內(nèi)容提要：確立和保障殘障者享有發(fā)展權(quán)，是習近平人權(quán)思想的重要組成部分，是馬克思主義人權(quán)觀的必然要求。在全面推進依法治國的偉大歷史進程中，應當通過旨在消除形式主義平等觀而追求實質(zhì)平等的積極行動，來推進殘障者充分享有發(fā)展權(quán)利。中國政府的積極行動呈現(xiàn)出結(jié)構(gòu)性特征，包括保障殘障者發(fā)展權(quán)利的制度建構(gòu)，為積極行動提供有力的制度基礎(chǔ)。營造保障殘障者發(fā)展權(quán)利的良善社會生態(tài)，為積極行動提供有利的外部環(huán)境。應當強化政府的積極責任，為積極行動提供有力的保障。
關(guān)鍵詞：殘障者 發(fā)展權(quán) 人權(quán) 積極行動
2016年既是聯(lián)合國《發(fā)展權(quán)利宣言》頒布30周年，也是聯(lián)合國《殘疾人權(quán)利公約》頒布10周年。在這樣一個特殊的年份中觀察和思考世界人權(quán)事業(yè)和中國人權(quán)事業(yè)的發(fā)展，有必要在發(fā)展權(quán)的視域中來分析和探討中國殘障者權(quán)利的保護問題。這不僅只是因為中國的殘障者人數(shù)高達8，500萬，涉及家庭人口達2.6億，殘障者的權(quán)利保護關(guān)系到了“千家萬戶”的幸福安康；更為重要的是，對于中國殘障者的尊嚴和權(quán)利的尊重與保護，也是彰顯中國的國家倫理、社會和諧和政治文明的內(nèi)在要求。
一、確立和保障殘障者充分享有發(fā)展權(quán)的意義
關(guān)注和保護殘障者的權(quán)利，是人類文明不斷發(fā)展所取得的共識，也是人類社會發(fā)展進步的標志之一。2006年12月13日通過的聯(lián)合國《殘疾人權(quán)利公約》，則是人類社會邁入21世紀后，國際社會通過的第1個綜合性的人權(quán)文件?！稓埣踩藱?quán)利公約》的第1條就明確規(guī)定了該公約的宗旨是“促進、保護和確保所有殘疾人充分和平等地享有一切人權(quán)和基本自由，并促進對殘疾人固有尊嚴的尊重。”在這種立約初衷和制度定位的指導下，作為聯(lián)合國歷史上第一部多維度保護和促進殘障者權(quán)利的國際法律文件，《殘疾人權(quán)利公約》不僅宣布了尊重和保護殘障者的固有尊嚴，而且確立了對殘障者全部人權(quán)和基本自由的保障；不僅規(guī)定了殘障者的生命權(quán)、自由權(quán)和平等權(quán)，而且更為重要的是強調(diào)了對殘障者的發(fā)展權(quán)的捍衛(wèi)；不僅確立了主權(quán)國家的國內(nèi)法義務(wù)，而且建構(gòu)了對于殘障者權(quán)利保護的國家合作機制與框架。因此，在一定意義上看，《殘疾人權(quán)利公約》的頒布和實施，引導著人類社會對待殘障者的主體性地位與合法利益的態(tài)度和方法產(chǎn)生的一種示范性轉(zhuǎn)變。
在有效的社會融入和社會參與過程中，殘障者往往面臨著來自于兩個維度的困難：一方面，殘障者自身存在的生理或者心理障礙(但這并非是根本原因)；而另一方面，也是導致融入障礙的最重要的因素，是以公共設(shè)施的不健全甚至缺失、人群的心理偏見甚至是歧視、文化隔閡甚至是區(qū)域隔閡為核心的社會環(huán)境障礙。因此，要真正實現(xiàn)殘障者的社會融入和社會參與，使殘障者成為人類共同體的平等成員和“人類文明發(fā)展的一支重要力量”，就必須重視和保障殘障者的發(fā)展權(quán)利，通過促進和保障殘障者的發(fā)展權(quán)利，來消除殘障者的社會融入障礙。
而作為《殘疾人權(quán)利公約》的締約國，中國確立和保障殘障者包括發(fā)展權(quán)在內(nèi)的權(quán)利，則更具有重要的意義：
(一)確立和保障殘障者的發(fā)展權(quán)是習近平人權(quán)思想的重要組成部分
