內(nèi)容提要：1993年世界人權(quán)大會(huì)以來(lái)，非洲共有9個(gè)國(guó)家實(shí)施了10期人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃。對(duì)這些計(jì)劃的文本及相關(guān)實(shí)施情況進(jìn)行分析可以發(fā)現(xiàn)，有四種機(jī)制對(duì)于提升國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃的實(shí)施效能具有比較關(guān)鍵的作用，分別為：本國(guó)核心人權(quán)問(wèn)題的定位聚焦機(jī)制，行動(dòng)計(jì)劃與其他發(fā)展戰(zhàn)略的嵌套融合機(jī)制，本國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)及相關(guān)資源的挖掘利用機(jī)制，國(guó)內(nèi)公共沖突的有效治理及公共秩序保障機(jī)制。明確并統(tǒng)籌這些機(jī)制對(duì)于提升發(fā)展中國(guó)家的人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃效能具有比較突出的現(xiàn)實(shí)意義。
關(guān)鍵詞：非洲 國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃 人權(quán)政策
通過(guò)制定和實(shí)施國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃來(lái)系統(tǒng)地保障和促進(jìn)人權(quán)是一種世界范圍內(nèi)廣受認(rèn)可的施政方式。1993年舉行的世界人權(quán)大會(huì)提出了制定國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃的倡議，大會(huì)通過(guò)《維也納宣言和行動(dòng)綱領(lǐng)》，“建議每個(gè)會(huì)員國(guó)考慮是否可以擬訂國(guó)家行動(dòng)計(jì)劃，認(rèn)明該國(guó)為促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)所應(yīng)采取的步驟”。①
從1993年到2017年，先后有9個(gè)非洲國(guó)家制定和實(shí)施了10期國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃，分別為：馬拉維制定的《人權(quán)領(lǐng)域的國(guó)家行動(dòng)計(jì)劃(1995-1996年)》，南非制定的《保護(hù)和促進(jìn)人權(quán)國(guó)家行動(dòng)計(jì)劃(1998年)》，尼日利亞制定的《促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)國(guó)家行動(dòng)計(jì)劃(2006年)》《促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)國(guó)家行動(dòng)計(jì)劃(2009-2013年)》，坦桑尼亞制定的《國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃(2013-2017年)》，利比里亞制定的《國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃(2013-2018年)》，索馬里制定的《索馬里人權(quán)路線行動(dòng)計(jì)劃(2015-2016年)》，這7期人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃是本文研究的重點(diǎn)。此外，根據(jù)聯(lián)合國(guó)人權(quán)高專(zhuān)辦網(wǎng)站顯示，位于非洲的民主剛果、佛得角、毛里塔尼亞分別在2000年、2003年、2003年制定和實(shí)施了國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃，但由于尚未獲得英文版本，這三期人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃暫不列入研究范圍。
通過(guò)對(duì)比非洲各國(guó)人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃的文本，提煉他們重點(diǎn)關(guān)注的內(nèi)容和形成的機(jī)制性做法，參考各國(guó)在聯(lián)合國(guó)人權(quán)理事會(huì)普遍定期審議中各國(guó)的陳述及國(guó)際社會(huì)的評(píng)價(jià)情況，參考相關(guān)國(guó)家在人類(lèi)發(fā)展指數(shù)方面的變化情況，可以歸納出在保障人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃的有效性中發(fā)揮著關(guān)鍵作用的四種機(jī)制：本國(guó)核心人權(quán)問(wèn)題的定位聚焦機(jī)制，行動(dòng)計(jì)劃與其他發(fā)展戰(zhàn)略的嵌套融合機(jī)制，本國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)及相關(guān)資源的挖掘利用機(jī)制，國(guó)內(nèi)公共沖突的有效治理和公共秩序保障機(jī)制。具備了這四種機(jī)制并不能保障行動(dòng)計(jì)劃一定會(huì)取得非常好的效果，但如果這四種機(jī)制缺失，則會(huì)導(dǎo)致比較嚴(yán)重的負(fù)面后果。
