內(nèi)容提要：人權(quán)評估具有監(jiān)控人權(quán)狀況、調(diào)適人權(quán)建設(shè)方向、推動(dòng)人權(quán)建設(shè)的作用。其基本原則包括科學(xué)性、公正性、可操作性原則。人權(quán)指標(biāo)體系建構(gòu)包括指標(biāo)設(shè)置、指標(biāo)賦權(quán)和標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定三個(gè)方面，建構(gòu)過程注意結(jié)合學(xué)界、政府和公眾的意見。人權(quán)評估最好由不受委托方和評估對象支配和控制，同時(shí)又能夠得到他們配合的獨(dú)立第三方來實(shí)施。評估者應(yīng)運(yùn)用多種調(diào)查方法，從多個(gè)獨(dú)立來源獲得信息，保證信息的真實(shí)性和準(zhǔn)確性。
關(guān)鍵詞：人權(quán)評估 評估原則 評估主體 指標(biāo)建構(gòu)
國家治理的人權(quán)狀況如何？或者從人權(quán)的角度來看，國家治理的狀況如何？可以通過一定的評估來了解。評估就是運(yùn)用一定的指標(biāo)來檢測現(xiàn)實(shí)狀況。這兩個(gè)問題的提出角度不同，但是落實(shí)下來，都是運(yùn)用一定的人權(quán)指標(biāo)來檢測人權(quán)狀況。過去，治理主要被作為一個(gè)技術(shù)性的概念，治理評估主要用來檢測治理的績效或有效性。后來，人權(quán)、民主等實(shí)質(zhì)性要素被納入治理特別是國家治理的內(nèi)涵，人權(quán)也就成為國家治理評估體系的重要指標(biāo)?，F(xiàn)在，人權(quán)評估是國家治理和人權(quán)建設(shè)的重要內(nèi)容，在國際上甚至成為外交斗爭的一個(gè)方面。但是與現(xiàn)實(shí)的需要相比，我國的人權(quán)評估研究還比較落后，研究成果很少。①本文旨在分析和論述人權(quán)評估的若干一般問題，以推進(jìn)這一研究。
一、評估原則
人權(quán)狀況具有一定的可檢測性和可評價(jià)性。人權(quán)評估就是特定主體根據(jù)人權(quán)指標(biāo)檢測和評價(jià)某個(gè)國家或地區(qū)的人權(quán)狀況的活動(dòng)。人權(quán)評估一般涉及這樣的幾個(gè)問題：(1)為什么評估，也就是評估的目標(biāo)或主題是什么，旨在了解哪些方面的人權(quán)狀況；(2)誰來評估，即評估的主體是誰，特別是由誰具體實(shí)施評估行為；(3)評估什么，即如何確立評估指標(biāo)，從哪些方面、根據(jù)什么標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評估；(4)怎么評估，即如何實(shí)施評估，如何了解和認(rèn)識人權(quán)狀況，獲得資料和數(shù)據(jù)，進(jìn)行整理分析；(5)結(jié)果如何，即根據(jù)人權(quán)指標(biāo)，對人權(quán)狀況進(jìn)行描述和評判，形成結(jié)論。在人權(quán)建設(shè)體系中，人權(quán)評估屬于人權(quán)機(jī)制建設(shè)的組成部分。人權(quán)評估好比給人權(quán)狀況做“體檢”，看看是否達(dá)到指標(biāo)。人權(quán)評估有助于人們了解情況，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，尋找差距，明確不足；它可以起到監(jiān)控人權(quán)狀況、調(diào)適人權(quán)建設(shè)方向、推動(dòng)人權(quán)建設(shè)的作用。但是在具體評估過程中，評估者不能抱著為了顯示成績或發(fā)現(xiàn)問題的目的，而應(yīng)本著科學(xué)客觀的態(tài)度去描述和分析事實(shí)。
人權(quán)評估興起于上世紀(jì)六十年代，比治理評估還要早。②現(xiàn)在人權(quán)評估主要以兩種形式存在。一種是作為綜合性的國家治理評估的一部分。在國際上，聯(lián)合國系統(tǒng)、政府間組織和非政府組織為了實(shí)現(xiàn)各種目的，經(jīng)常開展國家治理評估活動(dòng)。在它們所開發(fā)的國家治理評估指標(biāo)體系中，通常包含人權(quán)指標(biāo)。比如在世界銀行提出的“世界治理指標(biāo)”(World Governance Indicators)體系中，至少“發(fā)言權(quán)與責(zé)任”這一指標(biāo)與人權(quán)有密切關(guān)系。另一種形式是，以人權(quán)為主題開展人權(quán)評估活動(dòng)。人權(quán)非政府組織“大赦國際”自1961年起就評估世界上一些國家的信仰自由、實(shí)施酷刑狀況。人權(quán)非政府組織“自由之家”1972年開始評估一些國家的政治自由狀況，自1978年起發(fā)表年度報(bào)告，以自由指數(shù)來表示一個(gè)國家政治自由的高低。后來，聯(lián)合國一些與人權(quán)有關(guān)的機(jī)構(gòu)也提出人權(quán)評估指標(biāo)體系，對世界范圍內(nèi)的人權(quán)狀況進(jìn)行評估，比如聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署的“民主治理評估”(Measuring Democratic Governance)項(xiàng)目、聯(lián)合國人權(quán)事務(wù)高級專員辦公室提出的“人權(quán)指標(biāo)體系”(Human Rights Indicators)等。
人權(quán)評估如果要真正發(fā)揮監(jiān)控人權(quán)狀況、促進(jìn)人權(quán)建設(shè)和國家治理的作用，必須符合一定的原則。其中比較重要的，是科學(xué)性原則、公正性原則和可操作性原則。
科學(xué)性原則是指評估指標(biāo)科學(xué)合理，評估活動(dòng)實(shí)事求是，評估方法有效得當(dāng)，能夠以最少的成本最大程度地實(shí)現(xiàn)評估的目標(biāo)。這包括不同人權(quán)指標(biāo)相互聯(lián)系、協(xié)調(diào)和配合構(gòu)成結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)、邏輯自洽的指標(biāo)體系，它們緊密地圍繞和準(zhǔn)確地體現(xiàn)評估目標(biāo)；調(diào)查的方案能夠獲得真實(shí)的資料和數(shù)據(jù)，所獲得的資料和數(shù)據(jù)能夠反映事實(shí)；分析的方法能夠?qū)⑺从车氖聦?shí)聯(lián)系起來，以便準(zhǔn)確地描述評估目標(biāo)所指向的人權(quán)狀況。人權(quán)評估是一個(gè)科學(xué)問題，需要運(yùn)用人權(quán)法學(xué)、政治學(xué)、社會學(xué)和統(tǒng)計(jì)學(xué)等方面的知識和理論。
公正性原則是評估活動(dòng)符合公平的程序，形成公正的結(jié)論。這包括實(shí)施評估者對評估對象沒有偏見和偏私，偏見會使人重視不利于評估對象的情況而忽視有利于評估對象的情況，偏私會使人重視有利于評估對象的情況而忽視不利于評估對象的情況；注意從不同的渠道了解情況，收集資料和數(shù)據(jù)，公平地對待不同的調(diào)查對象和不同的意見觀點(diǎn)；評估過程沒有受到不正當(dāng)?shù)挠绊懞透蓴_，排除使用存在缺陷的資料和數(shù)據(jù)；確立適當(dāng)?shù)脑u價(jià)優(yōu)劣的標(biāo)準(zhǔn)；評估結(jié)論是客觀、公正的，建立在全面考慮相關(guān)的情況、資料、數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)之上。比如，在同一時(shí)期甲國政府以合法手段把犯罪率從十萬分之五千降低到十萬分之五百，乙國政府以合法手段把犯罪率從十萬分之五百降低到十萬分之四百，如何判斷哪一個(gè)政府做得更好？需要綜合考慮到它們降低的幅度、犯罪概念的標(biāo)準(zhǔn)、法律對權(quán)力制約的寬嚴(yán)程度等因素。
可操作性原則是指評估方案易于操作，便于執(zhí)行。這就要求指標(biāo)體系是分級的，從寬泛到具體由多個(gè)不同層次的指標(biāo)構(gòu)成，而不是只有粗疏寬泛的一級指標(biāo)；還要求調(diào)查提綱或問卷是清晰易懂、具體確切的，而不是讀后不知所云，無從回答，特別是要求調(diào)查問卷中選項(xiàng)是層次分明，便于調(diào)查對象選擇符合他心目中答案的選項(xiàng)；還要求資料和數(shù)據(jù)是易于獲得的，而不是無法獲得或極難獲得。
每一項(xiàng)原則實(shí)施起來，都會遭遇困難和挑戰(zhàn)。人權(quán)評估歸根結(jié)底是要針對真實(shí)的情況做出符合實(shí)際的評判。但是事物永遠(yuǎn)比試圖描述它的文字復(fù)雜。相比事物全貌，指標(biāo)、資料和數(shù)據(jù)總是片面的；資料和數(shù)據(jù)還是有虛假的風(fēng)險(xiǎn)；即使資料和數(shù)據(jù)是真實(shí)的，也未必能夠反映真相。評估好比是，我們循著若干人為設(shè)計(jì)的指標(biāo)去獲得一些片斷的映像和斷續(xù)的線索，把片斷的映像拼接起來，把斷續(xù)的線索聯(lián)結(jié)起來，去觀察、去描摹整體的、發(fā)展的、復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)。所以要警惕誤差，采取措施盡量避免或減小誤差。公正性原則也有不易克服的困難。最大的困難是，如何確立適當(dāng)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)去評判在每一個(gè)指標(biāo)上的狀況的好壞和總體指標(biāo)所反映的狀況的好壞。由于不同的評估對象有不同的實(shí)際情況，統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)未必帶來公正的評判，然而不同的標(biāo)準(zhǔn)卻可能會掩蓋實(shí)際存在的問題。所以只有相對公正，沒有絕對公正，但是相對公正應(yīng)努力做到更加公正?？刹僮餍栽瓌t也不意味著一個(gè)可以自動(dòng)執(zhí)行的方案和一個(gè)機(jī)械、僵硬的過程，太過于追求具體，不僅會導(dǎo)致繁瑣，而且容易見木不見林。有時(shí)太容易執(zhí)行的方案未必能夠獲得深刻的結(jié)果。所以需要在抽象與具體之間、簡便與復(fù)雜之間、評估規(guī)則制約性與評估主體能動(dòng)性之間達(dá)成適當(dāng)?shù)钠胶狻?br />