改革開放以來，中國的人權(quán)事業(yè)不斷取得突飛猛進的發(fā)展，人權(quán)的保障制度也得到了不斷的確立和健全。尤其是黨的十六大報告明確指出“健全民主制度，豐富民主形式，擴大公民有序的政治參與，保證人民依法實行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，享有廣泛的權(quán)利和自由，尊重和保障人權(quán)”，以及2004年以“國家尊重和保障人權(quán)”為核心內(nèi)容的憲法修正案的通過，為中國人權(quán)事業(yè)的發(fā)展指明了方向。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央更是旗幟鮮明地指出，中國“將堅定不移走和平發(fā)展道路、堅定不移推進中國人權(quán)事業(yè)和世界人權(quán)事業(yè)。”①之所以將發(fā)展人權(quán)事業(yè)視為中國執(zhí)政黨和政府的當然責任并堅定不移地推進人權(quán)事業(yè)，其原因就在于帶領(lǐng)中國人民實現(xiàn)中國夢是中國共產(chǎn)黨偉大的時代任務(wù)。而中國夢具有著深刻的人權(quán)內(nèi)涵，即“實現(xiàn)中國夢就是要實現(xiàn)中華民族偉大復興，實現(xiàn)國家富強、民族振興、人民幸福。中國夢是包含著人權(quán)理念、人權(quán)訴求、人權(quán)價值觀的社會目標和愿景。”②
以習近平同志為核心的黨中央高度重視對于中國殘障者權(quán)利的保障和推進，尤其是殘障者發(fā)展權(quán)的保護和推進。確立和保障殘障者的尊嚴和權(quán)利，是習近平人權(quán)思想的重要組成部分。一方面，習近平同志明確指出：“殘疾人是社會大家庭的平等成員，是人類文明發(fā)展的一支重要力量，是堅持和發(fā)展中國特色社會主義的一支重要力量。”③從這個語境和角度來看，殘障者作為實現(xiàn)中國夢的重要力量，也是應有之義。如果說包括殘障者在內(nèi)的每一位中國人都是實現(xiàn)中國夢的偉大力量的話，那么通過政府和民間的積極行動，為殘障者有效賦能，切實保障殘障者的權(quán)利(尤其是其發(fā)展權(quán)利)，促進殘障者的有效社會融入和社會參與，就成為了實現(xiàn)中國夢的重要條件之一，也是每一位殘障者實現(xiàn)其中國夢的制度性保障和條件。另一方面，“人權(quán)保障沒有最好，只有更好。國際社會應該積極推進世界人權(quán)事業(yè)，尤其是要關(guān)注廣大發(fā)展中國家民眾的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。”④在習近平人權(quán)思想中，生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的確立和保障，是中國特色人權(quán)制度體系和理論體系的核心與重點。在中國的現(xiàn)代國家治理結(jié)構(gòu)中，確立和保障人權(quán)，首先就是確立和保障每一個人的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。因此，確立和保障殘障者的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，是殘障者的首要人權(quán)。只有中國殘障者所享有的以生存權(quán)和發(fā)展權(quán)為核心的人權(quán)得到切實的保障和發(fā)展，整個中國的人權(quán)事業(yè)才能夠獲得整體的推進和發(fā)展。
(二)確立和保障殘障者的發(fā)展權(quán)是馬克思主義人權(quán)觀的必然要求
人權(quán)是什么？從傳統(tǒng)意義來看，人權(quán)就是人作為人所應當享有的尊嚴和權(quán)利。人權(quán)之所以是一個“偉大的名詞”⑤、一項偉大的“發(fā)明”⑥，就是因為人權(quán)的意義在于保障每一個人的潛能得以充分發(fā)揮，每一個人憑借于此能夠逐步實現(xiàn)其全面發(fā)展。在馬克思主義看來，消解人的異化，實現(xiàn)每一個人的全面發(fā)展，是馬克思主義的主旨。只有當個人將其自身置于社會之中，置于人與人的關(guān)系之中，通過實踐來實現(xiàn)其符合社會要求的潛能以及基于這種潛能的社會實踐，展現(xiàn)出個人對于他人和社會的有用性時，個人才能產(chǎn)生社會認同感和成就感，才有可能實現(xiàn)自我的價值。人的價值的實現(xiàn)過程，就是人得以逐漸走向全面發(fā)展的過程。而人的全面發(fā)展，又進一步推動人的價值的充分展現(xiàn)。