一、本國(guó)核心人權(quán)問(wèn)題的定位聚焦機(jī)制
一個(gè)國(guó)家或社會(huì)的人權(quán)政策與規(guī)劃要取得理想的效果，需要深度扎根于自身獨(dú)特的歷史背景和社會(huì)現(xiàn)實(shí)，從中識(shí)別最需要面對(duì)和處理的問(wèn)題，從中尋找各類(lèi)人權(quán)問(wèn)題的相互關(guān)系和共性根源。通過(guò)對(duì)非洲諸國(guó)人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃文本和實(shí)施過(guò)程的研究，可以發(fā)現(xiàn)，這些國(guó)家大多數(shù)重視自身所處的歷史背景和社會(huì)現(xiàn)實(shí)，注重從歷史和現(xiàn)實(shí)的縱向維度中思考和概括現(xiàn)在所面臨的問(wèn)題和需要采取的舉措。
比如，長(zhǎng)達(dá)350年的殖民統(tǒng)治、種族隔離及種族歧視是南非社會(huì)問(wèn)題的重要根源，南非在其國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃中，開(kāi)篇就回顧了自身在人權(quán)保障方面的歷史和存在的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，將消除種族歧視，建立公平的社會(huì)作為人權(quán)保障的重要內(nèi)容。從聯(lián)合國(guó)人權(quán)理事會(huì)普遍定期審議來(lái)看，南非在改變種族歧視方面的努力得到了很多國(guó)家的認(rèn)可。其中，有幾內(nèi)亞、馬來(lái)西亞、中國(guó)、剛果民主共和國(guó)、塞內(nèi)加爾等22個(gè)國(guó)家注意到了南非為克服種族歧視問(wèn)題所采取的各種舉措，馬來(lái)西亞、古巴、博茲瓦納、英國(guó)、約旦等5個(gè)國(guó)家強(qiáng)調(diào)了南非在消除種族歧視方面的典范或領(lǐng)導(dǎo)者作用，中國(guó)、俄羅斯、巴基斯坦、加納、斯里蘭卡等8個(gè)國(guó)家要求分享相關(guān)經(jīng)驗(yàn)或希望獲得進(jìn)一步的信息，剛果民主共和國(guó)、毛里塔尼亞等4個(gè)國(guó)家希望南非重視現(xiàn)在仍然存在的種族歧視問(wèn)題，并采取舉措加以解決。②可以看出，南非在消除種族歧視方面在聯(lián)合國(guó)得到了非常廣泛的關(guān)注和贊譽(yù)，為其國(guó)家人權(quán)形象的改善起到了非常重要的作用。
又如，索馬里的人權(quán)保障面臨的最大障礙是國(guó)內(nèi)動(dòng)蕩不安的政治形勢(shì)，以及恐怖主義造成的脆弱的安全狀況，對(duì)政府官員、人權(quán)維護(hù)者和平民頻頻發(fā)動(dòng)的恐怖主義攻擊，造成了持續(xù)的集體恐慌，迅速改變這種環(huán)境成為政府的當(dāng)務(wù)之急。③在綜合判斷國(guó)內(nèi)形勢(shì)的基礎(chǔ)上，確定了四項(xiàng)優(yōu)先領(lǐng)域，分別為：設(shè)立獨(dú)立的國(guó)家人權(quán)委員會(huì)；對(duì)婦女、人權(quán)和社會(huì)發(fā)展部開(kāi)展人權(quán)方面的能力建設(shè)；保護(hù)弱勢(shì)群體和平民；遵守國(guó)際人道主義法。④
和一些發(fā)達(dá)國(guó)家將人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃的主題聚焦在一個(gè)方面或少數(shù)幾個(gè)方面不同，非洲國(guó)家的人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃往往要將很多個(gè)問(wèn)題及其解決計(jì)劃納入其中，所以，需要回應(yīng)的核心問(wèn)題可能有多個(gè)。明確核心問(wèn)題對(duì)于非洲國(guó)家有效制定和實(shí)施國(guó)家行政計(jì)劃是很重要的。這是因?yàn)椋?1)非洲國(guó)家普遍面對(duì)著人權(quán)問(wèn)題復(fù)雜化、相互交織、基礎(chǔ)薄弱、資源有限、社會(huì)秩序脆弱的現(xiàn)狀，如果不能將有限的資源進(jìn)行一定程度的集中，將很難取得現(xiàn)實(shí)成效。