二、評估主體
評估主體是人權(quán)評估活動(dòng)的參與者，主要包括評估發(fā)起者、評估實(shí)施者、評估接受者、被調(diào)查者四種角色。評估發(fā)起者企望揭示評估對象的人權(quán)建設(shè)狀況，評估實(shí)施者具體設(shè)計(jì)和實(shí)施評估方案，評估接受者即評估對象，被調(diào)查者是切身感受人權(quán)狀況、向?qū)嵤┱咛峁┯嘘P(guān)人權(quán)狀況信息的對象。其中，評估實(shí)施者是一個(gè)關(guān)鍵的角色。
科學(xué)性原則要求評估實(shí)施者掌握人權(quán)評估的理論、方法，具有評估能力。公正性原則要求評估實(shí)施者與發(fā)起者、接受者處在一種適當(dāng)?shù)年P(guān)系中，實(shí)施者具有獨(dú)立性和中立性，實(shí)施者的具體評估活動(dòng)不受發(fā)起者、特別是不受評估對象的干預(yù)和影響，實(shí)施者不對評估對象抱有偏見和偏私。評估是對評估對象的行為、活動(dòng)及結(jié)果或進(jìn)行評價(jià)，至少關(guān)涉到評估對象的形象和聲譽(yù)，這樣評估對象就有動(dòng)力去干涉評估過程。從可操作性的角度來看，評估需要獲得評估對象和調(diào)查對象的真誠配合。評估對象掌握了第一手的有關(guān)人權(quán)狀況的資料和數(shù)據(jù)，有些信息并不公開，外界不易獲得。如果評估活動(dòng)得不到評估對象的配合，實(shí)施評估者就無法獲得有關(guān)的資料和數(shù)據(jù)。如果調(diào)查對象懷疑實(shí)施者的獨(dú)立性和中立性，就不會提供有關(guān)人權(quán)狀況的真實(shí)信息，表達(dá)自己的真實(shí)感受和觀點(diǎn)。
可以設(shè)想，發(fā)起者角色(A)、實(shí)施者角色(B)、接受者角色(C)三者的關(guān)系有如下情形：(1)ABC三種角色合三為一，也就是自己發(fā)起評估自己的人權(quán)建設(shè)狀況，并由自己實(shí)施。這就要求評估者具有嚴(yán)肅的自我反思態(tài)度和自我批判精神，但是即使如此，其認(rèn)識也可能受制于某種慣常的視角和不自覺的先見，因而有所偏頗。評估者對于自身的調(diào)查是最為配合的了，但是調(diào)查對象可能對評估者心存疑慮，而不愿吐露真實(shí)想法，特別是批評性意見。(2)A為一個(gè)組織或機(jī)構(gòu)，BC為另外的同一個(gè)組織或機(jī)構(gòu)。這和第一種情形差不多，都是自己評估自己，具有大致相同的優(yōu)點(diǎn)與缺點(diǎn)。(3)AC為同一個(gè)組織或機(jī)構(gòu)，B為另一個(gè)組織或機(jī)構(gòu)。這種情形是指一個(gè)組織或機(jī)構(gòu)委托另一組織或機(jī)構(gòu)來評估自己的人權(quán)建設(shè)狀況。這可以在一定程度避免第一、二種情形的缺點(diǎn)而保留它們的優(yōu)點(diǎn)。(4)AB為同一個(gè)組織或機(jī)構(gòu)，C為另一個(gè)組織或機(jī)構(gòu)。AB 獨(dú)立于C，不受C的支配和控制。缺點(diǎn)是評估可能得不到評估對象的配合。(5)ABC為三個(gè)不同的組織或機(jī)構(gòu)，AB相互獨(dú)立并獨(dú)立于C，不受C的支配和控制。這種情形是指一個(gè)組織或機(jī)構(gòu)委托他人去評估另一個(gè)組織或機(jī)構(gòu)的人權(quán)建設(shè)狀況。如果A不能要求C配合B的評估，同樣可能具有第四種情形的缺點(diǎn)。相較而言，第三種情形可以較好地兼顧科學(xué)性、公正性和可操作性原則。
在評估實(shí)踐中，相關(guān)主體的關(guān)系多種多樣。原則上，評估最好由不受委托者和評估對象支配和控制，同時(shí)又能夠得到他們配合的獨(dú)立第三方來實(shí)施。第三方評估組織的獨(dú)立性主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是人事上的獨(dú)立性。評估組織有獨(dú)立的人事權(quán)，與委托者，特別是與評估對象不存在隸屬和層級關(guān)系；二是經(jīng)濟(jì)上的獨(dú)立性。評估組織具有不受制于委托者，特別是不受制于評估對象的獨(dú)立經(jīng)費(fèi)來源。③第三方組織的獨(dú)立性應(yīng)當(dāng)?shù)玫皆u估各方的尊重。無論是評估委托者，還是評估對象，都不應(yīng)干預(yù)具體的評估過程。
三、評估指標(biāo)
評估指標(biāo)是用以評判一個(gè)國家或地區(qū)在一定時(shí)期內(nèi)人權(quán)狀況的方向和標(biāo)準(zhǔn)。它包含三個(gè)要素：指向、權(quán)重與標(biāo)準(zhǔn)。指向是從哪些方面來考查、檢測人權(quán)狀況，權(quán)重是指標(biāo)的相對重要性，標(biāo)準(zhǔn)是判斷人權(quán)狀況的優(yōu)劣或等級的依據(jù)。人權(quán)評估指標(biāo)體系是由不同種類、不同層次的指標(biāo)所構(gòu)成的整體。評估實(shí)施者可以創(chuàng)建自己的人權(quán)評估指標(biāo)體系，也可以運(yùn)用或改造后運(yùn)用既有的人權(quán)評估指標(biāo)體系，來實(shí)施評估。
國際上存在諸多人權(quán)評估指標(biāo)體系，比如聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署的“民主治理評估”、聯(lián)合國人權(quán)事務(wù)高級專員辦公室的“人權(quán)指標(biāo)體系”、經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織的“人權(quán)與民主治理評估”(Measuring Human Rights and Democratic Governance)、美國自由之家“自由度”指標(biāo)體系、丹麥人權(quán)研究中心的人權(quán)指標(biāo)體系，等等。聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署根據(jù)窮人優(yōu)先和性別敏感的原則，建立一套“民主治理評估”指標(biāo)體系，包括參與、代表、責(zé)任、透明、回應(yīng)、高效、平等，用以檢測國家的民主治理能力和狀況。這些指標(biāo)都與政治權(quán)有關(guān)，可以用來檢測一個(gè)國家的政治權(quán)狀況。聯(lián)合國人權(quán)事務(wù)高級專員辦公室2012年提出的“人權(quán)指標(biāo)體系”把人權(quán)指標(biāo)劃分為結(jié)構(gòu)指標(biāo)、過程指標(biāo)、結(jié)果指標(biāo)，每一類指標(biāo)又包括若干具體指標(biāo)。它總共建議了16項(xiàng)指標(biāo)，其中5項(xiàng)結(jié)構(gòu)指標(biāo)、6項(xiàng)過程指標(biāo)、5項(xiàng)結(jié)果指標(biāo)，側(cè)重于檢測自由權(quán)和社會權(quán)狀況。這套指標(biāo)體系已在非洲、拉丁美洲的若干國家得到運(yùn)用。美國自由之家提出“自由度年度調(diào)查”，其指標(biāo)體系包括政治權(quán)利、公民自由，通過收集“專家”意見，以評估有關(guān)國家在推進(jìn)自由方面所取得的進(jìn)步和不足。這一評估體系被批評為具有明顯的意識形態(tài)偏見。丹麥人權(quán)研究中心也曾提出人權(quán)指標(biāo)體系，用以檢測國家在履行人權(quán)責(zé)任方面的狀況，包括四個(gè)方面的指標(biāo)：國家對于國際人權(quán)條約的批準(zhǔn)和保留，國家推進(jìn)公民權(quán)和政治權(quán)的責(zé)任，國家推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會文化權(quán)利的責(zé)任，國家消除性別歧視的責(zé)任。
近年來，國內(nèi)的一些研究機(jī)構(gòu)和學(xué)者借鑒國外的治理指標(biāo)體系，結(jié)合中國實(shí)際情況，研究了在本國適用的治理指標(biāo)體系。一些指標(biāo)體系包含了人權(quán)指標(biāo)。俞可平提出，中國治理評估框架應(yīng)包括以下12個(gè)方面的基本內(nèi)容：公民參與、人權(quán)與公民權(quán)、黨內(nèi)民主、法治、合法性、社會公正、社會穩(wěn)定、政務(wù)公開、行政效益、政府責(zé)任、公共服務(wù)、廉潔。每一方面又劃分為若干重點(diǎn)領(lǐng)域或關(guān)注點(diǎn)，12個(gè)方面共有115個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域或關(guān)注點(diǎn)。④其中，公民參與、人權(quán)與公民權(quán)、社會公正指標(biāo)與人權(quán)關(guān)系密切，或者本身就是人權(quán)問題，涉及自由權(quán)、政治權(quán)和社會權(quán)。包國憲、周云飛提出“中國公共治理績效評價(jià)指標(biāo)體系”，包括7個(gè)方面的指標(biāo)：法治、參與、透明度、責(zé)任、效能、公平、可持續(xù)性，每一方面的指標(biāo)又包括四個(gè)具體指標(biāo)要素，一共有28個(gè)指標(biāo)要素。⑤其中，參與、透明度、公平指標(biāo)與人權(quán)關(guān)系密切，或者本身就是人權(quán)問題。但是獨(dú)立的、專門的人權(quán)評估指標(biāo)體系，數(shù)量很少。王若磊提出“基于人權(quán)的發(fā)展觀的指標(biāo)體系”。他借鑒阿瑪?shù)賮喌?ldquo;可行能力”概念，把人的基礎(chǔ)的可行能力劃分為生存、財(cái)富、知識和權(quán)利四大要素。他提出的指標(biāo)體系包括8個(gè)一級指標(biāo)，46個(gè)二級指標(biāo)，近百項(xiàng)三級指標(biāo)，其中8個(gè)一級指標(biāo)是健康、安全、教育、財(cái)富、體面生活、環(huán)境、權(quán)利平等、權(quán)利保護(hù)。⑥從內(nèi)容來看，這些指標(biāo)涉及社會權(quán)和自由權(quán)，不涉及政治權(quán)。汪習(xí)根、王琪璟提出“發(fā)展權(quán)法律指標(biāo)體系”，這套指標(biāo)體系由微觀和宏觀兩個(gè)層面的指標(biāo)構(gòu)成。微觀層面，主要包括食物、健康與文化教育發(fā)展權(quán)指標(biāo)。宏觀層面，包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)、政治發(fā)展權(quán)、社會發(fā)展權(quán)與文化發(fā)展權(quán)以及可持續(xù)發(fā)展權(quán)和區(qū)域發(fā)展權(quán)六大方面。⑦