發(fā)展權(quán)是保障人的潛能得以充分發(fā)揮，人的全面發(fā)展得以實現(xiàn)的必要條件和制度保障。對于殘障者來說，發(fā)展權(quán)利的實現(xiàn)和保障，更是具有不可或缺的價值。盡管由于生理、智力或者精神方面的問題，造成了殘障者在實現(xiàn)其社會價值和人生價值以及實現(xiàn)其人的全面發(fā)展的過程中產(chǎn)生了諸多障礙，但是，殘障絲毫不能損害個人參與社會和貢獻于社會的權(quán)利。換言之，殘障者所面對的這種障礙，并非是不可克服和消除的。而之所以會造成這些障礙，在一定意義上，并不是個人的原因，而是社會的原因。因此，有必要在消除障礙的同時，積極賦予和保護殘障者的發(fā)展權(quán)，正如《殘疾人權(quán)利公約》所規(guī)定的那樣，既要求各締約國不僅應當采取一切適當?shù)牧⒎?、行政和其他措施保障殘疾人的人?quán)和基本自由，保障其經(jīng)濟、社會和文化等方面的權(quán)利，又要求各締約國應采取適當措施保障和促進殘疾人獲得教育、健康、康復、就業(yè)、社會保障、參與文化體育生活等權(quán)利。而這些公約條款和公約精神的最終目標，仍然是實現(xiàn)殘障者作為平等社會主體所具有的人的潛能的充分發(fā)揮、人的價值的實現(xiàn)和人的全面發(fā)展的實現(xiàn)。
二、通過積極行動推進殘障者的發(fā)展權(quán)利
從各主要國家的經(jīng)驗來看，通過積極行動來實現(xiàn)對殘障者權(quán)利的保護，是極為重要的方式和路徑。而中國在通過積極行動推進殘障者的發(fā)展權(quán)利的過程中，具有著自身的表達與實踐。
(一)通過積極行動推進殘障者的發(fā)展權(quán)利，是全面推進依法治國的內(nèi)在要求
無論從馬克思主義，還是從西方政治自由主義來說，人權(quán)都是國家統(tǒng)治和公共權(quán)力正當性的基礎(chǔ)。不斷發(fā)展和保障人權(quán)是任何現(xiàn)代政治文明國家所肩負的歷史使命和根本目標。2004年全國人大通過的以“國家尊重和保障人權(quán)”為核心的憲法修正案，彰顯了人權(quán)保障作為中國憲法基本原則的地位。這一憲法修正案的通過，標志著人權(quán)本身作為法律的核心價值得到了根本法的證成，使得人權(quán)本身成為用以考量所有法律和法規(guī)的道德性與合法性的重要標準和依據(jù)。人權(quán)所包含的自由、平等和公正等理念，不僅是社會主義核心價值觀的重要內(nèi)容，也為中國特色社會主義法治體系和法治國家的建設(shè)提出了目標和要求。黨的十八屆四中全會對全面依法治國作出了戰(zhàn)略布局。而“全面保障人權(quán)是全面推進依法治國的內(nèi)在要求和重要任務(wù)。”⑦這個戰(zhàn)略布局的頂層設(shè)計，對于殘障者的權(quán)利保護，尤其是對殘障者的發(fā)展權(quán)的保護而言，意義重大。這是因為，法治的核心要義之一就是平等和非歧視。平等地尊重和保障每一個人的權(quán)利，是法治的根本目標之一。而面對社會障礙的殘障者，作為傳統(tǒng)意義上的弱勢群體，更需要對其權(quán)利和尊嚴予以實質(zhì)性尊重和保護。這種實質(zhì)性保護所強調(diào)的并非是給予殘障者以一種形式意義上的平等對待和保護，而是一種通過國家和全社會的積極行動(或稱為“扶助行動”)來使其獲得一種實質(zhì)平等的可能性。全面推進依法治國，樹立法律的平等保護原則，內(nèi)含著對于殘障者的發(fā)展權(quán)的保護和關(guān)注。全面依法治國，必須實現(xiàn)殘障者的發(fā)展權(quán)(包括受教育權(quán)、就業(yè)權(quán)、社會保障和社會救濟權(quán)、社會融入權(quán)等)的制度化、法律化，通過這種制度化人權(quán)保障系統(tǒng)的運行，最終實現(xiàn)殘障者的實質(zhì)平等。