從這個(gè)意義上說(shuō)，這種聚焦機(jī)制起著集中注意力和資源的作用，這個(gè)過(guò)程也是非洲國(guó)家政府進(jìn)一步梳理各種人權(quán)問(wèn)題的關(guān)鍵點(diǎn)的過(guò)程。(2)盡管存在著很多人權(quán)問(wèn)題，很多方面的人權(quán)狀況也需要加以改善，但是一些特別嚴(yán)重侵害人權(quán)的現(xiàn)象可能會(huì)引發(fā)更多關(guān)注，也容易對(duì)當(dāng)事人產(chǎn)生更嚴(yán)重的傷害，尤其急需改變。最突出的表現(xiàn)比如，在索馬里制定行動(dòng)計(jì)劃時(shí)，青年黨的各種恐怖襲擊行為還在危害著民眾的生命安全；在坦桑尼亞、利比里亞、尼日利亞等國(guó)制定行動(dòng)計(jì)劃時(shí)，都存在著婦女割禮的現(xiàn)象，這種傳統(tǒng)習(xí)俗對(duì)婦女權(quán)利的傷害是結(jié)構(gòu)性、長(zhǎng)期性的，也是最不能讓國(guó)際社會(huì)理解和寬容的；在坦桑尼亞則存在著將白化病人視為極端而加以人為殺害的情形；在不少?lài)?guó)家，艾滋病問(wèn)題造成勞動(dòng)人口在經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)率最高的年齡死亡，同時(shí)導(dǎo)致財(cái)產(chǎn)、收入、代代相傳的技術(shù)和技能、知識(shí)和習(xí)俗的損失。這些都是迫切需要加以改變的現(xiàn)象，所以往往就容易獲得優(yōu)先考慮。
二、行動(dòng)計(jì)劃與其他發(fā)展戰(zhàn)略的嵌套融合機(jī)制
非洲國(guó)家無(wú)一例外面對(duì)著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的多重巨大壓力，有些國(guó)家在制定和實(shí)施人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃時(shí)還面對(duì)著國(guó)內(nèi)動(dòng)蕩不安的暴力沖突環(huán)境，有些則需要將消除大規(guī)模沖突造成的嚴(yán)重人權(quán)侵犯后果作為人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃最重要的內(nèi)容。在歷史問(wèn)題復(fù)雜、政治秩序脆弱、社會(huì)經(jīng)濟(jì)落后、宗族宗教訴求多元復(fù)雜的基礎(chǔ)上推進(jìn)人權(quán)事業(yè)，就需要盡量將人權(quán)類(lèi)目標(biāo)和其他經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的目標(biāo)相契合，和其他發(fā)展規(guī)劃相協(xié)調(diào)，才有可能取得預(yù)期的效果。在這種情況下，難以具體講清到底是不是人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃導(dǎo)致的人權(quán)狀況變化，因?yàn)檫€可能有其他相關(guān)規(guī)劃在起作用。但也從另一角度講，只有和其他規(guī)劃相互支撐的人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃，才可能是有效的人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃。
比如，坦桑尼亞非常強(qiáng)調(diào)人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃與其他發(fā)展規(guī)劃的一致性和互融性，強(qiáng)調(diào)國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃在現(xiàn)有的國(guó)家政策和戰(zhàn)略上強(qiáng)化基于人權(quán)的途徑，包括坦桑尼亞國(guó)家發(fā)展與減貧戰(zhàn)略(MKUKUTA)、桑給巴爾島發(fā)展與減貧戰(zhàn)略(MKUZA)、千年發(fā)展目標(biāo)、2025愿景、五年發(fā)展規(guī)劃(2011.12-2015/2016年)，以及其他部委和機(jī)構(gòu)的現(xiàn)有行動(dòng)計(jì)劃。⑤強(qiáng)調(diào)國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃不應(yīng)被看作為一個(gè)獨(dú)立于其他國(guó)家發(fā)展規(guī)劃的計(jì)劃。在制定國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃的過(guò)程中，協(xié)調(diào)委員會(huì)將那些直接或間接地與人權(quán)相關(guān)的國(guó)家發(fā)展目標(biāo)、政策目標(biāo)、程序和具體的干預(yù)措施一并考慮了進(jìn)去。⑥這種做法具有兩個(gè)方面的積極影響：一方面，避免人權(quán)另起一套及被孤立，確保人權(quán)的各項(xiàng)目標(biāo)體現(xiàn)在相關(guān)的發(fā)展理念和計(jì)劃中；另一方面，能夠相當(dāng)程度上引起廣大公務(wù)員對(duì)人權(quán)的重視，并將人權(quán)價(jià)值融入到日常的行政管理和公共政策制定與執(zhí)行過(guò)程中去。
