xué)法學(xué)院博士研究生。本文系湖南省教育廳科學(xué)研究項(xiàng)目“功能主義范式下的湖南鄉(xiāng)村糾紛解決路徑研究”(項(xiàng)目號(hào)：11C1297)以及湖南省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)成果評(píng)審委員會(huì)研究項(xiàng)目“法社會(huì)學(xué)視野下的湖南農(nóng)村多元糾紛解決機(jī)制”(項(xiàng)目號(hào)：1011331B)的階段性成果。）
注釋：
①參見司法部：《2017年全國法律援助受援人達(dá)138.8萬人次》，載新浪網(wǎng)，2018年3月9日訪問。
?、赑.Bourdieu，In Other Words：Essays Towards a Reflective Sociology，Stanford University 1990，p.13.
?、邸恶R克思恩格斯選集》，第2版，第1卷，人民出版社1995年版，第294頁。
?、軈⒁姟?017年全國法律援助機(jī)構(gòu)為農(nóng)民工討薪83億》，載人民網(wǎng)，2018年2月8日訪問。
?、輩⒁娝痉ú糠稍ぷ餍侣劙l(fā)布會(huì)，載司法部網(wǎng)站，2018年3月9日訪問。
Abstract: As one of the rural human rights protection systems，legal aid is an important well-being project.It provides legal assistance to rural people in every aspect of the application of the law，and reflects the care and assistance given to the peasant groups.It is an important way to ensure the equal realization of farmers ' legitimate rights and interests，and it is also a powerful measure to promote the all-round development of rural population.After more than 20 years of growth，China's rural legal aid work has achieved gratifying results.However，there are still outstanding problems such as unbalanced supply and demand，narrow scope，and tight funding.Therefore，we should build on the practice of rural legal aid to expand the number of aid teams，improve the quality of aid，broaden the scope of aid，and provide financial support so that rural legal aid can be truly visible，accessible，affordable and well performed.
(責(zé)任編輯劉更銀)
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