人權(quán)指標(biāo)體系也應(yīng)當(dāng)符合科學(xué)性、公正性和可操作性原則。如何使指標(biāo)體系符合這些原則呢？上述指標(biāo)體系都出自學(xué)者和專家之手，主要體現(xiàn)的是理論研究的成果。最好把學(xué)界、政府和公眾的意見結(jié)合起來，使指標(biāo)體系的建構(gòu)過程成為開放的、透明的、多方參與的過程。我們以下從三個(gè)方面來分析指標(biāo)體系的建構(gòu)需要注意的問題。
(一)指標(biāo)設(shè)置
根據(jù)人權(quán)評估的實(shí)踐，指標(biāo)設(shè)置需要注意以下方面的問題。第一，緊緊圍繞評估目標(biāo)或主題，設(shè)置指標(biāo)體系。各項(xiàng)指標(biāo)都能夠準(zhǔn)確地體現(xiàn)、貫徹目標(biāo)要求或主題內(nèi)涵，能夠深刻地把握或抓住目標(biāo)或主題的本質(zhì)。第二，根據(jù)評估需要，設(shè)置適當(dāng)?shù)募墑e或?qū)哟?，確立不同級別指標(biāo)的抽象度和具體度。級別太少，指標(biāo)就比較籠統(tǒng)寬泛，不夠具體確切；級別太多，又會顯得紛繁細(xì)瑣，指標(biāo)賦值和計(jì)算都會很復(fù)雜。通常不超過三個(gè)級別。上級指標(biāo)較為抽象，下級指標(biāo)較為具體，指標(biāo)級別愈低愈具體。同一級別的指標(biāo)應(yīng)當(dāng)具有大致相同的抽象度或具體度。第三，在同一級別之中，處理好全面與重點(diǎn)的關(guān)系、指標(biāo)集中度與離散度的關(guān)系。指標(biāo)數(shù)量太少，即使都能夠揭示本質(zhì)，也可能給人偏頗的印象。有時(shí)候需要從多個(gè)方面、多個(gè)角度了解現(xiàn)狀，以便獲得較為整體的認(rèn)識，就需要設(shè)置多個(gè)不同的指標(biāo)，不同指標(biāo)之間就需要有適當(dāng)?shù)碾x散度。為了重點(diǎn)考察某方面的人權(quán)狀況，可以設(shè)置兩個(gè)以上距離較近的指標(biāo)，以集中反映這方面的狀況。第四，處理好普遍與特殊的關(guān)系。指標(biāo)設(shè)置需要反映人權(quán)的普遍性和人權(quán)保障的一般原理，也需要反映一個(gè)國家或地區(qū)一定歷史時(shí)期人權(quán)建設(shè)的重點(diǎn)、突出的問題以及人民的迫切愿望。一個(gè)指標(biāo)體系再完善，也不宜千篇一律、永恒不變地加以適用，需要根據(jù)國家的不同、時(shí)代的不同加以調(diào)整。這樣做的前提是，知道什么是作為共識的普遍原理，什么是需要考慮的特殊情況。世界上一些人權(quán)評估之所以受到批評，主要的理由是人權(quán)評估標(biāo)準(zhǔn)反映了評估者特定的人權(quán)觀念，而沒有注意到評估對象的合理特殊情況，甚至具有意識形態(tài)偏見。⑧第五，需要注意指標(biāo)之間的邏輯關(guān)系。上級指標(biāo)與下級指標(biāo)是包含與被包含的關(guān)系，不存在溢出上級指標(biāo)涵攝范圍的下級指標(biāo)。在同一級別之中，各指標(biāo)在邏輯上是并列而獨(dú)立的關(guān)系，不存在內(nèi)涵相同或有交叉的指標(biāo)。指標(biāo)體系是由不同層次、不同方面的諸指標(biāo)所構(gòu)成的分工配合、和諧一致的邏輯體系。
人權(quán)指標(biāo)體系需要運(yùn)用不同類別的指標(biāo)。這涉及人權(quán)指標(biāo)的分類。(1)按照指標(biāo)所反映的人權(quán)類別的不同，來設(shè)置不同的指標(biāo)。例如，要檢測一個(gè)國家全面的人權(quán)狀況，需要根據(jù)人權(quán)體系的各組成部分來設(shè)置指標(biāo)；要檢測社會權(quán)狀況，就要根據(jù)社會權(quán)的各組成部分來設(shè)置指標(biāo)；檢測教育權(quán)狀況，就要根據(jù)教育權(quán)的各組成部分設(shè)置指標(biāo)。這是把人權(quán)概念指標(biāo)化，把人權(quán)體系轉(zhuǎn)化為人權(quán)指標(biāo)體系。這也是一個(gè)很大的難題，因?yàn)橹辽俚侥壳盀橹共⒉淮嬖诖蠹叶颊J(rèn)可的人權(quán)概念和人權(quán)體系。所以不能單純依賴某種特定的理論觀點(diǎn)，而是努力尋求不同觀點(diǎn)的共識，尋求學(xué)界、政府和公眾等不同方面的共識。(2)按照指標(biāo)指向的不同，可以把指標(biāo)劃分為結(jié)構(gòu)指標(biāo)、過程指標(biāo)與結(jié)果指標(biāo)。聯(lián)合國人權(quán)事務(wù)高級專員辦公室的“人權(quán)指標(biāo)體系”就分為這三類指標(biāo)。結(jié)構(gòu)指標(biāo)反映的是國家對于國際人權(quán)條約的批準(zhǔn)、保留以及國內(nèi)人權(quán)立法狀況。過程指標(biāo)反映的是國家對于人權(quán)條約和國內(nèi)立法的執(zhí)行狀況。結(jié)果指標(biāo)反映的是人們享有人權(quán)的實(shí)際狀況。如果要全面了解人權(quán)狀況，需要綜合設(shè)置這三種指標(biāo)。也有的指標(biāo)體系僅僅關(guān)注政府的責(zé)任，例如丹麥人權(quán)研究中心的人權(quán)指標(biāo)體系僅僅檢測政府在確立和實(shí)施人權(quán)規(guī)范方面的責(zé)任。也有的指標(biāo)體系側(cè)重考察人們享有人權(quán)的實(shí)際狀況，所謂“知屋漏者在宇下，知政失者在草野”。(3)按照指標(biāo)反映的人權(quán)狀況時(shí)間特點(diǎn)的不同，可以劃分為靜態(tài)指標(biāo)和動(dòng)態(tài)指標(biāo)。靜態(tài)指標(biāo)考察的是特定時(shí)期的人權(quán)狀況，動(dòng)態(tài)指標(biāo)考察的是不同時(shí)期人權(quán)狀況的發(fā)展變化。(4)按照指標(biāo)所取得的材料的形式特點(diǎn)的不同，劃分為定量指標(biāo)和定性指標(biāo)。定量指標(biāo)是運(yùn)用數(shù)字或等級來表示人權(quán)狀況的指標(biāo)，定性指標(biāo)是指運(yùn)用是與否、有與無、善與惡等方式來表示人權(quán)狀況的指標(biāo)。(5)按照指標(biāo)所取得的材料的依據(jù)的不同，劃分主觀指標(biāo)和客觀指標(biāo)。主觀指標(biāo)反映的是人們對于人權(quán)狀況的認(rèn)知、感受、評價(jià)?？陀^指標(biāo)反映的是客觀存在的人權(quán)現(xiàn)象，經(jīng)常用統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來表示。當(dāng)然，主觀指標(biāo)也是具有客觀性的，反映的是客觀存在的認(rèn)知、感受和評價(jià)。以上第一組、第二組分類是基本的分類，也是人權(quán)評估實(shí)踐中特有的指標(biāo)分類。其余三組分類是一般的評估活動(dòng)中流行的指標(biāo)分類，它們配合、輔助第一組和第二組分類中指標(biāo)的使用。通常，第一組指標(biāo)可以作為一級指標(biāo)，第二組指標(biāo)可以作為二級指標(biāo)，其余各組指標(biāo)可以作為三級指標(biāo)。
(二)指標(biāo)賦權(quán)
在同一級的指標(biāo)中，各指標(biāo)具有多少權(quán)重？以數(shù)值的形式確定各指標(biāo)的相對權(quán)重，就是賦權(quán)。指標(biāo)賦權(quán)是建構(gòu)人權(quán)指標(biāo)體系中一件非常困難的事情，它揭示了人權(quán)法學(xué)與社會科學(xué)的差異和距離。它又是重要的，是人權(quán)評估體系科學(xué)化的重要一步。它不僅涉及人權(quán)法學(xué)，需要運(yùn)用人權(quán)法學(xué)的理論和研究成果，還涉及統(tǒng)計(jì)學(xué)、運(yùn)籌學(xué)等學(xué)科。在一般的評估實(shí)踐中，存在多種指標(biāo)賦權(quán)方法，例如主觀賦權(quán)法、客觀賦權(quán)法和組合賦權(quán)法等。在人權(quán)評估實(shí)踐中，通常運(yùn)用主觀賦權(quán)法中的專家咨詢法。該方法源于“德爾菲法”(Delphi method)。
這一做法的基本內(nèi)容是，選擇若干相關(guān)領(lǐng)域的專家組成咨詢小組，各專家在匿名的條件下分別根據(jù)自己的專業(yè)知識、價(jià)值觀念和社會經(jīng)驗(yàn)給每個(gè)指標(biāo)確定一個(gè)權(quán)數(shù)，并給出理由，然后對各專家給出的權(quán)數(shù)進(jìn)行整理、歸納、統(tǒng)計(jì)，得出綜合權(quán)數(shù)。把各專家給出的權(quán)數(shù)、理由以及綜合權(quán)數(shù)，反饋給各位專家，進(jìn)行下一輪匿名賦權(quán)。如此反復(fù)進(jìn)行，直至專家們給出的權(quán)數(shù)比較接近為止。⑨