又如，利比里亞實(shí)施國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃的同時(shí)，還在制定或?qū)嵤┲秶?guó)家撫平創(chuàng)傷、維護(hù)和平與和解戰(zhàn)略路線圖》、打擊販運(yùn)人口計(jì)劃、《國(guó)家遠(yuǎn)景規(guī)劃：2030年利比里亞崛起》、轉(zhuǎn)型計(jì)劃等多種國(guó)家戰(zhàn)略或政策。這些不同的計(jì)劃、規(guī)劃、愿景之間有的彼此包含，有的相互交叉，共同構(gòu)成利比里亞的公共政策系統(tǒng)。這時(shí)就需要將人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃的內(nèi)容、實(shí)施節(jié)奏、評(píng)估方式等與相關(guān)的規(guī)劃進(jìn)行匹配，從而避免政策間的沖突或相互抵制。
還比如，在索馬里的人權(quán)路線圖中，將各種具體的權(quán)利推進(jìn)計(jì)劃和“和平與國(guó)家建設(shè)目標(biāo)”相互匹配和對(duì)應(yīng)，從而避免相關(guān)施政內(nèi)容的相互矛盾或掣肘，這對(duì)于動(dòng)蕩不安、百?gòu)U俱興的社會(huì)環(huán)境來(lái)說(shuō)是非常必要的。
如果各項(xiàng)計(jì)劃能夠彼此融合和嵌套，至少可以產(chǎn)生三個(gè)方面的正向作用：(1)減少相關(guān)部門(mén)間、部門(mén)內(nèi)部的目標(biāo)沖突。在資源有限的情況下，不同目標(biāo)之間如果產(chǎn)生沖突，則只能選擇實(shí)現(xiàn)其中的部分目標(biāo)。如果國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃能夠和其他國(guó)家政策規(guī)劃之間很好地契合，就會(huì)在結(jié)構(gòu)上減少與其他目標(biāo)沖突的可能性，也可以避免單獨(dú)由人權(quán)計(jì)劃制定部門(mén)的自說(shuō)自話而無(wú)法有效影響其他部門(mén)的潛在弊病。(2)減少數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)、檢查評(píng)估等環(huán)節(jié)中的行政成本。每一項(xiàng)計(jì)劃的落實(shí)，每一項(xiàng)政策的實(shí)現(xiàn)，必然要求由相應(yīng)的檢查促進(jìn)機(jī)制和評(píng)估考核體系?？梢韵胂?，如果人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃能夠和其他政策在時(shí)間節(jié)點(diǎn)、政策目標(biāo)、相關(guān)機(jī)制上相融合，就可以減少很多檢查、統(tǒng)計(jì)、評(píng)估等方面的成本，能夠更綜合、系統(tǒng)地來(lái)認(rèn)識(shí)相關(guān)行為的成效和問(wèn)題。(3)增強(qiáng)人權(quán)意識(shí)的滲透成效，從總體上優(yōu)化政策效果。人權(quán)不是一個(gè)單獨(dú)的政策領(lǐng)域，而是包羅萬(wàn)象的綜合系統(tǒng)，幾乎和政府的所有的公共管理和公共服務(wù)行為相關(guān)，幾乎和所有的立法機(jī)關(guān)的相關(guān)立法行為相關(guān)，人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃和其他國(guó)家政策、規(guī)劃相協(xié)調(diào)，更容易將尊重和保障人權(quán)的意識(shí)滲透到相關(guān)政府部門(mén)和公務(wù)員中間，從而在立法、政策及相關(guān)執(zhí)行的各個(gè)環(huán)節(jié)強(qiáng)化尊重和保障人權(quán)的理念。
三、本國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)及資源挖掘和使用機(jī)制
人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃必須以本國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大環(huán)境作為根本支撐。在對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境的依賴(lài)方面，非洲諸國(guó)表現(xiàn)非常顯著。比如，在經(jīng)濟(jì)落后的馬拉維，由于經(jīng)費(fèi)缺乏，導(dǎo)致很多人權(quán)行動(dòng)或承諾無(wú)法實(shí)現(xiàn)，人們受教育權(quán)、健康權(quán)等多項(xiàng)權(quán)利無(wú)法有效保障，很多人權(quán)相關(guān)機(jī)構(gòu)由于經(jīng)費(fèi)的缺乏而運(yùn)轉(zhuǎn)困難。⑦在坦桑尼亞，“經(jīng)濟(jì)限制”對(duì)“實(shí)施國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃”以及“按時(shí)編寫(xiě)提交條約機(jī)構(gòu)的國(guó)家人權(quán)報(bào)告”構(gòu)成了障礙。⑧