與此同時，公正作為社會主義法治理念的核心價值，也要求對社會弱勢群體的合法權(quán)益予以制度化和法律化的保護。羅爾斯在其正義理論中不僅強調(diào)了每個人都有平等的權(quán)利主張，享有一完備體系下的各項平等自由權(quán)，更為重要的是，他的正義理論還要求一項公平機會平等原則，即：首先，在各項職位及地位，必須在公平的機會平等下，對所有人開放；其次，社會制度的安排應當使社會中處境最不利的成員獲得最大的利益。⑧從這個意義來看，通過專門的制度性安排和積極行動，保護殘障者的發(fā)展權(quán)，也是社會正義和以公正為核心價值的社會主義法治體系和法治國家的本質(zhì)要求。
(二)積極行動的制度性目標是追求實質(zhì)平等和社會正義
“積極行動”，又稱為“扶持行動”、“肯定性行動”、“優(yōu)惠性差別待遇”、“積極平權(quán)”或者“平權(quán)法案”等，其含義是指國家通過正式或非正式制度，采取某種積極的措施，對基于“膚色、宗教、性別、民族或血統(tǒng)出身”等生理、心理或社會文化特征而形成的少數(shù)群體或弱勢群體給予優(yōu)惠性差別待遇，來消除歧視，從而達到實質(zhì)平等和社會正義。從域外經(jīng)驗來看，美國總統(tǒng)約翰·肯尼迪1961年3月6日簽署了第10925號行政令，要求政府合同的承包商采取行動，以消除對于少數(shù)族裔和弱勢群體在就業(yè)領(lǐng)域存在的種族歧視，被視為是關(guān)于積極行動的典型例證。而積極行動背后的機理，就在于“不僅要尋求自由，更是要尋求機會；不僅是要實現(xiàn)法律上的平等，更是追求人的能力的發(fā)展；不僅是作為權(quán)利和理論上的平等，更是作為事實和結(jié)果的平等。”⑨由此可見，為了追求實質(zhì)意義上的平等和社會正義，積極行動就將作為其在特定情形中超越起點平等和規(guī)則平等的形式意義平等觀的制度性手段。
而上述這種理念，在證明積極行動對于殘障者權(quán)利保護所具有的潛在價值和現(xiàn)實意義的過程中，也同樣具有積極效用和正當性。在傳統(tǒng)的政治學和法學理論看來，積極行動政策的適用對象往往是少數(shù)族裔和婦女。但是如前所述，對于殘障者而言，其生理、心理或者精神上的障礙，使得殘障者本身無法在以起點平等和規(guī)則平等為核心的制度環(huán)境中充分地融入社會、參與有效的競爭、發(fā)揮其獨特的潛能以及最終實現(xiàn)其作為人的全面的發(fā)展。而“積極行動”政策的一個主要特點，恰恰就是在于不拘泥于規(guī)則平等原則，以一種矯枉過正的特殊形式對殘障者等少數(shù)群體的利益予以優(yōu)惠待遇和照顧，以求達到一種使殘障者接近或處于實質(zhì)性平等的社會制度生態(tài)當中。因此，在這個意義上講，完全有必要通過積極行動，來保障殘障者獲得生存和發(fā)展的權(quán)利。對于殘障者的權(quán)利保護而言，實質(zhì)平等和社會公正的原則可以在一定程度上高于規(guī)則平等的原則。這也是在和諧社會中，不同社會群體在一個共同文明體或共同社會的框架下，持續(xù)并自主地參與及發(fā)展自有傳統(tǒng)文化或利益、展現(xiàn)不同群體之間相互尊重與容納的重要措施。
三、中國政府實施積極行動的結(jié)構(gòu)性安排
推進和保障殘障者權(quán)利(尤其是其發(fā)展權(quán)利)，是中國共產(chǎn)黨人的宗旨之一，也是中國政府作為聯(lián)合國《殘疾人權(quán)利公約》締約國而擔負的重要義務(wù)。