這種方法操作簡單。雖然每位專家給出的權(quán)數(shù)反映了他的主觀認(rèn)識，但是經(jīng)過綜合一定數(shù)量的專家在多輪溝通之下給出的權(quán)數(shù)，也具有一定的客觀性。由此得出的結(jié)果比較能夠反映專業(yè)共識，也有助于把理論成果轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)。但是能否反映社會公眾的主流價(jià)值觀念，仍是一個(gè)問題。為了防止專家意見與民眾價(jià)值觀念差距過大，可以吸收一定數(shù)量的普通公民參與指標(biāo)賦權(quán)。
(三)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定
標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定就是在人權(quán)指標(biāo)上，確立用以評價(jià)人權(quán)狀況優(yōu)劣或人權(quán)建設(shè)水平高低的標(biāo)準(zhǔn)。標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定的基本功能是便于人們對同一國家或地區(qū)的不同時(shí)期人權(quán)狀況以及不同國家或地區(qū)的同一時(shí)期人權(quán)狀況進(jìn)行比較。主要包括兩個(gè)方面的工作，一是設(shè)立一定數(shù)量的、有相同級差的等級。不同的指標(biāo)上等級的數(shù)量是否相同？通常情況下，定量指標(biāo)上等級的數(shù)量多一些，而定性指標(biāo)上等級數(shù)量就少一些。但是不論等級數(shù)量是否相同，同一指標(biāo)上等級的級差應(yīng)當(dāng)相同。二是統(tǒng)一用相同的、可以通約的數(shù)值形式，例如數(shù)字或字母等，來表示等級的值。在順序上，標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定的工作可以從設(shè)定最低一級指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)開始，最后設(shè)定評估目標(biāo)或主題上的等級標(biāo)準(zhǔn)。
四、評估行為
評估行為就是評估者根據(jù)指標(biāo)的指引，獲得資料和數(shù)據(jù)，進(jìn)行分析，得出結(jié)論。最大問題是如何保證所獲信息的真實(shí)性與準(zhǔn)確性。真實(shí)性意味著，沒有人故意或過失地提供虛假信息；準(zhǔn)確性意味著，所獲得的信息能夠準(zhǔn)確地反映實(shí)際的人權(quán)狀況。真實(shí)是就信息的制作、形成過程而言的，準(zhǔn)確就是信息的內(nèi)容而言的。由于多種原因，真實(shí)的信息未必能夠準(zhǔn)確地反映人權(quán)狀況。這就如同一個(gè)沒有作弊的學(xué)生考出的分?jǐn)?shù)未必反映其實(shí)際學(xué)業(yè)水平一樣。一個(gè)在較長時(shí)期內(nèi)保持不平等的社會里人民的滿意度可能會高于在社會由不平等變得平等的過程中人民的滿意度。⑩世界銀行治理研究項(xiàng)目組在一篇文章中引述愛因斯坦的話，表明信息與現(xiàn)實(shí)的關(guān)系的復(fù)雜性：“算數(shù)的未必?cái)?shù)得出來，數(shù)得出來的未必算數(shù)”。?數(shù)據(jù)、資料、信息這些高度抽象、概括、沒有溫度的符號與具體生動(dòng)、復(fù)雜多變的現(xiàn)實(shí)之間總是存在某種無形的阻隔。評估者不能局限于保證信息的真實(shí)性，還應(yīng)當(dāng)注意信息的準(zhǔn)確性。
這就涉及信息的來源以及獲得信息的方法問題。在人權(quán)評估實(shí)踐中，一般從這樣的來源獲得信息：民眾、專家學(xué)者和具體的立法、執(zhí)法、司法人員，政府機(jī)構(gòu)，國際組織，研究機(jī)構(gòu)，既有文獻(xiàn)資料和新聞報(bào)道，等等。指標(biāo)的特征一般就提示了信息的來源，例如指標(biāo)“公民和官員的人權(quán)意識”，就提示此類信息的最終來源是公民和官員；指標(biāo)“適齡兒童初等義務(wù)教育入學(xué)率”或“農(nóng)業(yè)戶口來源學(xué)生的重點(diǎn)大學(xué)入學(xué)率”，提示可以從政府的教育管理部門、教育機(jī)構(gòu)獲得此類信息；而指標(biāo)“政府是否批準(zhǔn)某項(xiàng)國際人權(quán)公約”，可以通過文獻(xiàn)資料的查詢來弄清有關(guān)信息。但是，不能僅僅依賴某個(gè)單一的信息源就確定指標(biāo)上的信息。為了保證信息的真實(shí)和準(zhǔn)確，需要從多個(gè)不同的、獨(dú)立的來源去獲得、印證和核實(shí)信息。
聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署在《人類發(fā)展報(bào)告(2002)》中指出，用于檢測人權(quán)、民主和善治的評估項(xiàng)目有一個(gè)很大的困難，即不存在沒有缺陷的測量工具。?這里所說的測量工具是廣義的，包括指標(biāo)和獲得指標(biāo)上信息的方法。獲取信息的方法有很多，有關(guān)原始數(shù)據(jù)的收集方法，就有政府機(jī)構(gòu)或民間組織的統(tǒng)計(jì)、面向公眾的問卷調(diào)查、訪談、座談、專家咨詢意見、對侵犯人權(quán)的事件的匯總，等；也有二手?jǐn)?shù)據(jù)的收集方法，主要是研究者和學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)分析整理一手資料而形成的二手資料。無論是什么方法，都有抽樣的代表性和歸納的全面性等方面的瑕疵或缺陷。這就要求評估者在設(shè)置盡可能合理的指標(biāo)之外，還要警惕獲取信息方法的不足。為了克服單一方法的不足，可能要使用多種不同的方法來求得同一指標(biāo)上信息的真實(shí)和準(zhǔn)確。
?。ê罱。瑥?fù)旦大學(xué)法學(xué)院教授、復(fù)旦大學(xué)國家人權(quán)教育與培訓(xùn)基地研究員，法學(xué)博士。本文系2014年度教育部國家人權(quán)教育與培訓(xùn)基地項(xiàng)目“人權(quán)建設(shè)與現(xiàn)代國家治理——中國的實(shí)踐與探索”(項(xiàng)目號：14JJD820021)的階段性研究成果。）
注釋：
①有關(guān)研究成果，參見黎爾平：《世界人權(quán)狀況評估報(bào)告之評價(jià)》，載《法商研究》2004年第6期；呂建高：《國際人權(quán)實(shí)現(xiàn)的指標(biāo)監(jiān)控：一種法理疏釋》，載《南京大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)、社會科學(xué)、人文學(xué)科)》2011年第3期；呂建高、尚劍偉：《受教育權(quán)指標(biāo)構(gòu)建的基礎(chǔ)與框架》，載《上海政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2013年第2期；唐穎俠、史虹生：《人權(quán)指數(shù)研究：人權(quán)量化監(jiān)督的現(xiàn)狀與實(shí)踐意義》，載《人權(quán)》2014年第6期；王若磊：《基于人權(quán)發(fā)展觀的指標(biāo)體系：理論基礎(chǔ)與指標(biāo)建構(gòu)》，載《中國法律評論》2015年第2期。
?、谟嘘P(guān)人權(quán)評估、民主評估與治理評估的先后關(guān)系，參見周紅云：《國際治理評估指標(biāo)體系研究述評》，載《經(jīng)濟(jì)社會體制比較》2008年第6期。
?、塾嘘P(guān)政府績效評估組織的獨(dú)立性，參見吳佳惠、王佳鑫、林譽(yù)：《論作為政府治理工具的第三方評估》，載《中共福建省委黨校學(xué)報(bào)》2015年第6期；包國憲、張志棟：《我國第三方政府績效評價(jià)組織的自律實(shí)現(xiàn)問題探析》，載《中國行政管理》2008年第1期。
?、軈⒁娪峥善街骶帲骸秶抑卫碓u估——中國與世界》，中央編譯出版社2009年版，第3-15頁。
?、輩⒁姲鼑鴳?、周云飛：《中國公共治理評價(jià)的幾個(gè)問題》，載《中國行政管理》2009年第2期。
?、迏⒁娡跞衾冢骸痘谌藱?quán)發(fā)展觀的指標(biāo)體系：理論基礎(chǔ)與指標(biāo)建構(gòu)》，載《中國法律評論》2015年第2期。
?、邊⒁娡袅?xí)根、王琪璟：《論發(fā)展權(quán)法律指標(biāo)體系之構(gòu)建》，載《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2009年第2期。
?、鄥⒁娎锠柶剑骸妒澜缛藱?quán)狀況評估報(bào)告之評價(jià)》，載《法商研究》2004年第6期。
?、釁⒁姉钣睿骸抖嘀笜?biāo)綜合評價(jià)中賦權(quán)方法評析》，載《理論新探》2006年第7期。
?、馔锌司S爾發(fā)現(xiàn)：“有件事乍看起來使人驚訝：大革命的特殊目的是要到處消滅中世紀(jì)殘余的制度，但是革命并不是在那些中世紀(jì)制度保留得最多、人民受其苛政折磨最深的地方爆發(fā)，恰恰相反，革命是在那些人民對此感受最輕的地方爆發(fā)的；因此在這些制度的桎梏實(shí)際上不太重的地方，它反而顯得最無法忍受。”見［法］托克維爾：《舊制度與大革命》，馮裳譯，商務(wù)印書館1992年版，第64頁。
?參見世界銀行治理研究項(xiàng)目組：《治理指標(biāo)：我們在哪里？我們應(yīng)去何方？》，閆健、龐娟編譯，載俞可平主編：《國家治理評析——中國與世界》，中央編譯出版社2009年版，第411頁、第412-414頁。
?See UNDP，Human Development Report 2002：Deepening Democracy in a Fragmented World，Oxford University Press 2002，p.36.