行動(dòng)計(jì)劃的實(shí)施需要足夠的資源來(lái)支持，缺乏資源支持的政策很容易成為空中樓閣。在聯(lián)合國(guó)人權(quán)高專(zhuān)辦編寫(xiě)的《國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃指南》中明確提到，“計(jì)劃的成功很大程度上將依賴(lài)于支持其活動(dòng)的資源”，“合理資源的供應(yīng)表明政府對(duì)計(jì)劃和其人權(quán)目的的承諾的尊重。未能提供合理的資源將引起對(duì)政府認(rèn)真態(tài)度和計(jì)劃可信性的質(zhì)疑。” ⑨
對(duì)于制定實(shí)施國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃而言，主要涉及兩類(lèi)活動(dòng)需要耗費(fèi)大量的資金。第一類(lèi)是行動(dòng)總體運(yùn)轉(zhuǎn)性費(fèi)用，包括計(jì)劃制定前的調(diào)研、對(duì)各種團(tuán)體意見(jiàn)的采集、計(jì)劃制定、計(jì)劃宣傳、計(jì)劃監(jiān)督、總體評(píng)估等。這類(lèi)費(fèi)用是著眼于全局的，需要優(yōu)先保障，否則會(huì)嚴(yán)重阻礙計(jì)劃有效實(shí)施。第二類(lèi)是具體項(xiàng)目的實(shí)施費(fèi)用，包括為實(shí)現(xiàn)各個(gè)領(lǐng)域的具體目標(biāo)而采取的各類(lèi)具體活動(dòng)的花費(fèi)。這部分費(fèi)用應(yīng)當(dāng)和政府各部門(mén)本身的年度預(yù)算結(jié)合在一起，這就需要政府各部門(mén)真正將自己內(nèi)部可用資源結(jié)合計(jì)劃的要求，對(duì)人權(quán)相關(guān)活動(dòng)做適當(dāng)?shù)膬A斜。
相對(duì)于全球其他區(qū)域的國(guó)家而言，非洲國(guó)家在發(fā)展階段和可用資源上，普遍具有比較明顯的劣勢(shì)。也正因?yàn)槿绱?，是否能夠?dòng)員起本國(guó)內(nèi)足夠的資源，是否能夠有效地利用聯(lián)合國(guó)和國(guó)際社會(huì)中相關(guān)的資源、經(jīng)驗(yàn)、技術(shù)，從而為本國(guó)服務(wù)，實(shí)現(xiàn)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的本土轉(zhuǎn)化，對(duì)于人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃制定和實(shí)施質(zhì)量有著非常重要的影響。
國(guó)際資源的利用對(duì)于緩解非洲國(guó)家普遍存在的資源短缺現(xiàn)象具有明顯的好處，聯(lián)合國(guó)及很多國(guó)際組織對(duì)支持非洲人權(quán)發(fā)展具有較強(qiáng)的動(dòng)機(jī)。比如，坦桑尼亞的一些人權(quán)項(xiàng)目得到國(guó)際社會(huì)財(cái)政和技術(shù)援助，包括“國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃”“降低母嬰死亡率項(xiàng)目”“增加受教育機(jī)會(huì)方案”“向人權(quán)機(jī)制報(bào)告和普遍定期審議報(bào)告”等。⑩這些都能為非洲國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃的制定和實(shí)施提供技術(shù)、經(jīng)驗(yàn)和資金支持。在對(duì)非洲諸國(guó)的普遍定期審議中，也會(huì)不斷有國(guó)家建議對(duì)相關(guān)國(guó)家或項(xiàng)目提供更多的國(guó)際援助。
但同時(shí)，也需要注意到依賴(lài)外來(lái)資源的負(fù)面后果。這主要表現(xiàn)為對(duì)外來(lái)資金形成依賴(lài)而缺乏獨(dú)立推進(jìn)某項(xiàng)政策或目標(biāo)的能力，而一旦外來(lái)資金無(wú)法持續(xù)，則造成本國(guó)相關(guān)政策無(wú)法有效延續(xù)。比如，在馬拉維參加聯(lián)合國(guó)第二輪普遍定期審議時(shí)，利益攸關(guān)方報(bào)告的聯(lián)署材料提出，馬拉維的艾滋病毒和艾滋病應(yīng)對(duì)措施無(wú)法長(zhǎng)期持續(xù)下去，因?yàn)槌^(guò)90%的資金來(lái)自國(guó)外捐助。?