一方面，聯(lián)合國《殘疾人權(quán)利公約》的宗旨就是促進和保護殘障者充分且平等地享有一切人權(quán)和基本自由，促進對殘障者固有尊嚴的尊重。更為重要的是，《公約》要求各締約國應當采取積極行動(即“適當?shù)牧⒎ā⑿姓推渌胧?rdquo;)來保障殘障者的經(jīng)濟、社會和文化等方面的權(quán)利，確保殘障者在與其他人平等的基礎(chǔ)上無障礙地使用交通工具、利用信息、通信技術(shù)和系統(tǒng)，以及其他設(shè)施和服務(wù)，以確保殘障者能夠通過參與政治和公共生活等權(quán)利，最終實現(xiàn)殘障者有效融入社會的效果。而中國是聯(lián)合國《殘疾人權(quán)利公約》的締約國，自然有義務(wù)履行《公約》的上述義務(wù)要求。另一方面，中國共產(chǎn)黨和中國政府歷來重視殘障者權(quán)利的保護，正如習近平同志在2014年3月20日祝賀中國殘疾人福利基金會成立30周年的賀信中指出的那樣：“殘疾人是一個特殊困難的群體，需要格外關(guān)心、格外關(guān)注。讓廣大殘疾人安居樂業(yè)、衣食無憂，過上幸福美好的生活，是我們黨全心全意為人民服務(wù)宗旨的重要體現(xiàn)，是我國社會主義制度的必然要求。”⑩事實也證明，新中國成立以來，尤其是改革開放以來，中國殘障者的權(quán)利保護和利益實現(xiàn)得到了顯著的發(fā)展。
在全面推進依法治國的過程中，中國對于殘障者權(quán)利的保護，依托于《憲法》、《殘疾人保障法》、《殘疾人教育條例》、《殘疾人就業(yè)條例》和聯(lián)合國《殘疾人權(quán)利公約》等法律以及規(guī)范性法律文件。尤其是黨的十八大以來，中國政府更是著力在頂層設(shè)計中，確立和推進殘障者權(quán)利保護的戰(zhàn)略規(guī)劃。2016年8月，李克強總理簽批了《“十三五”加快殘疾人小康進程規(guī)劃綱要》。這一文件的頒布，標志著中國政府堅持“以人民為中心的發(fā)展理念”，對增進殘疾人民生福祉、促進殘疾人全面發(fā)展、幫助殘疾人和全國人民一道共建共享全面小康社會做出了戰(zhàn)略性部署，使得中國政府的積極行動呈現(xiàn)出如下結(jié)構(gòu)性特征：
(一)保障殘障者發(fā)展權(quán)利的制度建構(gòu)，為積極行動提供有力的制度基礎(chǔ)
首先是建立健全殘障者發(fā)展權(quán)利的法律制度體系，依法保障殘障者的尊嚴和發(fā)展權(quán)利。其次是通過殘障者基本福利制度的建構(gòu)，不斷推進殘障者社會保障水平的提高，通過精準幫扶來實現(xiàn)農(nóng)村貧困殘障者的幫扶脫貧。最后是建立完善的殘疾人就業(yè)扶持政策體系，多渠道促進殘疾人就業(yè)創(chuàng)業(yè)，例如切實維護殘疾人平等報考公務(wù)員的權(quán)利，逐步建立用人單位按比例安排殘疾人就業(yè)公示制度。
(二)營造良善社會生態(tài)，為積極行動提供有利的社會環(huán)境
首先是努力營造基于非歧視的“理解、尊重、關(guān)心、幫助”殘障者的社會氛圍，不斷獲得強化和發(fā)展以殘障者為對象的積極行動的正當性。其次是推動結(jié)構(gòu)性支持體制，例如促進慈善事業(yè)、志愿服務(wù)、服務(wù)產(chǎn)業(yè)和國際交流合作的發(fā)展。最后是提升保障殘障者發(fā)展權(quán)利的公共服務(wù)項目和標準化體系，包括康復、教育、文化體育、無障礙等領(lǐng)域。營造保障殘障者發(fā)展權(quán)利的良善社會生態(tài)，最終的目標是創(chuàng)設(shè)一種有助于殘障者實現(xiàn)有效社會融入的友好型環(huán)境。
(三)強化政府的積極責任，為積極行動提供有力的保障
通過積極行動來保障殘障者的發(fā)展權(quán)利，最重要的設(shè)計者和實施者是各級政府。因此，強化政府的責任意識，按照十八屆三中全會的要求，提升各級政府在保障殘障者發(fā)展權(quán)利工作中的治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，為中國殘障者發(fā)展權(quán)利的保障提供有力的行動保障。