Abstract: Human rights assessment has the functions of monitoring the status of human rights，adjusting the direction of construction of human rights and promoting the construction of human rights.Its basic principles include principles of scientificity，of impartiality and of operability.The construction of the system of human rights indicators includes three aspects：indicator setting，indicator empowering and standard setting.During the construction process，focus is on the combination of the opinions of the academia，of the government and of the public.The assessment is best to be carried out by an independent third party，who is not subject to the control of the entrusting party or the target of assessment but can be supported by them.The assessor should use a variety of methods of investigation and obtain information from multiple independent sources，in order to ensure the authenticity and accuracy of the information.
(責(zé)任編輯葉傳星)
關(guān)鍵詞：人權(quán)評估 評估原則 評估主體 指標(biāo)建構(gòu)
國家治理的人權(quán)狀況如何？或者從人權(quán)的角度來看，國家治理的狀況如何？可以通過一定的評估來了解。評估就是運(yùn)用一定的指標(biāo)來檢測現(xiàn)實(shí)狀況。這兩個(gè)問題的提出角度不同，但是落實(shí)下來，都是運(yùn)用一定的人權(quán)指標(biāo)來檢測人權(quán)狀況。過去，治理主要被作為一個(gè)技術(shù)性的概念，治理評估主要用來檢測治理的績效或有效性。后來，人權(quán)、民主等實(shí)質(zhì)性要素被納入治理特別是國家治理的內(nèi)涵，人權(quán)也就成為國家治理評估體系的重要指標(biāo)?，F(xiàn)在，人權(quán)評估是國家治理和人權(quán)建設(shè)的重要內(nèi)容，在國際上甚至成為外交斗爭的一個(gè)方面。但是與現(xiàn)實(shí)的需要相比，我國的人權(quán)評估研究還比較落后，研究成果很少。①本文旨在分析和論述人權(quán)評估的若干一般問題，以推進(jìn)這一研究。
一、評估原則
人權(quán)狀況具有一定的可檢測性和可評價(jià)性。人權(quán)評估就是特定主體根據(jù)人權(quán)指標(biāo)檢測和評價(jià)某個(gè)國家或地區(qū)的人權(quán)狀況的活動(dòng)。人權(quán)評估一般涉及這樣的幾個(gè)問題：(1)為什么評估，也就是評估的目標(biāo)或主題是什么，旨在了解哪些方面的人權(quán)狀況；(2)誰來評估，即評估的主體是誰，特別是由誰具體實(shí)施評估行為；(3)評估什么，即如何確立評估指標(biāo)，從哪些方面、根據(jù)什么標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評估；(4)怎么評估，即如何實(shí)施評估，如何了解和認(rèn)識人權(quán)狀況，獲得資料和數(shù)據(jù)，進(jìn)行整理分析；(5)結(jié)果如何，即根據(jù)人權(quán)指標(biāo)，對人權(quán)狀況進(jìn)行描述和評判，形成結(jié)論。在人權(quán)建設(shè)體系中，人權(quán)評估屬于人權(quán)機(jī)制建設(shè)的組成部分。人權(quán)評估好比給人權(quán)狀況做“體檢”，看看是否達(dá)到指標(biāo)。人權(quán)評估有助于人們了解情況，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，尋找差距，明確不足；它可以起到監(jiān)控人權(quán)狀況、調(diào)適人權(quán)建設(shè)方向、推動(dòng)人權(quán)建設(shè)的作用。但是在具體評估過程中，評估者不能抱著為了顯示成績或發(fā)現(xiàn)問題的目的，而應(yīng)本著科學(xué)客觀的態(tài)度去描述和分析事實(shí)。
人權(quán)評估興起于上世紀(jì)六十年代，比治理評估還要早。②現(xiàn)在人權(quán)評估主要以兩種形式存在。一種是作為綜合性的國家治理評估的一部分。在國際上，聯(lián)合國系統(tǒng)、政府間組織和非政府組織為了實(shí)現(xiàn)各種目的，經(jīng)常開展國家治理評估活動(dòng)。在它們所開發(fā)的國家治理評估指標(biāo)體系中，通常包含人權(quán)指標(biāo)。比如在世界銀行提出的“世界治理指標(biāo)”(World Governance Indicators)體系中，至少“發(fā)言權(quán)與責(zé)任”這一指標(biāo)與人權(quán)有密切關(guān)系。另一種形式是，以人權(quán)為主題開展人權(quán)評估活動(dòng)。人權(quán)非政府組織“大赦國際”自1961年起就評估世界上一些國家的信仰自由、實(shí)施酷刑狀況。人權(quán)非政府組織“自由之家”1972年開始評估一些國家的政治自由狀況，自1978年起發(fā)表年度報(bào)告，以自由指數(shù)來表示一個(gè)國家政治自由的高低。后來，聯(lián)合國一些與人權(quán)有關(guān)的機(jī)構(gòu)也提出人權(quán)評估指標(biāo)體系，對世界范圍內(nèi)的人權(quán)狀況進(jìn)行評估，比如聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署的“民主治理評估”(Measuring Democratic Governance)項(xiàng)目、聯(lián)合國人權(quán)事務(wù)高級專員辦公室提出的“人權(quán)指標(biāo)體系”(Human Rights Indicators)等。
人權(quán)評估如果要真正發(fā)揮監(jiān)控人權(quán)狀況、促進(jìn)人權(quán)建設(shè)和國家治理的作用，必須符合一定的原則。其中比較重要的，是科學(xué)性原則、公正性原則和可操作性原則。
科學(xué)性原則是指評估指標(biāo)科學(xué)合理，評估活動(dòng)實(shí)事求是，評估方法有效得當(dāng)，能夠以最少的成本最大程度地實(shí)現(xiàn)評估的目標(biāo)。這包括不同人權(quán)指標(biāo)相互聯(lián)系、協(xié)調(diào)和配合構(gòu)成結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)、邏輯自洽的指標(biāo)體系，它們緊密地圍繞和準(zhǔn)確地體現(xiàn)評估目標(biāo)；調(diào)查的方案能夠獲得真實(shí)的資料和數(shù)據(jù)，所獲得的資料和數(shù)據(jù)能夠反映事實(shí)；分析的方法能夠?qū)⑺从车氖聦?shí)聯(lián)系起來，以便準(zhǔn)確地描述評估目標(biāo)所指向的人權(quán)狀況。人權(quán)評估是一個(gè)科學(xué)問題，需要運(yùn)用人權(quán)法學(xué)、政治學(xué)、社會學(xué)和統(tǒng)計(jì)學(xué)等方面的知識和理論。
公正性原則是評估活動(dòng)符合公平的程序，形成公正的結(jié)論。這包括實(shí)施評估者對評估對象沒有偏見和偏私，偏見會使人重視不利于評估對象的情況而忽視有利于評估對象的情況，偏私會使人重視有利于評估對象的情況而忽視不利于評估對象的情況；注意從不同的渠道了解情況，收集資料和數(shù)據(jù)，公平地對待不同的調(diào)查對象和不同的意見觀點(diǎn)；評估過程沒有受到不正當(dāng)?shù)挠绊懞透蓴_，排除使用存在缺陷的資料和數(shù)據(jù)；確立適當(dāng)?shù)脑u價(jià)優(yōu)劣的標(biāo)準(zhǔn)；評估結(jié)論是客觀、公正的，建立在全面考慮相關(guān)的情況、資料、數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)之上。比如，在同一時(shí)期甲國政府以合法手段把犯罪率從十萬分之五千降低到十萬分之五百，乙國政府以合法手段把犯罪率從十萬分之五百降低到十萬分之四百，如何判斷哪一個(gè)政府做得更好？需要綜合考慮到它們降低的幅度、犯罪概念的標(biāo)準(zhǔn)、法律對權(quán)力制約的寬嚴(yán)程度等因素。
可操作性原則是指評估方案易于操作，便于執(zhí)行。這就要求指標(biāo)體系是分級的，從寬泛到具體由多個(gè)不同層次的指標(biāo)構(gòu)成，而不是只有粗疏寬泛的一級指標(biāo)；還要求調(diào)查提綱或問卷是清晰易懂、具體確切的，而不是讀后不知所云，無從回答，特別是要求調(diào)查問卷中選項(xiàng)是層次分明，便于調(diào)查對象選擇符合他心目中答案的選項(xiàng)；還要求資料和數(shù)據(jù)是易于獲得的，而不是無法獲得或極難獲得。
每一項(xiàng)原則實(shí)施起來，都會遭遇困難和挑戰(zhàn)。人權(quán)評估歸根結(jié)底是要針對真實(shí)的情況做出符合實(shí)際的評判。但是事物永遠(yuǎn)比試圖描述它的文字復(fù)雜。相比事物全貌，指標(biāo)、資料和數(shù)據(jù)總是片面的；資料和數(shù)據(jù)還是有虛假的風(fēng)險(xiǎn)；即使資料和數(shù)據(jù)是真實(shí)的，也未必能夠反映真相。評估好比是，我們循著若干人為設(shè)計(jì)的指標(biāo)去獲得一些片斷的映像和斷續(xù)的線索，把片斷的映像拼接起來，把斷續(xù)的線索聯(lián)結(jié)起來，去觀察、去描摹整體的、發(fā)展的、復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)。所以要警惕誤差，采取措施盡量避免或減小誤差。公正性原則也有不易克服的困難。最大的困難是，如何確立適當(dāng)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)去評判在每一個(gè)指標(biāo)上的狀況的好壞和總體指標(biāo)所反映的狀況的好壞。由于不同的評估對象有不同的實(shí)際情況，統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)未必帶來公正的評判，然而不同的標(biāo)準(zhǔn)卻可能會掩蓋實(shí)際存在的問題。所以只有相對公正，沒有絕對公正，但是相對公正應(yīng)努力做到更加公正?？刹僮餍栽瓌t也不意味著一個(gè)可以自動(dòng)執(zhí)行的方案和一個(gè)機(jī)械、僵硬的過程，太過于追求具體，不僅會導(dǎo)致繁瑣，而且容易見木不見林。有時(shí)太容易執(zhí)行的方案未必能夠獲得深刻的結(jié)果。所以需要在抽象與具體之間、簡便與復(fù)雜之間、評估規(guī)則制約性與評估主體能動(dòng)性之間達(dá)成適當(dāng)?shù)钠胶狻?br />