在爭(zhēng)取和利用國(guó)際資源的同時(shí)，要成功地實(shí)施人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃，更多的是動(dòng)員和整合國(guó)內(nèi)的資源。這就需要政府在以下幾個(gè)方面強(qiáng)化資源配合和供給。第一，要將實(shí)施人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃的必要性在全國(guó)范圍內(nèi)形成基本共識(shí)，從而為資源的整合和配置提供基礎(chǔ)。第二，要將相關(guān)項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)預(yù)算落實(shí)到位。一些國(guó)家只是籠統(tǒng)地講要實(shí)施哪些計(jì)劃，但財(cái)政支持卻很模糊或缺乏保障，缺乏資源保障的計(jì)劃往往會(huì)流于形式。第三，非洲國(guó)家多數(shù)在政府運(yùn)作的有效性上存在很多不足，腐敗現(xiàn)象也隨處可見(jiàn)，因而在人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃的實(shí)施過(guò)程中，不僅要?jiǎng)訂T更多的資源，也必須防止在資源使用過(guò)程中的腐敗現(xiàn)象，防止本來(lái)就不足的資源用不到該用的地方。
四、國(guó)內(nèi)公共沖突的有效治理和公共秩序保障機(jī)制
國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃既可能在和平的環(huán)境下制定和實(shí)施，也可能在戰(zhàn)后或內(nèi)亂結(jié)束后制定和實(shí)施，但無(wú)論計(jì)劃制定之前的歷史背景為何，計(jì)劃本身的有效實(shí)施卻需要一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的政治社會(huì)環(huán)境。內(nèi)在原因在于，各種預(yù)期的行為、規(guī)劃和資源投入需要一定的持續(xù)性，而如果在計(jì)劃實(shí)施中產(chǎn)生重大的秩序挑戰(zhàn)，則各種計(jì)劃就可能會(huì)因?yàn)橹卮蟾蓴_因素的出現(xiàn)而導(dǎo)致無(wú)法按照預(yù)定軌道進(jìn)行。在本文研究的非洲國(guó)家中，一些國(guó)家的社會(huì)政治環(huán)境面臨著很?chē)?yán)峻的挑戰(zhàn)。
比如，剛果(金)在2000年制定和實(shí)施了國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃，而由于剛果東部的民族沖突及不同國(guó)家和勢(shì)力對(duì)資源的爭(zhēng)奪導(dǎo)致持續(xù)的戰(zhàn)爭(zhēng)。在1996年10月到1997年5月曾經(jīng)處于戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)，1997年5月至1998年7月曾出現(xiàn)短暫的和平，1998年8月到2003年4月戰(zhàn)爭(zhēng)又持續(xù)了近五年，先后有盧旺達(dá)、烏干達(dá)、布隆迪、安哥拉、津巴布韋、納米比亞等多個(gè)非洲國(guó)家卷入其中，涉及大大小小的武裝派別共25個(gè)，成為非洲歷史上規(guī)?？涨暗牡貐^(qū)性戰(zhàn)爭(zhēng)，導(dǎo)致近540萬(wàn)人死亡，流離失所者不計(jì)其數(shù)。?在這種大背景下，行動(dòng)計(jì)劃的實(shí)施效果自然會(huì)大打折扣。
又如，在索馬里，人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施過(guò)程中，青年黨與國(guó)民軍還在進(jìn)行著曠日持久的地盤(pán)爭(zhēng)奪戰(zhàn)和拉鋸戰(zhàn)，維和部隊(duì)不僅難以支持索馬里的國(guó)家重建，甚至連自身的安全都難以保證。在這種環(huán)境下，政治秩序的重建阻力重重，一波三折。?