時至今日，“對殘疾人人權(quán)的高度尊重和充分保障是我國人權(quán)事業(yè)的特點和亮點”早在2008年，時任國家副主席的習近平同志在實地考察北京殘奧會籌辦工作時就強調(diào)指出：“對殘疾人事業(yè)的高度重視和大量投入，對殘疾人人權(quán)的高度尊重和充分保障，這是我國人權(quán)事業(yè)的特點和亮點。”?，也是我國“尊重和保障人權(quán)”這一憲法精神和原則的體現(xiàn)。確立和保障殘障者的發(fā)展權(quán)利是中國人權(quán)事業(yè)全面發(fā)展的必然要求?？善诖氖?，在“四個全面”戰(zhàn)略布局的推進中，憑借殘障者發(fā)展權(quán)利的有效保障，中國殘障者必將成為全民族鑄就“中國夢”的有力參與者和行動者。
?。ㄥX錦宇，西北政法大學人權(quán)研究院副院長、教授，法學博士。）
注釋：
?、佟读暯街?ldquo;2015·北京人權(quán)論壇”的賀信》，載《人民日報》，2015年9月17日。
?、诹_豪才：《推進人權(quán)保障制度的現(xiàn)代化，努力踐行中國夢》，載《人權(quán)》2014年第5期。
③參見習近平同志在第五次全國自強模范暨助殘先進集體和個人表彰大會上的講話，載新華網(wǎng)，2014年5月17日訪問。
④同注①。
?、輩⒁妵鴦?wù)院新聞辦公室編：《中國的人權(quán)狀況》，中央文獻出版社1991年版，第1頁。
?、迏⒁姡勖溃萘?middot;亨特：《人權(quán)的發(fā)明》，沈占春譯，商務(wù)印書館2011年版。
⑦李君如：《在全面推進依法治國中全面保障人權(quán)》，載《人權(quán)》2015年第1期。
⑧參見［美］羅爾斯：《正義論》，何懷宏等譯，中國社會科學出版社1988年版，第79頁。
?、釁⒁娏值?middot;約翰遜在哈沃德大學畢業(yè)典禮上的講話(1964年7月4日)，Borgna Brunner and Beth RowenTimeline of Affirmative Action，2016年11月15日訪問。
?、狻兑裢怅P(guān)心格外關(guān)注殘疾人群體》，載《中國青年報》，2014年3月22日。
?載中國共產(chǎn)黨新聞網(wǎng)，2016年9月5日訪問。
Abstract：The establishment and protection of the Right to Development of Persons with Disability is not only the important part of Xi Jinping's thought on human rights，but also the reflection of the Marxism's idea of human rights and the requirement of the rule of law in China.It is necessary to promote the protection of the right to development of persons with disability in terms of affirmative action.Chinese governments affirmative action owes the structural characters，including providing the institutional basis for the affirmative action by constructing the legal and nonlegal institutions，providing the convenient environment for the affirmative action by shaping a more friendly social ecology and providing the valid guarantees for the affirmative action by intensifying the responsibility of governments.
(責任編輯葉傳星)
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