二、評估主體
評估主體是人權(quán)評估活動(dòng)的參與者，主要包括評估發(fā)起者、評估實(shí)施者、評估接受者、被調(diào)查者四種角色。評估發(fā)起者企望揭示評估對象的人權(quán)建設(shè)狀況，評估實(shí)施者具體設(shè)計(jì)和實(shí)施評估方案，評估接受者即評估對象，被調(diào)查者是切身感受人權(quán)狀況、向?qū)嵤┱咛峁┯嘘P(guān)人權(quán)狀況信息的對象。其中，評估實(shí)施者是一個(gè)關(guān)鍵的角色。
科學(xué)性原則要求評估實(shí)施者掌握人權(quán)評估的理論、方法，具有評估能力。公正性原則要求評估實(shí)施者與發(fā)起者、接受者處在一種適當(dāng)?shù)年P(guān)系中，實(shí)施者具有獨(dú)立性和中立性，實(shí)施者的具體評估活動(dòng)不受發(fā)起者、特別是不受評估對象的干預(yù)和影響，實(shí)施者不對評估對象抱有偏見和偏私。評估是對評估對象的行為、活動(dòng)及結(jié)果或進(jìn)行評價(jià)，至少關(guān)涉到評估對象的形象和聲譽(yù)，這樣評估對象就有動(dòng)力去干涉評估過程。從可操作性的角度來看，評估需要獲得評估對象和調(diào)查對象的真誠配合。評估對象掌握了第一手的有關(guān)人權(quán)狀況的資料和數(shù)據(jù)，有些信息并不公開，外界不易獲得。如果評估活動(dòng)得不到評估對象的配合，實(shí)施評估者就無法獲得有關(guān)的資料和數(shù)據(jù)。如果調(diào)查對象懷疑實(shí)施者的獨(dú)立性和中立性，就不會提供有關(guān)人權(quán)狀況的真實(shí)信息，表達(dá)自己的真實(shí)感受和觀點(diǎn)。
可以設(shè)想，發(fā)起者角色(A)、實(shí)施者角色(B)、接受者角色(C)三者的關(guān)系有如下情形：(1)ABC三種角色合三為一，也就是自己發(fā)起評估自己的人權(quán)建設(shè)狀況，并由自己實(shí)施。這就要求評估者具有嚴(yán)肅的自我反思態(tài)度和自我批判精神，但是即使如此，其認(rèn)識也可能受制于某種慣常的視角和不自覺的先見，因而有所偏頗。評估者對于自身的調(diào)查是最為配合的了，但是調(diào)查對象可能對評估者心存疑慮，而不愿吐露真實(shí)想法，特別是批評性意見。(2)A為一個(gè)組織或機(jī)構(gòu)，BC為另外的同一個(gè)組織或機(jī)構(gòu)。這和第一種情形差不多，都是自己評估自己，具有大致相同的優(yōu)點(diǎn)與缺點(diǎn)。(3)AC為同一個(gè)組織或機(jī)構(gòu)，B為另一個(gè)組織或機(jī)構(gòu)。這種情形是指一個(gè)組織或機(jī)構(gòu)委托另一組織或機(jī)構(gòu)來評估自己的人權(quán)建設(shè)狀況。這可以在一定程度避免第一、二種情形的缺點(diǎn)而保留它們的優(yōu)點(diǎn)。(4)AB為同一個(gè)組織或機(jī)構(gòu)，C為另一個(gè)組織或機(jī)構(gòu)。AB 獨(dú)立于C，不受C的支配和控制。缺點(diǎn)是評估可能得不到評估對象的配合。(5)ABC為三個(gè)不同的組織或機(jī)構(gòu)，AB相互獨(dú)立并獨(dú)立于C，不受C的支配和控制。這種情形是指一個(gè)組織或機(jī)構(gòu)委托他人去評估另一個(gè)組織或機(jī)構(gòu)的人權(quán)建設(shè)狀況。如果A不能要求C配合B的評估，同樣可能具有第四種情形的缺點(diǎn)。相較而言，第三種情形可以較好地兼顧科學(xué)性、公正性和可操作性原則。
在評估實(shí)踐中，相關(guān)主體的關(guān)系多種多樣。原則上，評估最好由不受委托者和評估對象支配和控制，同時(shí)又能夠得到他們配合的獨(dú)立第三方來實(shí)施。第三方評估組織的獨(dú)立性主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是人事上的獨(dú)立性。評估組織有獨(dú)立的人事權(quán)，與委托者，特別是與評估對象不存在隸屬和層級關(guān)系；二是經(jīng)濟(jì)上的獨(dú)立性。評估組織具有不受制于委托者，特別是不受制于評估對象的獨(dú)立經(jīng)費(fèi)來源。③第三方組織的獨(dú)立性應(yīng)當(dāng)?shù)玫皆u估各方的尊重。無論是評估委托者，還是評估對象，都不應(yīng)干預(yù)具體的評估過程。
三、評估指標(biāo)
評估指標(biāo)是用以評判一個(gè)國家或地區(qū)在一定時(shí)期內(nèi)人權(quán)狀況的方向和標(biāo)準(zhǔn)。它包含三個(gè)要素：指向、權(quán)重與標(biāo)準(zhǔn)。指向是從哪些方面來考查、檢測人權(quán)狀況，權(quán)重是指標(biāo)的相對重要性，標(biāo)準(zhǔn)是判斷人權(quán)狀況的優(yōu)劣或等級的依據(jù)。人權(quán)評估指標(biāo)體系是由不同種類、不同層次的指標(biāo)所構(gòu)成的整體。評估實(shí)施者可以創(chuàng)建自己的人權(quán)評估指標(biāo)體系，也可以運(yùn)用或改造后運(yùn)用既有的人權(quán)評估指標(biāo)體系，來實(shí)施評估。
國際上存在諸多人權(quán)評估指標(biāo)體系，比如聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署的“民主治理評估”、聯(lián)合國人權(quán)事務(wù)高級專員辦公室的“人權(quán)指標(biāo)體系”、經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織的“人權(quán)與民主治理評估”(Measuring Human Rights and Democratic Governance)、美國自由之家“自由度”指標(biāo)體系、丹麥人權(quán)研究中心的人權(quán)指標(biāo)體系，等等。聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署根據(jù)窮人優(yōu)先和性別敏感的原則，建立一套“民主治理評估”指標(biāo)體系，包括參與、代表、責(zé)任、透明、回應(yīng)、高效、平等，用以檢測國家的民主治理能力和狀況。這些指標(biāo)都與政治權(quán)有關(guān)，可以用來檢測一個(gè)國家的政治權(quán)狀況。聯(lián)合國人權(quán)事務(wù)高級專員辦公室2012年提出的“人權(quán)指標(biāo)體系”把人權(quán)指標(biāo)劃分為結(jié)構(gòu)指標(biāo)、過程指標(biāo)、結(jié)果指標(biāo)，每一類指標(biāo)又包括若干具體指標(biāo)。它總共建議了16項(xiàng)指標(biāo)，其中5項(xiàng)結(jié)構(gòu)指標(biāo)、6項(xiàng)過程指標(biāo)、5項(xiàng)結(jié)果指標(biāo)，側(cè)重于檢測自由權(quán)和社會權(quán)狀況。這套指標(biāo)體系已在非洲、拉丁美洲的若干國家得到運(yùn)用。美國自由之家提出“自由度年度調(diào)查”，其指標(biāo)體系包括政治權(quán)利、公民自由，通過收集“專家”意見，以評估有關(guān)國家在推進(jìn)自由方面所取得的進(jìn)步和不足。這一評估體系被批評為具有明顯的意識形態(tài)偏見。丹麥人權(quán)研究中心也曾提出人權(quán)指標(biāo)體系，用以檢測國家在履行人權(quán)責(zé)任方面的狀況，包括四個(gè)方面的指標(biāo)：國家對于國際人權(quán)條約的批準(zhǔn)和保留，國家推進(jìn)公民權(quán)和政治權(quán)的責(zé)任，國家推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會文化權(quán)利的責(zé)任，國家消除性別歧視的責(zé)任。
近年來，國內(nèi)的一些研究機(jī)構(gòu)和學(xué)者借鑒國外的治理指標(biāo)體系，結(jié)合中國實(shí)際情況，研究了在本國適用的治理指標(biāo)體系。一些指標(biāo)體系包含了人權(quán)指標(biāo)。俞可平提出，中國治理評估框架應(yīng)包括以下12個(gè)方面的基本內(nèi)容：公民參與、人權(quán)與公民權(quán)、黨內(nèi)民主、法治、合法性、社會公正、社會穩(wěn)定、政務(wù)公開、行政效益、政府責(zé)任、公共服務(wù)、廉潔。每一方面又劃分為若干重點(diǎn)領(lǐng)域或關(guān)注點(diǎn)，12個(gè)方面共有115個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域或關(guān)注點(diǎn)。④其中，公民參與、人權(quán)與公民權(quán)、社會公正指標(biāo)與人權(quán)關(guān)系密切，或者本身就是人權(quán)問題，涉及自由權(quán)、政治權(quán)和社會權(quán)。包國憲、周云飛提出“中國公共治理績效評價(jià)指標(biāo)體系”，包括7個(gè)方面的指標(biāo)：法治、參與、透明度、責(zé)任、效能、公平、可持續(xù)性，每一方面的指標(biāo)又包括四個(gè)具體指標(biāo)要素，一共有28個(gè)指標(biāo)要素。⑤其中，參與、透明度、公平指標(biāo)與人權(quán)關(guān)系密切，或者本身就是人權(quán)問題。但是獨(dú)立的、專門的人權(quán)評估指標(biāo)體系，數(shù)量很少。王若磊提出“基于人權(quán)的發(fā)展觀的指標(biāo)體系”。他借鑒阿瑪?shù)賮喌?ldquo;可行能力”概念，把人的基礎(chǔ)的可行能力劃分為生存、財(cái)富、知識和權(quán)利四大要素。他提出的指標(biāo)體系包括8個(gè)一級指標(biāo)，46個(gè)二級指標(biāo)，近百項(xiàng)三級指標(biāo)，其中8個(gè)一級指標(biāo)是健康、安全、教育、財(cái)富、體面生活、環(huán)境、權(quán)利平等、權(quán)利保護(hù)。⑥從內(nèi)容來看，這些指標(biāo)涉及社會權(quán)和自由權(quán)，不涉及政治權(quán)。汪習(xí)根、王琪璟提出“發(fā)展權(quán)法律指標(biāo)體系”，這套指標(biāo)體系由微觀和宏觀兩個(gè)層面的指標(biāo)構(gòu)成。微觀層面，主要包括食物、健康與文化教育發(fā)展權(quán)指標(biāo)。宏觀層面，包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)、政治發(fā)展權(quán)、社會發(fā)展權(quán)與文化發(fā)展權(quán)以及可持續(xù)發(fā)展權(quán)和區(qū)域發(fā)展權(quán)六大方面。⑦