還比如，毛里塔尼亞在2003年頒布實(shí)施人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃，2005年國(guó)家安全局局長(zhǎng)瓦爾和總體衛(wèi)隊(duì)司令阿齊茲趁塔亞赴沙特出席國(guó)王葬禮之機(jī)，以反對(duì)塔亞政權(quán)獨(dú)裁專(zhuān)制為由，發(fā)動(dòng)不流血政變，成立“爭(zhēng)取公正和民主軍事委員會(huì)”接管政權(quán)。
不穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境會(huì)對(duì)計(jì)劃的實(shí)施造成非常嚴(yán)重的影響，典型的情況包括：造成計(jì)劃實(shí)施主體的缺位；造成計(jì)劃實(shí)施資源的嚴(yán)重短缺；造成安全議題成為社會(huì)主導(dǎo)議題，而無(wú)法繼續(xù)原有的計(jì)劃；導(dǎo)致不同勢(shì)力間的相互仇殺，使得寬容、諒解和人道主義等價(jià)值成為遙不可及的奢侈品。
安全穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境依賴(lài)于彼此認(rèn)可的沖突治理機(jī)制，這既需要相互寬容的文化塑造，也需要有效的沖突管理機(jī)構(gòu)發(fā)揮核心的作用。比如，南非成立“真相與和解委員會(huì)”來(lái)使種族間仇恨在“受害者”“責(zé)任人”等新的概念框架下得到化解，淡化了原有的以種族間沖突來(lái)解釋的固有框架，從而使長(zhǎng)期以來(lái)的歷史沖突得到了比較好的轉(zhuǎn)化。
五、結(jié)語(yǔ)
上述四種機(jī)制具有結(jié)構(gòu)上的內(nèi)在相關(guān)性，必須統(tǒng)籌考慮。第一，本國(guó)核心人權(quán)問(wèn)題的定位聚焦機(jī)制是要回答，人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃要“干什么”的問(wèn)題，是“目標(biāo)”所在。缺乏準(zhǔn)確而清晰的“目標(biāo)系統(tǒng)”，整個(gè)政策行為就會(huì)迷失方向，而這種“目標(biāo)”確定的水平高度依賴(lài)于對(duì)社會(huì)現(xiàn)實(shí)的準(zhǔn)確反映和對(duì)社會(huì)大眾心理的精準(zhǔn)掌握。第二，行動(dòng)計(jì)劃與其他發(fā)展戰(zhàn)略的嵌套融合機(jī)制，是要解決“人權(quán)保障”與其他國(guó)家發(fā)展目標(biāo)的關(guān)系。在很多具體的具有競(jìng)爭(zhēng)性的目標(biāo)體系中，“人權(quán)”很容易被忽略，很容易被認(rèn)為是“奢侈的”或“不切實(shí)際”的目標(biāo)。這就需要準(zhǔn)確地界定“人權(quán)”在整個(gè)國(guó)家政策體系中的地位和角色，就需要將人權(quán)的目標(biāo)準(zhǔn)確地全面地滲透在其他的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃中，這是“人權(quán)”能夠不被其他政策“邊緣化”的關(guān)鍵所在。第三，本國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)及相關(guān)資源的挖掘利用機(jī)制，是要解決“拿什么”來(lái)實(shí)現(xiàn)計(jì)劃目標(biāo)的問(wèn)題。“巧婦難為無(wú)米之炊”，充足的資源及準(zhǔn)確地高質(zhì)量地運(yùn)用資源，是確保人權(quán)“落地”，計(jì)劃“實(shí)現(xiàn)”的關(guān)鍵所在。第四，國(guó)內(nèi)公共沖突的有效治理和公共秩序保障機(jī)制，是確保計(jì)劃實(shí)施的基本的秩序要素的關(guān)鍵。缺乏基本的公共秩序，其他人權(quán)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)就會(huì)成為空中樓閣，所以，盡管保障一個(gè)社會(huì)處于基本的秩序中，并不一定就能夠?qū)崿F(xiàn)人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃的諸多目標(biāo)，但一旦公共秩序缺乏，則其他計(jì)劃就會(huì)被“擠兌”，整個(gè)社會(huì)恢復(fù)秩序就會(huì)成為更具有緊迫性的目標(biāo)。
截至目前，從聯(lián)合國(guó)人權(quán)高專(zhuān)辦網(wǎng)站及人權(quán)理事會(huì)普遍定期審議的材料來(lái)看，全球已經(jīng)至少有38個(gè)國(guó)家共制定了55期國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃，其中，來(lái)自亞洲、非洲、拉丁美洲的國(guó)家數(shù)達(dá)到了27個(gè)，計(jì)劃數(shù)達(dá)到了41期，國(guó)家數(shù)占總數(shù)71.1%，計(jì)劃數(shù)占總數(shù)74.5%。這些發(fā)展中國(guó)家多數(shù)面對(duì)著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的巨大壓力以及多元化的人權(quán)問(wèn)題，有些還面對(duì)不穩(wěn)定的政治環(huán)境。要在這種環(huán)境下制定和實(shí)施人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃，就應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌考慮上述問(wèn)題，從而避免政策的效能缺失。