人權(quán)指標(biāo)體系也應(yīng)當(dāng)符合科學(xué)性、公正性和可操作性原則。如何使指標(biāo)體系符合這些原則呢？上述指標(biāo)體系都出自學(xué)者和專家之手，主要體現(xiàn)的是理論研究的成果。最好把學(xué)界、政府和公眾的意見結(jié)合起來，使指標(biāo)體系的建構(gòu)過程成為開放的、透明的、多方參與的過程。我們以下從三個(gè)方面來分析指標(biāo)體系的建構(gòu)需要注意的問題。
(一)指標(biāo)設(shè)置
根據(jù)人權(quán)評估的實(shí)踐，指標(biāo)設(shè)置需要注意以下方面的問題。第一，緊緊圍繞評估目標(biāo)或主題，設(shè)置指標(biāo)體系。各項(xiàng)指標(biāo)都能夠準(zhǔn)確地體現(xiàn)、貫徹目標(biāo)要求或主題內(nèi)涵，能夠深刻地把握或抓住目標(biāo)或主題的本質(zhì)。第二，根據(jù)評估需要，設(shè)置適當(dāng)?shù)募墑e或?qū)哟?，確立不同級別指標(biāo)的抽象度和具體度。級別太少，指標(biāo)就比較籠統(tǒng)寬泛，不夠具體確切；級別太多，又會顯得紛繁細(xì)瑣，指標(biāo)賦值和計(jì)算都會很復(fù)雜。通常不超過三個(gè)級別。上級指標(biāo)較為抽象，下級指標(biāo)較為具體，指標(biāo)級別愈低愈具體。同一級別的指標(biāo)應(yīng)當(dāng)具有大致相同的抽象度或具體度。第三，在同一級別之中，處理好全面與重點(diǎn)的關(guān)系、指標(biāo)集中度與離散度的關(guān)系。指標(biāo)數(shù)量太少，即使都能夠揭示本質(zhì)，也可能給人偏頗的印象。有時(shí)候需要從多個(gè)方面、多個(gè)角度了解現(xiàn)狀，以便獲得較為整體的認(rèn)識，就需要設(shè)置多個(gè)不同的指標(biāo)，不同指標(biāo)之間就需要有適當(dāng)?shù)碾x散度。為了重點(diǎn)考察某方面的人權(quán)狀況，可以設(shè)置兩個(gè)以上距離較近的指標(biāo)，以集中反映這方面的狀況。第四，處理好普遍與特殊的關(guān)系。指標(biāo)設(shè)置需要反映人權(quán)的普遍性和人權(quán)保障的一般原理，也需要反映一個(gè)國家或地區(qū)一定歷史時(shí)期人權(quán)建設(shè)的重點(diǎn)、突出的問題以及人民的迫切愿望。一個(gè)指標(biāo)體系再完善，也不宜千篇一律、永恒不變地加以適用，需要根據(jù)國家的不同、時(shí)代的不同加以調(diào)整。這樣做的前提是，知道什么是作為共識的普遍原理，什么是需要考慮的特殊情況。世界上一些人權(quán)評估之所以受到批評，主要的理由是人權(quán)評估標(biāo)準(zhǔn)反映了評估者特定的人權(quán)觀念，而沒有注意到評估對象的合理特殊情況，甚至具有意識形態(tài)偏見。⑧第五，需要注意指標(biāo)之間的邏輯關(guān)系。上級指標(biāo)與下級指標(biāo)是包含與被包含的關(guān)系，不存在溢出上級指標(biāo)涵攝范圍的下級指標(biāo)。在同一級別之中，各指標(biāo)在邏輯上是并列而獨(dú)立的關(guān)系，不存在內(nèi)涵相同或有交叉的指標(biāo)。指標(biāo)體系是由不同層次、不同方面的諸指標(biāo)所構(gòu)成的分工配合、和諧一致的邏輯體系。
人權(quán)指標(biāo)體系需要運(yùn)用不同類別的指標(biāo)。這涉及人權(quán)指標(biāo)的分類。(1)按照指標(biāo)所反映的人權(quán)類別的不同，來設(shè)置不同的指標(biāo)。例如，要檢測一個(gè)國家全面的人權(quán)狀況，需要根據(jù)人權(quán)體系的各組成部分來設(shè)置指標(biāo)；要檢測社會權(quán)狀況，就要根據(jù)社會權(quán)的各組成部分來設(shè)置指標(biāo)；檢測教育權(quán)狀況，就要根據(jù)教育權(quán)的各組成部分設(shè)置指標(biāo)。這是把人權(quán)概念指標(biāo)化，把人權(quán)體系轉(zhuǎn)化為人權(quán)指標(biāo)體系。這也是一個(gè)很大的難題，因?yàn)橹辽俚侥壳盀橹共⒉淮嬖诖蠹叶颊J(rèn)可的人權(quán)概念和人權(quán)體系。所以不能單純依賴某種特定的理論觀點(diǎn)，而是努力尋求不同觀點(diǎn)的共識，尋求學(xué)界、政府和公眾等不同方面的共識。(2)按照指標(biāo)指向的不同，可以把指標(biāo)劃分為結(jié)構(gòu)指標(biāo)、過程指標(biāo)與結(jié)果指標(biāo)。聯(lián)合國人權(quán)事務(wù)高級專員辦公室的“人權(quán)指標(biāo)體系”就分為這三類指標(biāo)。結(jié)構(gòu)指標(biāo)反映的是國家對于國際人權(quán)條約的批準(zhǔn)、保留以及國內(nèi)人權(quán)立法狀況。過程指標(biāo)反映的是國家對于人權(quán)條約和國內(nèi)立法的執(zhí)行狀況。結(jié)果指標(biāo)反映的是人們享有人權(quán)的實(shí)際狀況。如果要全面了解人權(quán)狀況，需要綜合設(shè)置這三種指標(biāo)。也有的指標(biāo)體系僅僅關(guān)注政府的責(zé)任，例如丹麥人權(quán)研究中心的人權(quán)指標(biāo)體系僅僅檢測政府在確立和實(shí)施人權(quán)規(guī)范方面的責(zé)任。也有的指標(biāo)體系側(cè)重考察人們享有人權(quán)的實(shí)際狀況，所謂“知屋漏者在宇下，知政失者在草野”。(3)按照指標(biāo)反映的人權(quán)狀況時(shí)間特點(diǎn)的不同，可以劃分為靜態(tài)指標(biāo)和動(dòng)態(tài)指標(biāo)。靜態(tài)指標(biāo)考察的是特定時(shí)期的人權(quán)狀況，動(dòng)態(tài)指標(biāo)考察的是不同時(shí)期人權(quán)狀況的發(fā)展變化。(4)按照指標(biāo)所取得的材料的形式特點(diǎn)的不同，劃分為定量指標(biāo)和定性指標(biāo)。定量指標(biāo)是運(yùn)用數(shù)字或等級來表示人權(quán)狀況的指標(biāo)，定性指標(biāo)是指運(yùn)用是與否、有與無、善與惡等方式來表示人權(quán)狀況的指標(biāo)。(5)按照指標(biāo)所取得的材料的依據(jù)的不同，劃分主觀指標(biāo)和客觀指標(biāo)。主觀指標(biāo)反映的是人們對于人權(quán)狀況的認(rèn)知、感受、評價(jià)?？陀^指標(biāo)反映的是客觀存在的人權(quán)現(xiàn)象，經(jīng)常用統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來表示。當(dāng)然，主觀指標(biāo)也是具有客觀性的，反映的是客觀存在的認(rèn)知、感受和評價(jià)。以上第一組、第二組分類是基本的分類，也是人權(quán)評估實(shí)踐中特有的指標(biāo)分類。其余三組分類是一般的評估活動(dòng)中流行的指標(biāo)分類，它們配合、輔助第一組和第二組分類中指標(biāo)的使用。通常，第一組指標(biāo)可以作為一級指標(biāo)，第二組指標(biāo)可以作為二級指標(biāo)，其余各組指標(biāo)可以作為三級指標(biāo)。
(二)指標(biāo)賦權(quán)
在同一級的指標(biāo)中，各指標(biāo)具有多少權(quán)重？以數(shù)值的形式確定各指標(biāo)的相對權(quán)重，就是賦權(quán)。指標(biāo)賦權(quán)是建構(gòu)人權(quán)指標(biāo)體系中一件非常困難的事情，它揭示了人權(quán)法學(xué)與社會科學(xué)的差異和距離。它又是重要的，是人權(quán)評估體系科學(xué)化的重要一步。它不僅涉及人權(quán)法學(xué)，需要運(yùn)用人權(quán)法學(xué)的理論和研究成果，還涉及統(tǒng)計(jì)學(xué)、運(yùn)籌學(xué)等學(xué)科。在一般的評估實(shí)踐中，存在多種指標(biāo)賦權(quán)方法，例如主觀賦權(quán)法、客觀賦權(quán)法和組合賦權(quán)法等。在人權(quán)評估實(shí)踐中，通常運(yùn)用主觀賦權(quán)法中的專家咨詢法。該方法源于“德爾菲法”(Delphi method)。
這一做法的基本內(nèi)容是，選擇若干相關(guān)領(lǐng)域的專家組成咨詢小組，各專家在匿名的條件下分別根據(jù)自己的專業(yè)知識、價(jià)值觀念和社會經(jīng)驗(yàn)給每個(gè)指標(biāo)確定一個(gè)權(quán)數(shù)，并給出理由，然后對各專家給出的權(quán)數(shù)進(jìn)行整理、歸納、統(tǒng)計(jì)，得出綜合權(quán)數(shù)。把各專家給出的權(quán)數(shù)、理由以及綜合權(quán)數(shù)，反饋給各位專家，進(jìn)行下一輪匿名賦權(quán)。如此反復(fù)進(jìn)行，直至專家們給出的權(quán)數(shù)比較接近為止。⑨
這種方法操作簡單。雖然每位專家給出的權(quán)數(shù)反映了他的主觀認(rèn)識，但是經(jīng)過綜合一定數(shù)量的專家在多輪溝通之下給出的權(quán)數(shù)，也具有一定的客觀性。由此得出的結(jié)果比較能夠反映專業(yè)共識，也有助于把理論成果轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)。但是能否反映社會公眾的主流價(jià)值觀念，仍是一個(gè)問題。為了防止專家意見與民眾價(jià)值觀念差距過大，可以吸收一定數(shù)量的普通公民參與指標(biāo)賦權(quán)。
(三)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定
標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定就是在人權(quán)指標(biāo)上，確立用以評價(jià)人權(quán)狀況優(yōu)劣或人權(quán)建設(shè)水平高低的標(biāo)準(zhǔn)。標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定的基本功能是便于人們對同一國家或地區(qū)的不同時(shí)期人權(quán)狀況以及不同國家或地區(qū)的同一時(shí)期人權(quán)狀況進(jìn)行比較。主要包括兩個(gè)方面的工作，一是設(shè)立一定數(shù)量的、有相同級差的等級。不同的指標(biāo)上等級的數(shù)量是否相同？通常情況下，定量指標(biāo)上等級的數(shù)量多一些，而定性指標(biāo)上等級數(shù)量就少一些。但是不論等級數(shù)量是否相同，同一指標(biāo)上等級的級差應(yīng)當(dāng)相同。二是統(tǒng)一用相同的、可以通約的數(shù)值形式，例如數(shù)字或字母等，來表示等級的值。在順序上，標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定的工作可以從設(shè)定最低一級指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)開始，最后設(shè)定評估目標(biāo)或主題上的等級標(biāo)準(zhǔn)。
四、評估行為
評估行為就是評估者根據(jù)指標(biāo)的指引，獲得資料和數(shù)據(jù)，進(jìn)行分析，得出結(jié)論。最大問題是如何保證所獲信息的真實(shí)性與準(zhǔn)確性。真實(shí)性意味著，沒有人故意或過失地提供虛假信息；準(zhǔn)確性意味著，所獲得的信息能夠準(zhǔn)確地反映實(shí)際的人權(quán)狀況。真實(shí)是就信息的制作、形成過程而言的，準(zhǔn)確就是信息的內(nèi)容而言的。由于多種原因，真實(shí)的信息未必能夠準(zhǔn)確地反映人權(quán)狀況。這就如同一個(gè)沒有作弊的學(xué)生考出的分?jǐn)?shù)未必反映其實(shí)際學(xué)業(yè)水平一樣。一個(gè)在較長時(shí)期內(nèi)保持不平等的社會里人民的滿意度可能會高于在社會由不平等變得平等的過程中人民的滿意度。⑩世界銀行治理研究項(xiàng)目組在一篇文章中引述愛因斯坦的話，表明信息與現(xiàn)實(shí)的關(guān)系的復(fù)雜性：“算數(shù)的未必?cái)?shù)得出來，數(shù)得出來的未必算數(shù)”。?數(shù)據(jù)、資料、信息這些高度抽象、概括、沒有溫度的符號與具體生動(dòng)、復(fù)雜多變的現(xiàn)實(shí)之間總是存在某種無形的阻隔。評估者不能局限于保證信息的真實(shí)性，還應(yīng)當(dāng)注意信息的準(zhǔn)確性。
這就涉及信息的來源以及獲得信息的方法問題。在人權(quán)評估實(shí)踐中，一般從這樣的來源獲得信息：民眾、專家學(xué)者和具體的立法、執(zhí)法、司法人員，政府機(jī)構(gòu)，國際組織，研究機(jī)構(gòu)，既有文獻(xiàn)資料和新聞報(bào)道，等等。指標(biāo)的特征一般就提示了信息的來源，例如指標(biāo)“公民和官員的人權(quán)意識”，就提示此類信息的最終來源是公民和官員；指標(biāo)“適齡兒童初等義務(wù)教育入學(xué)率”或“農(nóng)業(yè)戶口來源學(xué)生的重點(diǎn)大學(xué)入學(xué)率”，提示可以從政府的教育管理部門、教育機(jī)構(gòu)獲得此類信息；而指標(biāo)“政府是否批準(zhǔn)某項(xiàng)國際人權(quán)公約”，可以通過文獻(xiàn)資料的查詢來弄清有關(guān)信息。但是，不能僅僅依賴某個(gè)單一的信息源就確定指標(biāo)上的信息。為了保證信息的真實(shí)和準(zhǔn)確，需要從多個(gè)不同的、獨(dú)立的來源去獲得、印證和核實(shí)信息。
聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署在《人類發(fā)展報(bào)告(2002)》中指出，用于檢測人權(quán)、民主和善治的評估項(xiàng)目有一個(gè)很大的困難，即不存在沒有缺陷的測量工具。?這里所說的測量工具是廣義的，包括指標(biāo)和獲得指標(biāo)上信息的方法。獲取信息的方法有很多，有關(guān)原始數(shù)據(jù)的收集方法，就有政府機(jī)構(gòu)或民間組織的統(tǒng)計(jì)、面向公眾的問卷調(diào)查、訪談、座談、專家咨詢意見、對侵犯人權(quán)的事件的匯總，等；也有二手?jǐn)?shù)據(jù)的收集方法，主要是研究者和學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)分析整理一手資料而形成的二手資料。無論是什么方法，都有抽樣的代表性和歸納的全面性等方面的瑕疵或缺陷。這就要求評估者在設(shè)置盡可能合理的指標(biāo)之外，還要警惕獲取信息方法的不足。為了克服單一方法的不足，可能要使用多種不同的方法來求得同一指標(biāo)上信息的真實(shí)和準(zhǔn)確。
?。ê罱。瑥?fù)旦大學(xué)法學(xué)院教授、復(fù)旦大學(xué)國家人權(quán)教育與培訓(xùn)基地研究員，法學(xué)博士。本文系2014年度教育部國家人權(quán)教育與培訓(xùn)基地項(xiàng)目“人權(quán)建設(shè)與現(xiàn)代國家治理——中國的實(shí)踐與探索”(項(xiàng)目號：14JJD820021)的階段性研究成果。）
注釋：
①有關(guān)研究成果，參見黎爾平：《世界人權(quán)狀況評估報(bào)告之評價(jià)》，載《法商研究》2004年第6期；呂建高：《國際人權(quán)實(shí)現(xiàn)的指標(biāo)監(jiān)控：一種法理疏釋》，載《南京大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)、社會科學(xué)、人文學(xué)科)》2011年第3期；呂建高、尚劍偉：《受教育權(quán)指標(biāo)構(gòu)建的基礎(chǔ)與框架》，載《上海政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2013年第2期；唐穎俠、史虹生：《人權(quán)指數(shù)研究：人權(quán)量化監(jiān)督的現(xiàn)狀與實(shí)踐意義》，載《人權(quán)》2014年第6期；王若磊：《基于人權(quán)發(fā)展觀的指標(biāo)體系：理論基礎(chǔ)與指標(biāo)建構(gòu)》，載《中國法律評論》2015年第2期。
?、谟嘘P(guān)人權(quán)評估、民主評估與治理評估的先后關(guān)系，參見周紅云：《國際治理評估指標(biāo)體系研究述評》，載《經(jīng)濟(jì)社會體制比較》2008年第6期。
?、塾嘘P(guān)政府績效評估組織的獨(dú)立性，參見吳佳惠、王佳鑫、林譽(yù)：《論作為政府治理工具的第三方評估》，載《中共福建省委黨校學(xué)報(bào)》2015年第6期；包國憲、張志棟：《我國第三方政府績效評價(jià)組織的自律實(shí)現(xiàn)問題探析》，載《中國行政管理》2008年第1期。
?、軈⒁娪峥善街骶帲骸秶抑卫碓u估——中國與世界》，中央編譯出版社2009年版，第3-15頁。
?、輩⒁姲鼑鴳?、周云飛：《中國公共治理評價(jià)的幾個(gè)問題》，載《中國行政管理》2009年第2期。
?、迏⒁娡跞衾冢骸痘谌藱?quán)發(fā)展觀的指標(biāo)體系：理論基礎(chǔ)與指標(biāo)建構(gòu)》，載《中國法律評論》2015年第2期。
?、邊⒁娡袅?xí)根、王琪璟：《論發(fā)展權(quán)法律指標(biāo)體系之構(gòu)建》，載《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2009年第2期。
?、鄥⒁娎锠柶剑骸妒澜缛藱?quán)狀況評估報(bào)告之評價(jià)》，載《法商研究》2004年第6期。
?、釁⒁姉钣睿骸抖嘀笜?biāo)綜合評價(jià)中賦權(quán)方法評析》，載《理論新探》2006年第7期。
?、馔锌司S爾發(fā)現(xiàn)：“有件事乍看起來使人驚訝：大革命的特殊目的是要到處消滅中世紀(jì)殘余的制度，但是革命并不是在那些中世紀(jì)制度保留得最多、人民受其苛政折磨最深的地方爆發(fā)，恰恰相反，革命是在那些人民對此感受最輕的地方爆發(fā)的；因此在這些制度的桎梏實(shí)際上不太重的地方，它反而顯得最無法忍受。”見［法］托克維爾：《舊制度與大革命》，馮裳譯，商務(wù)印書館1992年版，第64頁。
?參見世界銀行治理研究項(xiàng)目組：《治理指標(biāo)：我們在哪里？我們應(yīng)去何方？》，閆健、龐娟編譯，載俞可平主編：《國家治理評析——中國與世界》，中央編譯出版社2009年版，第411頁、第412-414頁。
?See UNDP，Human Development Report 2002：Deepening Democracy in a Fragmented World，Oxford University Press 2002，p.36.
Abstract: Human rights assessment has the functions of monitoring the status of human rights，adjusting the direction of construction of human rights and promoting the construction of human rights.Its basic principles include principles of scientificity，of impartiality and of operability.The construction of the system of human rights indicators includes three aspects：indicator setting，indicator empowering and standard setting.During the construction process，focus is on the combination of the opinions of the academia，of the government and of the public.The assessment is best to be carried out by an independent third party，who is not subject to the control of the entrusting party or the target of assessment but can be supported by them.The assessor should use a variety of methods of investigation and obtain information from multiple independent sources，in order to ensure the authenticity and accuracy of the information.
(責(zé)任編輯葉傳星)
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