（許堯，南開(kāi)大學(xué)人權(quán)研究中心<國(guó)家人權(quán)教育與培訓(xùn)基地>、南開(kāi)大學(xué)周恩來(lái)政府管理學(xué)院副研究員，管理學(xué)博士。本文系國(guó)家人權(quán)教育與培訓(xùn)基地重大項(xiàng)目“各國(guó)國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃比較研究”<項(xiàng)目號(hào)：13JJD820022>的階段性成果。）
注釋?zhuān)?/strong>
①《維也納宣言和行動(dòng)綱領(lǐng)》，世界人權(quán)會(huì)議1993年6月25日在維也納通過(guò)，參見(jiàn)胡志強(qiáng)編：《中國(guó)國(guó)際人權(quán)公約集》，中國(guó)對(duì)外翻譯出版公司2004年版，第294頁(yè)。
②參見(jiàn)《普遍定期審議工作組報(bào)告——南非》，人權(quán)理事會(huì)第八屆會(huì)議，2008年5月23日，A/HRC/8/32，載聯(lián)合國(guó)人權(quán)高專(zhuān)辦網(wǎng)站；2017年10月27日訪問(wèn)。
③《根據(jù)人權(quán)理事會(huì)第16/21號(hào)決議附件第5段提交的國(guó)家報(bào)告——索馬里》，人權(quán)理事會(huì)普遍定期審議工作組第二十四屆會(huì)議，2016年1月18日至29日，A/HRC/WG.6/24/SOM/1，第 13頁(yè)。
④《普遍定期審議工作組報(bào)告——索馬里》，人權(quán)理事會(huì)第三十二屆會(huì)議普遍定期審議，2016年4月13日，A/HRC/32/12，第4頁(yè)。
⑤United Republic of Tanzania National Human Rights Action Plan(2013-2017)，Preface.
⑥United Republic of Tanzania National Human Rights Action Plan(20132017)，pp.78.
⑦具體情況可以參考人權(quán)事務(wù)高級(jí)專(zhuān)員辦事處根據(jù)人權(quán)理事會(huì)第5/1號(hào)決議附件第15(c)段和理事會(huì)第16/21號(hào)決議附件第5段匯編的材料概述——馬拉維，利益攸關(guān)方報(bào)告，人權(quán)理事會(huì)普遍定期審議工作組第二十二屆會(huì)議，2015年5月4日至15日，A/HRC/WG.6/22/MWI/3。
⑧《根據(jù)人權(quán)理事會(huì)第16/21號(hào)決議附件第5段提交的國(guó)家報(bào)告——坦桑尼亞聯(lián)合共和國(guó)》，人權(quán)理事會(huì)普遍定期審議工作組第二十五屆會(huì)議，2016年5月2日至13日，A/HRC/WG.6/25/TZA/1，第16頁(yè)。
⑨Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights，Handbook on National Human Rights Plans of action.p.100，2018年3月10日訪問(wèn)。
⑩《根據(jù)人權(quán)理事會(huì)第16/21號(hào)決議附件第5段提交的國(guó)家報(bào)告——坦桑尼亞聯(lián)合共和國(guó)》，人權(quán)理事會(huì)普遍定期審議工作組第二十五屆會(huì)議，2016年5月2日至13日，A/HRC/WG.6/25/TZA/1，第14頁(yè)。
?聯(lián)合國(guó)人權(quán)事務(wù)高級(jí)專(zhuān)員辦事處根據(jù)人權(quán)理事會(huì)第5/1號(hào)決議附件第15(c)段和理事會(huì)第16/21號(hào)決議附件第5段匯編的材料概述——馬拉維，利益攸關(guān)方報(bào)告，人權(quán)理事會(huì)普遍定期審議工作組第二十二屆會(huì)議，2015年5月4日至15日，A/HRC/WG.6/22/MWI/3，第9頁(yè)。
?相關(guān)情況參見(jiàn)汪峰：《剛果(金)內(nèi)戰(zhàn)研究(1996-2003)》，上海師范大學(xué)碩士學(xué)位論文，2011年。
?參見(jiàn)肖玉華、謝明奎：《非洲之角國(guó)家政治發(fā)展年度報(bào)告(2015-2016)》，載劉鴻武主編：《非洲地區(qū)發(fā)展報(bào)告(2015-2016)》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2017年版，第66頁(yè)。
Abstract:Since the world conference on human rights held in 1993，nine African countries have formulated 10 human rights action plans.It can be found that there are four key mechanisms to ensure the effectiveness of these plans through text and process research.They are the mechanism of core issue focusing，the nested mechanism between human rights action plan with other development strategies，the economic development and the mechanism of resource mining or utilization，the mechanism of conflict governance and public order maintain.It is of practical significance to clarify and coordinate these mechanisms to enhance the effectiveness of human rights action plan in developing countries.
(責(zé)任編輯葉傳星)
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